熊劍鋒

面對(duì)外部世界，朝鮮不斷地陷入憤怒的孤獨(dú)中，但國(guó)際社會(huì)基本并未對(duì)其中斷糧食援助。從1997年起，國(guó)際社會(huì)的援助成了朝鮮的生命線。但長(zhǎng)達(dá)16年的糧食與政治問題反復(fù)原地打轉(zhuǎn)，讓西方捐贈(zèng)國(guó)逐漸失去熱情。根據(jù)國(guó)際事務(wù)政策研究所和德國(guó)農(nóng)業(yè)行動(dòng)組織GAA聯(lián)合發(fā)布的2010全球饑餓GHI報(bào)告，對(duì)朝鮮的海外發(fā)展援助已只有人均9美元，和其他類似國(guó)家相比非常低。

2005年2月，一朝鮮南浦港口，朝鮮工人正在堆疊韓國(guó)通過聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署捐贈(zèng)的袋裝玉米。

朝鮮，為何成為西方集體行動(dòng)的陷阱之地？

聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署為何眷顧朝鮮

2011年4月到2012年3月的12個(gè)月里，通過一項(xiàng)緊急行動(dòng)（EMOP 200266號(hào)），聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署（WFP）向朝鮮355萬人提供了3l萬噸糧食援助。這已經(jīng)是自1995年來糧食計(jì)劃署第十幾次對(duì)朝鮮緊急援助了。

1995年七八月，朝鮮遭遇歷史上罕見的水災(zāi)。糧食署第一次向朝鮮派出快速反應(yīng)小組，在全年205.8萬美元的援助金額支撐下，朝鮮及時(shí)渡過了難關(guān)。同年11月糧食署在平壤建立辦事處。

此后3年，朝鮮向聯(lián)合國(guó)報(bào)告災(zāi)情繼續(xù)加重，糧食署也逐漸增加輸血，包括援助了朝鮮5歲以下兒童中的30%。到1999年朝鮮的緊急需求依舊旺盛，但糧食署開始首次感到力不從心。雖然糧食署這年全年的項(xiàng)目支出為21405萬美元，已經(jīng)比1998的12642萬美元高出將近一半。

2000年，朝鮮糧食短缺進(jìn)入第七年。糧食署幸運(yùn)得到幾個(gè)大國(guó)的捐助：美國(guó)援助糧食34.6萬噸，價(jià)值5705.7萬美元;日本政府援助資金1.037億美元;韓國(guó)援助10萬噸玉米。

2001年，根據(jù)朝方提供的各種材料，糧食署判斷朝鮮面臨10年來最大的糧食缺口。于是對(duì)其援助達(dá)到歷史頂峰：籌集資金81萬美元，將受益人范圍從1998年的500萬擴(kuò)大到760萬。

這一年之后，糧食署再也沒能籌集到這么多捐贈(zèng)，只好靠減少發(fā)放量和減少受益人數(shù)度過糧食署自身的危機(jī)。2001年之前，該署利用多媒體手段向國(guó)際社會(huì)發(fā)出對(duì)朝鮮援助的呼吁，成效顯著;但2002之后，宣傳方法不再起明顯作用。其中，2004年，糧食署每月發(fā)布的緊急行動(dòng)報(bào)告中經(jīng)常有“如果無新的捐贈(zèng)，聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署將被迫停止援助工作”這樣的內(nèi)容。

朝鮮事務(wù)上，糧食署喪失的不只是西方社會(huì)的熱情支持，還有朝鮮。隨著2004年至2005年朝鮮糧食生產(chǎn)好轉(zhuǎn)，在2005年8月，朝鮮正式宣布聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署及駐朝的國(guó)際組織務(wù)必在年底停止一切活動(dòng)。至此，從1995年到2005年，糧食署共批準(zhǔn)并執(zhí)行了10個(gè)援朝緊急行動(dòng)計(jì)劃和2個(gè)恢復(fù)性計(jì)劃。

但僅僅隔了半年，朝鮮變更態(tài)度。2006年的5月，糧食署再次恢復(fù)提供糧食援助。不過此后，糧食援助規(guī)模相比之前已有大幅縮小，只面向190萬人口，此前的援助計(jì)劃規(guī)模平均是在650萬人口左右。

