任憲韶

（水利部海河水利委員會(huì)，天津 300170）

2012年3月22日是第二十屆“世界水日”，3月22—28日是第二十五屆 “中國(guó)水周”。聯(lián)合國(guó)確定2012年“世界水日”的宣傳主題是“水與糧食安全”。我國(guó)紀(jì)念“世界水日”和“中國(guó)水周”活動(dòng)的宣傳主題是“大力加強(qiáng)農(nóng)田水利，保障國(guó)家糧食安全”。

“民以食為天，食以糧為本”，糧食安全事關(guān)國(guó)計(jì)民生和社會(huì)穩(wěn)定的全局。海河流域地處華北平原，是我國(guó)的政治、文化和經(jīng)濟(jì)中心地區(qū)，也是我國(guó)糧食生產(chǎn)基地，中國(guó)半數(shù)以上的小麥及1/3的玉米都產(chǎn)自于華北平原。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年海河流域耕地面積0.11億hm2，當(dāng)年稻谷、小麥、玉米等糧食作物播種面積0.12億hm2，產(chǎn)量5 438萬(wàn)t；經(jīng)濟(jì)作物播種面積0.04億hm2，產(chǎn)量2 129萬(wàn) t，農(nóng)作物復(fù)種指數(shù)為1.4。根據(jù)《全國(guó)新增1 000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020年》提出的糧食生產(chǎn)總體規(guī)模和布局，海河流域承擔(dān)糧食增產(chǎn)任務(wù)的地區(qū)主要是河北省平原和豫北、魯北平原。以流域糧食產(chǎn)量在全國(guó)所占份額不下降為控制目標(biāo)，2020年的糧食產(chǎn)量應(yīng)不低于5 600 萬(wàn) t。

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，水資源是糧食安全的根本保障。但由于海河流域人多水少、水土資源分布不匹配，地下水超采嚴(yán)重，洪旱災(zāi)害頻繁，加之工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴(yán)重?cái)D占水土資源，近年來(lái)降水持續(xù)偏少，現(xiàn)有農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施所能提供的供水支撐已難以保證流域糧食安全的正常需要。為了保持海河流域農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、保障流域糧食安全、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，迫切需要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，為糧食生產(chǎn)提供更為堅(jiān)實(shí)的供水安全保障。

1 海河流域農(nóng)田水利設(shè)施現(xiàn)狀

水利基礎(chǔ)設(shè)施在保障國(guó)家糧食安全方面起到了至關(guān)重要的、不可替代的作用。2008年，海河流域有效灌溉面積754萬(wàn)hm2、占全國(guó)灌溉面積的13%，有效灌溉面積上糧食作物產(chǎn)量4 436萬(wàn)t、占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的9.4%，非灌區(qū)的糧食作物產(chǎn)量為1 001萬(wàn)t，灌溉耕地的糧食生產(chǎn)能力是未灌溉耕地的4倍多。從海河流域有效灌溉面積與糧食產(chǎn)量變化歷程來(lái)看，鞏固和擴(kuò)大灌溉面積是糧食穩(wěn)定增長(zhǎng)的決定性因素，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全提供了重要保障。

一方面開(kāi)源成效突出，灌溉供水能力逐步提高。新中國(guó)成立以來(lái)，海河流域興建了大量蓄水、引水、提水工程。目前，全流域已建成蓄水工程1.94萬(wàn)座，引（提）水工程1.93萬(wàn)處，調(diào)水工程27處；大型灌排泵站21座，裝機(jī)容量15萬(wàn)kW；中型灌排泵站約188座，裝機(jī)容量25萬(wàn)kW。流域現(xiàn)有井灌區(qū)有效灌溉面積401萬(wàn)hm2，灌溉機(jī)電井144萬(wàn)眼，裝機(jī)容量1 278萬(wàn)kW。海河流域農(nóng)田有效灌溉面積754萬(wàn)hm2，其中，萬(wàn)畝以上灌區(qū)48處，灌溉面積221萬(wàn)hm2；農(nóng)田旱澇保收面積367萬(wàn)hm2，占農(nóng)田有效灌溉面積的72%；在301萬(wàn)hm2的易澇耕地中，除澇面積167萬(wàn)hm2，占全流域易澇面積的55%。另外，還發(fā)展鹽堿地76萬(wàn)hm2、坡耕地 38 萬(wàn)hm2。

