陳 玲

(中山大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510222)

環(huán)境許可證制度是國(guó)家為加強(qiáng)環(huán)境管理而采用的一種卓有成效的行政管理制度，它的優(yōu)點(diǎn)在于把影響環(huán)境的各種開(kāi)發(fā)、建設(shè)、排污活動(dòng)，納入國(guó)家統(tǒng)一管理的軌道，把各種影響環(huán)境和排污活動(dòng)嚴(yán)格限制在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)，使國(guó)家能夠有效地進(jìn)行環(huán)境管理①金瑞林、汪勁:《20世紀(jì)環(huán)境法學(xué)研究評(píng)述》，第223頁(yè)，北京大學(xué)出版社2003年版。。在學(xué)理上，學(xué)者們對(duì)環(huán)境行政許可的概念進(jìn)行多種歸納，比如，有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境行政許可是指根據(jù)法律的規(guī)定，從事特定的對(duì)環(huán)境具有風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)需得到行政機(jī)關(guān)的許可方可進(jìn)行的法律制度②［德］哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》，第208頁(yè)，高家偉譯，法律出版社2000年版。;有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境行政許可是指行政主體根據(jù)管理相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)審查，對(duì)符合法定條件者依法準(zhǔn)予其從事某種環(huán)境活動(dòng)的行為③呂忠梅:《環(huán)境法學(xué)》(第二版)，第131頁(yè)，法律出版社2008年版。。從我國(guó)法律法規(guī)的規(guī)定看，我國(guó)環(huán)境行政許可基本可分為排污許可、自然資源的利用許可、環(huán)保領(lǐng)域主體資質(zhì)的授予和針對(duì)環(huán)保產(chǎn)品的許可四大類(lèi)④徐以祥:《論環(huán)境行政許可制度的改革》，載《生態(tài)環(huán)境》2009年第11期。。海洋工程項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的核準(zhǔn)是以控制海洋工程生態(tài)環(huán)境不良影響為目的的自然資源利用環(huán)境行政許可(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“海洋工程環(huán)境許可”)。

我國(guó)海洋工程環(huán)境許可制度建立在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的基礎(chǔ)之上，兩者的完善屬于同一過(guò)程，初牛確立我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，1998年的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出具體要求，2000年的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)防治海洋工程污染海洋環(huán)境進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，2002年的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》從更高的效力位階上對(duì)我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定，2006年的《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》進(jìn)一步對(duì)海洋工程項(xiàng)目準(zhǔn)入提出了要求，海洋工程環(huán)境許可制度得到進(jìn)一步完善。雖然工程環(huán)境許可制度對(duì)于控制海洋生態(tài)和環(huán)境損害或影響發(fā)揮了作用，但是海洋生態(tài)和環(huán)境破壞加劇的趨勢(shì)在某種程度上表明，海洋工程環(huán)境許可制度并沒(méi)有發(fā)揮預(yù)期的作用。

一、目前海洋工程環(huán)境許可制度的局限

近年來(lái)，隨著海洋工程的大規(guī)模建設(shè)，海洋生態(tài)和環(huán)境現(xiàn)狀不容樂(lè)觀:海水質(zhì)量下降，2009年全國(guó)海域未達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積為146 980平方公里，比上年增加7.3%①《2009年中國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》，http://wenku.baidu.com/view/ec66e20590c69ec3d5bb75de.html，2011－08－24。。海洋生物質(zhì)量下降，全國(guó)2009年處于健康、亞健康和不健康的近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)分別占所監(jiān)測(cè)的海洋生態(tài)系統(tǒng)的24%、52%和24%，海洋沉積物和海洋生物質(zhì)量均受到不同程度影響②《2009年中國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》，http://wenku.baidu.com/view/ec66e20590c69ec3d5bb75de.html，2011－08－24。。造成這種狀況的原因包括多個(gè)方面，其中相當(dāng)重要的原因是目前海洋工程環(huán)境許可制度本身在應(yīng)對(duì)海洋生態(tài)影響和損害上存在局限。

(一)海洋工程環(huán)境許可制度無(wú)法制止海洋工程對(duì)海洋生態(tài)和環(huán)境的破壞

環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位對(duì)工程項(xiàng)目的海洋生態(tài)和環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測(cè)，專(zhuān)家組對(duì)報(bào)告文件進(jìn)行評(píng)審，政府部門(mén)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、環(huán)境影響報(bào)告文件和專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)等對(duì)項(xiàng)目環(huán)境許可申請(qǐng)進(jìn)行審查。在這個(gè)過(guò)程中，不管是環(huán)評(píng)單位、專(zhuān)家組還是政府部門(mén)，其對(duì)項(xiàng)目生態(tài)和環(huán)境影響的認(rèn)識(shí)及把握限度是:工程建設(shè)肯定對(duì)海洋環(huán)境和生態(tài)造成影響或損害，但是只要控制在可接受范圍內(nèi)，即可得出“項(xiàng)目可行”的結(jié)論。