糧食署研判，當(dāng)前的援助和外國(guó)投資一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于朝鮮將經(jīng)濟(jì)恢復(fù)到1995年以前的水平的要求。

援助規(guī)模的縮小，極大地影響朝鮮民眾的營(yíng)養(yǎng)狀況。2009年10月，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，朝鮮5歲以下兒童發(fā)育遲緩率為32%，體重不足率19%，消瘦率5%。大約26%的15歲到49歲的婦女營(yíng)養(yǎng)不良，這導(dǎo)致朝鮮2010年每1000名活產(chǎn)嬰兒的死亡率為26人，而1990年的數(shù)據(jù)是23人。

糧食如何到達(dá)朝鮮

糧食計(jì)劃署是上世紀(jì)60年代糧食問題首次成為全球問題的產(chǎn)物，1962正式成立，1963年1月開始活動(dòng)。

其中央機(jī)構(gòu)設(shè)立在羅馬，現(xiàn)有派駐93個(gè)國(guó)家的代表處（包括朝鮮），為91個(gè)發(fā)展中國(guó)家服務(wù)。

糧食署的糧食采購(gòu)也都是在總部羅馬，資金來自100多個(gè)國(guó)家的自愿捐贈(zèng)。一般現(xiàn)金占1/3，實(shí)物占2/3。每?jī)赡暝诼?lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)各國(guó)認(rèn)捐一次，其中發(fā)達(dá)國(guó)家捐贈(zèng)額較大。

世界所有的援助貨物包括韓國(guó)的，經(jīng)糧食署統(tǒng)籌，都要先到中國(guó)，以大連和青島為基地。2011年11月份就從青島運(yùn)輸一批糧食到朝鮮。

糧食也不全是以船運(yùn)的方式運(yùn)入朝鮮。如俄羅斯援助的小麥面粉，是通過鐵路運(yùn)輸。通常情況下糧食署的原則是哪種運(yùn)輸成本最低最便捷就選哪個(gè)，但當(dāng)貨物量大時(shí)還是選擇船運(yùn)。

糧食署負(fù)責(zé)進(jìn)入朝鮮商品的國(guó)際運(yùn)輸，并盡可能利用最接近受益人的入境點(diǎn)，海運(yùn)入境點(diǎn)是南浦、興南和清津，鐵路入境點(diǎn)預(yù)計(jì)是新義州和南陽。谷物基本散裝運(yùn)達(dá)，其他商品分件或以集裝箱運(yùn)達(dá)，散裝運(yùn)達(dá)的貨物將由糧食署在入境港口裝袋，繼續(xù)使用固定的國(guó)際包裝承包商服務(wù)。

一直至今，在朝鮮外務(wù)省下運(yùn)作的國(guó)家協(xié)調(diào)委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)糧食署援助。包括負(fù)責(zé)安排港口作業(yè)、清關(guān)、倉(cāng)儲(chǔ)、裝卸，并負(fù)責(zé)按照糧食署的發(fā)放計(jì)劃，將貨物從主要入境點(diǎn)運(yùn)送到受益人處，而糧食署通過支付每公噸12.3美元的燃料補(bǔ)貼，補(bǔ)償朝鮮政府支付的部分運(yùn)輸費(fèi)用。

聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署朝鮮辦公室駐京聯(lián)絡(luò)辦主任那娜·思高向《鳳凰周刊》記者披露，在平壤興南和清津這兩個(gè)地區(qū)有糧食署的食品加工廠，到2011年9月，朝鮮各地共有13家這類工廠投入運(yùn)營(yíng)。工廠在其他國(guó)家采購(gòu)糧食后，在朝鮮進(jìn)行加工，專門為朝鮮的婦女兒童提供高營(yíng)養(yǎng)的食品，“它是粉末狀的，可以用來沖泡或煮食?！?/p>

由于興南和清津兩個(gè)港口的吞吐量有限，糧食署有時(shí)必須用南浦港口。由于朝鮮可以處理集裝箱的唯一港口是南浦，糧食署計(jì)劃在大連和釜山建立轉(zhuǎn)運(yùn)港，以便向道級(jí)港口興南和清津交付集裝箱貨物，這將確保貨物在朝鮮道級(jí)登陸，從而最大限度地降低內(nèi)陸運(yùn)輸?shù)谋匾浴?/p>