另一方面節(jié)流力度不斷加大，農(nóng)業(yè)節(jié)水不斷推進(jìn)。2008年海河流域灌溉面積中按現(xiàn)行節(jié)水灌溉技術(shù)規(guī)范要求進(jìn)行改造的節(jié)水灌溉工程面積達(dá)到365萬(wàn)hm2，占全部灌溉面積的50%。其中，噴灌、微灌、低壓管灌面積占節(jié)水灌溉工程面積的71%，是糧食主產(chǎn)區(qū)節(jié)水灌溉發(fā)展比較好的地區(qū)。目前，農(nóng)田灌溉實(shí)灌面積655萬(wàn)hm2，灌溉水利用系數(shù)為0.64，農(nóng)業(yè)節(jié)水效果十分明顯。

2 海河流域糧食生產(chǎn)用水面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)

2.1 水資源短缺是制約海河流域糧食生產(chǎn)的主要因素

2008年，海河流域供用水總量為373.4億m3，農(nóng)田灌溉用水量達(dá)237.6億m3，占64%。為了實(shí)現(xiàn)海河流域糧食增產(chǎn)要求，按照強(qiáng)化節(jié)水模式，2020年在多年平均情形下海河流域糧食作物灌溉需水量約159億m3，比2008年糧食用水量增加11億m3。根據(jù)《海河流域水資源綜合規(guī)劃》，在采取強(qiáng)化節(jié)水措施后，按地表水可利用量和地下水可開(kāi)采量進(jìn)行控制，海河流域2020年仍缺水36億m3，基本為農(nóng)業(yè)缺水。

2.2 農(nóng)業(yè)灌溉擠占生態(tài)用水

水資源短缺導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)灌溉用水大量擠占生態(tài)用水，亦成為海河流域水生態(tài)惡化的一大因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年流域平原區(qū)24條主要河流平均干涸天數(shù)為166 d，平均斷流天數(shù)達(dá) 257 d，干涸總長(zhǎng)度1 834 km，占調(diào)查河長(zhǎng)的47%。平均斷流天數(shù)大于300 d的河流有15條，永定河、南拒馬河等8條河流基本全年干涸。流域濕地功能退化比較嚴(yán)重，與20世紀(jì)50年代相比，海河流域濕地水面面積減少了72%，生物種類和生物量也呈銳減的態(tài)勢(shì)。

2.3 農(nóng)業(yè)灌溉取用地下水造成地下水超采嚴(yán)重

農(nóng)業(yè)灌溉取用地下水占農(nóng)業(yè)用水總量60%以上，地下水成為糧食生產(chǎn)的主要水源。由于大量開(kāi)采地下水，全流域平原淺層地下水超采區(qū)面積已達(dá)4.6萬(wàn)km2，主要分布在山前平原，并形成了唐山、保定、石家莊、邢臺(tái)、安陽(yáng)-鶴壁-濮陽(yáng)、莘縣-夏津等11個(gè)較大的地下水漏斗。深層承壓水開(kāi)采主要集中在中東部平原，并形成了天津、廊坊、冀棗衡等7個(gè)較大的地下水漏斗。支撐海河流域糧食生產(chǎn)的主要地下水源已不具備可持續(xù)性。

2.4 大型灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)較低

海河流域大型灌區(qū)是區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是糧棉油等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，承擔(dān)著保障糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)。大型灌區(qū)具有集中管理和配套工程齊全的優(yōu)勢(shì)，糧食畝產(chǎn)明顯高于流域平均水平，已逐步成為提高單位面積勞動(dòng)生產(chǎn)率、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效載體。但大型灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)僅為0.484，遠(yuǎn)低于全流域平均值0.64，灌區(qū)續(xù)建配套及節(jié)水改造工作迫在眉睫。

3 海河流域農(nóng)田水利建設(shè)保障糧食安全生產(chǎn)的目標(biāo)

3.1 水資源供給基本滿足國(guó)家糧食安全生產(chǎn)的需要

2020年在多年平均情形下海河流域糧食作物灌溉需水量約159億m3，比2008年糧食用水量增加11億m3，為保證流域的糧食生產(chǎn)目標(biāo)，通過(guò)采取適當(dāng)超采地下水的措施，使流域的水資源供需達(dá)到基本平衡。

3.2 糧食生產(chǎn)條件明顯改善

海河流域2020年糧食作物灌溉面積預(yù)計(jì)比2008年實(shí)際灌溉面積增加5萬(wàn)hm2，將達(dá)到477萬(wàn)hm2。

3.3 農(nóng)業(yè)用水效率明顯提高

到2020年，海河流域預(yù)計(jì)新增節(jié)水灌溉工程面積205萬(wàn)hm2，節(jié)水灌溉率將達(dá)到78%，灌溉水有效利用系數(shù)將由現(xiàn)狀的0.64提高到0.73。到2020年，通過(guò)灌區(qū)節(jié)水改造等工程節(jié)水措施，海河流域?qū)⑿纬?8.8億m3的農(nóng)田灌溉節(jié)水能力。

4 海河流域農(nóng)田水利建設(shè)保障糧食安全的重點(diǎn)任務(wù)

4.1 加強(qiáng)灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造

全面推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程建設(shè)和先進(jìn)節(jié)水灌溉技術(shù)推廣，突出抓好田間工程（末級(jí)渠系）配套建設(shè)。大力發(fā)展節(jié)水灌溉，完善田間灌溉設(shè)施，注重田間高效節(jié)水增效，積極推廣水稻控制灌溉、小麥節(jié)水灌溉和坐水種等節(jié)水技術(shù)，完善灌溉用水制度。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有灌區(qū)進(jìn)行改造及田間高效節(jié)水技術(shù)應(yīng)用，提高灌區(qū)對(duì)水資源的調(diào)配能力，大幅提高骨干工程配套率、完好率，提高農(nóng)田灌溉水利用率和水分生產(chǎn)率，同時(shí)利用節(jié)約的灌溉水量，為灌區(qū)增加和改善灌溉面積及提高灌溉保證率創(chuàng)造條件，提高糧食單產(chǎn)和增產(chǎn)能力。進(jìn)一步推進(jìn)灌區(qū)管理體制與機(jī)制改革，盡快建立健全大中型灌區(qū)建設(shè)和管理的良性運(yùn)行機(jī)制。到2020年，對(duì)總干渠、干渠全部進(jìn)行襯砌，支渠襯砌率達(dá)到50%。加強(qiáng)大中型灌區(qū)的渠道防滲建設(shè)，優(yōu)化井渠結(jié)合的灌溉模式，減少地下水超采，高效利用雨洪資源，加快推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)，提高水資源利用效率。

4.2 加強(qiáng)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)

加快以小型灌區(qū)節(jié)水改造和雨水集蓄利用為重點(diǎn)的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)，支持糧食主產(chǎn)區(qū)的小型水源、渠道、泵站等設(shè)施的修復(fù)、新建、續(xù)建與改造，因地制宜興建中小微型蓄引提工程和雨水集蓄利用工程。在有水無(wú)井、配套不健全的地方，進(jìn)行井電配套、渠系延伸，擴(kuò)大灌溉面積。整體推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理，充分發(fā)揮中央和省級(jí)財(cái)政小型農(nóng)田水利專項(xiàng)補(bǔ)助資金和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地整理等專項(xiàng)資金的示范輻射帶動(dòng)作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的積極性，促進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)全面展開(kāi)。

4.3 大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)