能在朝鮮監(jiān)測(cè)什么

聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署在朝鮮8個(gè)道設(shè)立6個(gè)地方辦公室開展工作，“有23名國(guó)際職員，還有60名不是我們的雇員，他們由政府派來。”那娜·思高說。

糧食署的首要調(diào)查和監(jiān)測(cè)是，朝鮮各地糧食收成如何，哪些人需要糧食，援助之后改善如何。

糧食署考察團(tuán)考察的地區(qū)通常是朝鮮政府所指定的地方，為確保糧食署所接觸到的信息盡可能真實(shí)全面，糧食署獲得朝鮮政府的一些許可，允許自主選擇一些地區(qū)來進(jìn)行評(píng)估?！霸诙緯r(shí)，我們是從朝鮮南部往北部走，有很長(zhǎng)的時(shí)間，我們考察團(tuán)通過沿途觀察考察到大片地區(qū)。再有就是朝鮮政府破例讓我仃J接觸到一些以前沒有獲得我們?cè)某r人，我們對(duì)他們進(jìn)行評(píng)估。”那娜·思高透露。

2003年7月，朝鮮新義州一家餅干生產(chǎn)廠，朝鮮工人正在加入維生素和礦物質(zhì)添加物。

2005年4月，朝鮮平壤，聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署官員在采訪老人。

“沒有辦法進(jìn)入的地區(qū)，如果你了解一些朝鮮的情況，你也會(huì)知道那是軍事禁地。”那娜·思高說道。

遵守“沒有現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控，就沒有糧食”的原則，1998年，糧食署停止了那些工作人員不能進(jìn)入的市縣糧援發(fā)放工作，援助的市縣數(shù)目由211個(gè)減少到171個(gè)。

2003年，朝鮮政府放松了限制，糧食署人員可以進(jìn)入的市縣數(shù)也達(dá)到163個(gè)。監(jiān)督訪問次數(shù)由2002年的430次/月增加到513次/月，幾乎達(dá)到歷史最高。

但糧食署還是認(rèn)為朝鮮政府對(duì)其進(jìn)入市縣監(jiān)督采訪限制太多，而朝鮮政府認(rèn)為有西方背景的糧食署進(jìn)行援助附帶的條件太多、太苛刻。雙方裂痕終在2005年爆發(fā)。

不過，糧食署更頻繁地是對(duì)從糧食抵達(dá)朝鮮開始，然后是轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)、道級(jí)和郡級(jí)倉(cāng)庫(kù)，以及公共分配系統(tǒng)和學(xué)校存儲(chǔ)地點(diǎn)等整個(gè)糧食供應(yīng)鏈進(jìn)行調(diào)查監(jiān)測(cè)。這方面朝鮮樂意配合。

按流程，糧食署要確保糧食到達(dá)倉(cāng)庫(kù)的幾天內(nèi)對(duì)庫(kù)存進(jìn)行核查。頻率上，糧食署每月對(duì)每個(gè)郡進(jìn)行一到兩次的監(jiān)測(cè)活動(dòng)，對(duì)兒童機(jī)構(gòu)、家庭和其他糧食分發(fā)地點(diǎn)每月開展400次以上的監(jiān)測(cè)訪問。

以2011年的糧食署緊急行動(dòng)為例，糧食署對(duì)109個(gè)郡提供援助，援助被分流到各個(gè)機(jī)構(gòu)，包括小學(xué)、托兒所、幼兒園、兒科病房、醫(yī)院和孤兒院。在行動(dòng)開始之前，朝鮮政府將以項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃（GIP）的格式，將此類機(jī)構(gòu)的詳細(xì)名單移交給糧食署。兒童機(jī)構(gòu)、兒科病房和小學(xué)的口糧配給將從郡級(jí)倉(cāng)庫(kù)直接發(fā)放，針對(duì)孕婦、哺乳期婦女和老年人的補(bǔ)充谷物口糧以及針對(duì)小學(xué)生可帶回家的口糧，將通過公共分配系統(tǒng)發(fā)放，并將為此配發(fā)專門的定量供應(yīng)卡，公共分配中心將接受監(jiān)測(cè)。