積極有效地推進(jìn)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水，因地制宜發(fā)展田間高效節(jié)水灌溉設(shè)施建設(shè)。在適宜規(guī)?；Z食種植區(qū)，統(tǒng)籌規(guī)劃，集中投入、連片推進(jìn)，實(shí)施區(qū)域田間高效節(jié)水灌溉工程。以大田節(jié)水技術(shù)為重點(diǎn)，因地制宜發(fā)展管道輸水、噴微灌和膜下灌等高效節(jié)水技術(shù)。加強(qiáng)渠系化和管網(wǎng)化建設(shè)，推廣噴微灌和非充分灌溉等技術(shù)。井灌區(qū)力爭(zhēng)全部發(fā)展為管道輸水灌溉。到2020年，實(shí)現(xiàn)噴灌 28萬(wàn) hm2、微灌 22萬(wàn) hm2、管灌180 萬(wàn) hm2。

通過(guò)大型灌區(qū)續(xù)建配套及節(jié)水改造，可提高用水效率和效益。到2020年，大型灌區(qū)的灌溉水利用系數(shù)達(dá)到 0.55～0.75。

4.4 建設(shè)水源工程，發(fā)展新灌區(qū)

合理配置水資源，適度興建蓄引提水工程，增加灌溉供水量，為保障糧食增產(chǎn)提供水源保障；在水土資源條件匹配較好地區(qū)，適度擴(kuò)大灌溉面積或新建灌區(qū)，增加農(nóng)田有效灌溉面積；調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，適度擴(kuò)大糧食主要產(chǎn)區(qū)糧食播種面積和糧食灌溉面積。

4.5 加強(qiáng)灌排泵站更新改造，完善綜合防洪除澇減災(zāi)體系

針對(duì)大中型灌溉和排澇泵站老化失修問(wèn)題，加大更新改造力度，提高灌溉排澇設(shè)施能力，提高灌溉供水保證率和農(nóng)田排澇標(biāo)準(zhǔn)。不斷完善流域和區(qū)域綜合防洪除澇減災(zāi)體系，全面提高農(nóng)業(yè)防御洪澇災(zāi)害的能力。提高農(nóng)田的防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)，增加防洪除澇保護(hù)面積范圍，減少洪澇災(zāi)害糧食損失。加強(qiáng)河流中下游、平原洼地防洪治澇工程建設(shè)，保障糧食增產(chǎn)。加強(qiáng)中小河流重點(diǎn)治理，提高沿河兩岸集中連片的基本農(nóng)田防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)。

4.6 加強(qiáng)抗旱應(yīng)急備用水源工程及抗旱減災(zāi)能力建設(shè)

加大污水處理回用灌溉工程建設(shè)；在灌溉條件較差、灌溉水源不足的地區(qū)，建設(shè)農(nóng)業(yè)抗旱應(yīng)急水源，增加臨時(shí)抗旱灌溉面積；在河南、山東、山西等有條件的區(qū)域，適當(dāng)興建雨水集蓄利用工程；在平原地區(qū)，適當(dāng)加大微咸水利用?？购祽?yīng)急備用水源通過(guò)采取小型抗旱工程建設(shè)、配備小型應(yīng)急抗旱機(jī)具等措施，擴(kuò)大抗旱坐水種面積。按照“先挖潛、后配套，先改建、后新建”的次序，根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)，因地制宜地實(shí)施水系聯(lián)網(wǎng)，多庫(kù)串聯(lián)，地表水與地下水、外調(diào)水與當(dāng)?shù)厮?lián)調(diào)等工程，形成主要覆蓋易旱地區(qū)的農(nóng)田抗旱應(yīng)急工程體系。

4.7 加強(qiáng)坡耕地水土保持和農(nóng)田蓄水保墑體系建設(shè)

積極實(shí)施坡耕地水土綜合整治，搞好水土資源整治和保護(hù)，加大坡改梯工程建設(shè)力度。以小流域?yàn)閱卧?，因地制宜?shí)施坡改梯和田面水系配套工程，以5～15°為重點(diǎn)， 適當(dāng)兼顧 15～25°， 優(yōu)化配置水土資源，在適宜區(qū)域?qū)嵤┚C合治理，對(duì)大于25°的陡坡耕地進(jìn)行退耕還林還草。

到2020年，通過(guò)實(shí)施坡改梯改造，配套建設(shè)小型水利水保工程，使坡耕地糧食增產(chǎn)19 132萬(wàn)kg，穩(wěn)定解決山丘區(qū)農(nóng)民的糧食和生計(jì)問(wèn)題，使土壤流失明顯減少，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物、經(jīng)果林、牧草的種植面積，促進(jìn)山丘區(qū)多種經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為農(nóng)林牧副全面發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)得到合理調(diào)整。

5 建立農(nóng)業(yè)用水開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制

5.1 建立穩(wěn)定增長(zhǎng)的農(nóng)田水利建設(shè)投入機(jī)制

農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改造屬于國(guó)家公共投資領(lǐng)域，建議國(guó)家和地方完善投資體系，加大投資力度和擴(kuò)大財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模。加強(qiáng)水利和財(cái)政、發(fā)展改革、國(guó)土資源等部門(mén)之間的配合，加快相關(guān)激勵(lì)、扶持政策和財(cái)政補(bǔ)貼政策的研究制訂和落實(shí)。應(yīng)當(dāng)從政策上切實(shí)保證直接關(guān)系糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的重點(diǎn)水利工程投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，建議中央財(cái)政資金逐年增加，帶動(dòng)地方財(cái)政及社會(huì)各方資金加大對(duì)水利的投入。

5.2 加快建立和完善農(nóng)田水利法規(guī)體系

實(shí)行嚴(yán)格的灌溉水源、灌排設(shè)施、灌溉農(nóng)田面積保護(hù)制度，明確政府的保護(hù)責(zé)任，強(qiáng)化政府的監(jiān)管制度。制訂災(zāi)后農(nóng)田水利設(shè)施恢復(fù)能力建設(shè)的應(yīng)急補(bǔ)償辦法及農(nóng)田水利建設(shè)和節(jié)水灌溉直補(bǔ)辦法，鼓勵(lì)農(nóng)田水利建設(shè)和節(jié)水灌溉積極性。

5.3 全面推進(jìn)農(nóng)田水利管理體制改革

加快推進(jìn)灌區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革，完善農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的有關(guān)政策，大力推進(jìn)農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)和管理，完善農(nóng)業(yè)用水價(jià)格政策，建立農(nóng)業(yè)灌溉工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，降低農(nóng)業(yè)用水成本。

5.4 加強(qiáng)以農(nóng)業(yè)節(jié)水和面源污染防治為重點(diǎn)的水資源綜合管理

一要加強(qiáng)對(duì)地表水、地下水以及當(dāng)?shù)厮屯庹{(diào)水統(tǒng)一調(diào)配，增加農(nóng)田防洪除澇抗旱能力，提高農(nóng)田灌溉保證率。二要嚴(yán)格實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合制度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉計(jì)量設(shè)施建設(shè)，采用超額用水累進(jìn)加價(jià)等經(jīng)濟(jì)杠桿，提高用水效率和水平。三要統(tǒng)籌水資源開(kāi)發(fā)與糧食生產(chǎn)關(guān)系，重視對(duì)地下水超采、面源污染等生態(tài)與環(huán)境問(wèn)題的治理，加強(qiáng)地下水壓采管理，引導(dǎo)高效生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，著力推進(jìn)綠色有機(jī)種植方式，控制和減少污染物入河量，提高水利對(duì)糧食生產(chǎn)的保障能力。

5.5 加強(qiáng)能力建設(shè)和水利科技支撐作用

流域各地應(yīng)整合科研院所力量，加強(qiáng)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)研究中心、科技試驗(yàn)站等科技基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)科技攻關(guān)，提高節(jié)水技術(shù)研發(fā)和設(shè)備制造水平。加快節(jié)水灌溉等農(nóng)田水利科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。通過(guò)大規(guī)模的示范項(xiàng)目建設(shè)，普及推廣適宜的節(jié)水灌溉技術(shù)和設(shè)備，盡快提高節(jié)水灌溉建設(shè)與管理水平。