從事分發(fā)、記錄和烹飪的雇員大多數(shù)都是婦女，婦女還在糧食署資助的本地糧食生產(chǎn)工廠的勞動(dòng)力中占多數(shù)。

在朝鮮有哪些NGO

盡管99%的國(guó)際多邊糧援是通過世界糧食計(jì)劃署運(yùn)作的，糧食署也是負(fù)責(zé)組織、發(fā)放對(duì)朝鮮糧食援助的主要國(guó)際組織。但它也需要與非政府組織合作，以實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)性投入和糧食援助影響的最大化。

看似封閉的朝鮮，實(shí)際上存在著眾多的國(guó)際非政府組織。其中，就有6個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)在朝鮮開展工作：聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、聯(lián)合國(guó)人口基金、聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署和世界衛(wèi)生組織。

1998年1月，平壤一家專門針對(duì)營(yíng)養(yǎng)不良的婦女兒童的食品工廠投產(chǎn)，此工廠生產(chǎn)強(qiáng)化混和食品，由世界糧食計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、朝鮮政府聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，三方合作，具體分工如下：糧食署負(fù)責(zé)提供基本原材料——玉米、大豆、糖，兒童基金會(huì)提供微量元素——維他命、礦物質(zhì)，政府提供勞動(dòng)力、管理人員和能源。在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)這種食品比進(jìn)口節(jié)省20%-50%的費(fèi)用。

此外，聯(lián)合國(guó)快速發(fā)展志愿組織（UDV）、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金IFAD、石油輸出國(guó)組織OPEC等也先后進(jìn)入朝鮮。

不過，通常，世界糧食計(jì)劃署利用自己駐朝鮮的便利，來幫助非政府組織發(fā)放對(duì)朝鮮的援助，例如，“世界之眼”供給朝鮮的1.7萬噸糧食援助，這些援助用來支持朝鮮政府的公共配給系統(tǒng)。

Archer Daniels和Midland兩個(gè)來自美國(guó)的非政府組織，也大量捐助了世界糧食計(jì)劃署在朝的緊急行動(dòng)計(jì)劃。

1997年早些時(shí)候成立的FALU，是糧食署與非政府組織合作的專門機(jī)構(gòu)。FALU負(fù)責(zé)發(fā)放非政府組織援助朝鮮的資金和物資，并組織非政府代表團(tuán)對(duì)朝鮮的訪問以監(jiān)督援助計(jì)劃的執(zhí)行情況。1997年經(jīng)FALU發(fā)放給朝鮮的由非政府組織捐助的糧食有5.5萬噸，1998年此數(shù)額翻番。

糧食署與法國(guó)非政府組織——Triangle合作在朝鮮實(shí)施農(nóng)林計(jì)劃，包括開辟梯田、植樹造林等，以減少災(zāi)害影響。截至2001年3月，F(xiàn)FW計(jì)劃已遍布朝鮮境內(nèi)所奄雀份，

但一些非政府組織愿意單干。1998年，丹麥的非政府組織Danish Refugee Council、Trust Fund幫助朝鮮改善港口運(yùn)輸條件、派出協(xié)助。

糧食署目前沒有覆蓋朝鮮全部地區(qū)，除了不允許進(jìn)入的原因外，還有就是發(fā)現(xiàn)美國(guó)的NGO組織自己將援助這些地區(qū)。如美國(guó)的“美慈組織”，該救援機(jī)構(gòu)徹底的人道主義，今朝鮮欣慰。

有時(shí)，朝鮮通過與美國(guó)非政府組織熱情聯(lián)絡(luò)向美方傳遞信號(hào)。如2010年8月，因強(qiáng)降雨造成災(zāi)害，朝鮮民間團(tuán)體“朝美民間交流協(xié)會(huì)”向Global Resource Service等美國(guó)民間救助團(tuán)體提出援助要求，呼吁迅速向?yàn)?zāi)區(qū)提供緊急物品，聯(lián)合國(guó)援助卻被冷落一旁。

集體行動(dòng)的困境

聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署對(duì)朝鮮的16年援助中，絕大部分是緊急救濟(jì)項(xiàng)目，只有2個(gè)恢復(fù)性計(jì)劃，沒有開發(fā)型援助計(jì)劃。對(duì)朝鮮的援助金額中，救濟(jì)性援助占到90%以上。朝鮮固然是一個(gè)災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，但是糧食署對(duì)朝的救濟(jì)援助始終沒有幫助其走出困境。

1995年朝鮮發(fā)生糧食危機(jī)之初，糧食署呼吁國(guó)際社會(huì)對(duì)朝鮮援助，世界上多數(shù)國(guó)家積極響應(yīng)，形成多國(guó)合作援助朝鮮的集體行動(dòng)。這一行動(dòng)一直持續(xù)并在2001年達(dá)到頂峰：不僅援助額達(dá)到歷史最高水平，而且取得初步成效——朝鮮糧食短缺狀況有所緩解，援助類型也由緊急救濟(jì)型轉(zhuǎn)變?yōu)榛謴?fù)型。但在2001年之后，形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下，一些大國(guó)的援助規(guī)模急劇縮小甚至停止，糧食署的對(duì)朝援助計(jì)劃因此運(yùn)行不暢，屢屢陷入困境。

聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署是一個(gè)龐大的組織，內(nèi)部分為以美、日、歐為首的少數(shù)糧食生產(chǎn)大國(guó)或西方發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)和廣大發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)。美、日、歐對(duì)聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署的捐助額一直占據(jù)糧食署財(cái)政來源的大部分。

被朝鮮認(rèn)為不友善的美國(guó)，冷戰(zhàn)以來其實(shí)_直在援助朝鮮，并且認(rèn)真算下來數(shù)額還相當(dāng)大。美國(guó)的對(duì)外食品援助始于1954年。對(duì)朝鮮援助的食品包括：小麥、蔬菜油、玉米、大豆、棉花、動(dòng)物脂、面粉、高粱、大米等。而到2000年為止，美國(guó)對(duì)朝的援助總數(shù)估計(jì)超過了10億美元。在1998年，美國(guó)提供了價(jià)值173萬美元，50萬噸的食品援助;1999年超過180萬美元，達(dá)60萬噸的食品援助。1999年美國(guó)財(cái)政預(yù)算辦公室在其報(bào)告中稱，自從1995年以來，美國(guó)對(duì)朝鮮提供的緊急食品援助累積達(dá)3.65億美元。

由于朝鮮的不透明和對(duì)美警惕，美國(guó)援助多通過聯(lián)合國(guó)這個(gè)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行。多國(guó)參加聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署在朝鮮的糧食援助計(jì)劃是，這些國(guó)家在朝鮮糧食問題上的合作博弈。但如果參與捐贈(zèng)國(guó)不能從合作中獲取足夠的利益，或是預(yù)期獲取的利益不僅沒有增加反而有可能降低，它就很有可能退出合作。美國(guó)參加糧食署對(duì)朝鮮的援助計(jì)劃，自然是希望朝鮮發(fā)生有利于它的變化，至少不再與它敵對(duì)。但是，2002年、2005年朝鮮退出了不擴(kuò)散核武器條約，宣布重新啟動(dòng)核計(jì)劃，并試射“大浦洞”導(dǎo)彈，朝鮮的一系列舉動(dòng)引起美國(guó)的強(qiáng)烈不滿。2000年之后，美國(guó)對(duì)糧食署在朝援助計(jì)劃的捐助額迅速減少，由原來的平均每年約30萬噸降至3.5萬噸。日本、澳大利亞等糧食捐助大國(guó)是美國(guó)的盟友，也相繼減少了對(duì)朝鮮的援助。

而發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)是心有余而力不足，它們本身就是糧食短缺國(guó)，提供的捐助對(duì)于朝鮮的需要來說也是杯水車薪。

多國(guó)對(duì)朝援助的集體行動(dòng)在衰退和瓦解，朝鮮對(duì)來自韓國(guó)、中國(guó)的不附帶任何條件的雙邊援助需求與日俱增。