以填海工程為例，填海必然造成自然海岸線減少，濱海濕地退化與喪失，濕地生物生存環(huán)境受到破壞，甚至造成海灘淤淺，水質(zhì)惡化。如福建省泉州灣的填海工程減小了內(nèi)灣的納潮量和環(huán)境容量，使得泉州灣內(nèi)灣水質(zhì)惡化③陳彬、王金坑、張玉生等:《泉州灣圍海工程對(duì)海洋環(huán)境的影響》載《臺(tái)灣海峽》2004年第23期。;深圳市填海工程使得西部伶仃洋海岸地區(qū)納潮量減少20%－30%，深圳灣納潮量減少15.6%，納潮量的銳減不利于污染物的稀釋與擴(kuò)散④郭偉、朱大奎:《深圳圍海造地對(duì)海洋環(huán)境影響的分析》載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第3期。，從而對(duì)海洋生態(tài)造成破壞。此外，相當(dāng)部分的海洋工程項(xiàng)目涉及污染物排放，要避免污染物造成海洋生態(tài)影響或損害必須同時(shí)滿足兩個(gè)條件:污染物的濃度控制和排放總量控制。污染物濃度通過(guò)規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制，但政府在制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往是考慮了各種利益集團(tuán)的需要，在一定程度上是政治選擇的結(jié)果，因此往往低于可供選擇的更高的科學(xué)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求⑤竺效:《生態(tài)損害的社會(huì)化填補(bǔ)法理研究》，第70－71頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版。。另外，由于只有個(gè)別海灣環(huán)境容量研究有了初步結(jié)果，污染物總量控制制度并沒(méi)有得到實(shí)際意義上的執(zhí)行。

(二)海洋工程造成的生態(tài)和環(huán)境影響或損害在目前環(huán)境許可中得不到消除或填補(bǔ)

海洋工程造成海洋生態(tài)和環(huán)境影響或損害的因素包括懸浮泥沙增加、污染物排放等污染因素和海域水動(dòng)力環(huán)境改變等非污染因素。而無(wú)論是法律法規(guī)還是環(huán)評(píng)報(bào)告，都偏重關(guān)注污染防治措施，甚至造成一種海洋環(huán)保措施即是污染防治措施的錯(cuò)覺(jué)。從法律法規(guī)規(guī)定看，雖然規(guī)定環(huán)保設(shè)施和主體工程實(shí)現(xiàn)“三同時(shí)”，但是其所指“環(huán)境保護(hù)設(shè)施”基本是污染防治設(shè)施。從海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)內(nèi)容看，污染防治對(duì)策措施或者類(lèi)似內(nèi)容基本有專(zhuān)章說(shuō)明，而生態(tài)保護(hù)措施等非污染應(yīng)對(duì)措施只是在這部分內(nèi)容中有所體現(xiàn)。從工程環(huán)保設(shè)施驗(yàn)收看，基本也是針對(duì)污染防治設(shè)施進(jìn)行的驗(yàn)收。因此，海洋生態(tài)保護(hù)措施在海洋工程環(huán)境許可中沒(méi)有得到充分重視。

二、局限的克服:生態(tài)補(bǔ)償附款環(huán)境許可制度的設(shè)想及依據(jù)

從上述局限性分析中可以看出，運(yùn)行良好的環(huán)境許可制度雖然可以否決將對(duì)海洋生態(tài)造成重大損害的工程項(xiàng)目，并對(duì)海洋工程造成的生態(tài)和環(huán)境影響或損害進(jìn)行一定程度上的控制，但是，對(duì)于海洋工程在正常建設(shè)和營(yíng)運(yùn)下造成的影響或損害卻是無(wú)能為力的，從而使得這部分生態(tài)和環(huán)境私人成本轉(zhuǎn)化成了社會(huì)成本。由于在技術(shù)上，彌補(bǔ)該海洋生態(tài)影響或損害的手段是開(kāi)展海洋生態(tài)修復(fù)，相應(yīng)的，在制度上應(yīng)當(dāng)完成的任務(wù)是確定海洋生態(tài)修復(fù)責(zé)任者，為海洋生態(tài)修復(fù)籌集資金，實(shí)現(xiàn)生態(tài)和環(huán)境成本內(nèi)化。目前海洋工程環(huán)境許可無(wú)法完成這項(xiàng)任務(wù)，這是局限所在，也是變革的原因所在，而這項(xiàng)任務(wù)的提出也為海洋工程環(huán)境許可制度的變革提供了方向。為此，這里提出的變革方案是建立海洋工程的生態(tài)補(bǔ)償附款環(huán)境許可(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“生態(tài)補(bǔ)償附款許可”)制度，在特定范圍內(nèi)的海洋工程環(huán)境許可程序中增加一個(gè)內(nèi)容，即是對(duì)消除、減緩工程影響的生態(tài)修復(fù)、恢復(fù)措施進(jìn)行研究和評(píng)估并提出海洋生態(tài)恢復(fù)和修復(fù)方案，政府主管部門(mén)據(jù)此確定生態(tài)補(bǔ)償附款。

行政行為按照是否附款，可以分為附款行政行為和無(wú)附款行政行為。生態(tài)補(bǔ)償附款許可制度設(shè)計(jì)借鑒的就是德國(guó)的行政行為附款理論，要尋求其法理依據(jù)，必須從該理論出發(fā)，論證制度設(shè)計(jì)與該理論的相符性。行政行為的附款，源于德國(guó)民法學(xué)上的附款概念。傳統(tǒng)行政法對(duì)附款的定義是:為了限制行為的效果而在意思表示的主要內(nèi)容上附加的從屬性意思表示①［日］鹽野宏、楊建順:《行政法》，第105頁(yè)，武漢大學(xué)出版社，2000年版王春波:《論行政行為的附款》，載自《法學(xué)雜志》2004年第7期。。實(shí)質(zhì)上，這種定義將附款定位在行政行為特別生效要件上，沒(méi)有全面揭示行政行為附款的內(nèi)涵和特征。隨著行政法學(xué)的不斷發(fā)展和行政法本質(zhì)、特性的漸次揭示，人們對(duì)行政行為的附款有了更為深刻的認(rèn)識(shí)和理解②佚名:《行政行為的附款概說(shuō)》，http://news.9ask.cn/xzss/bjtt/201107/1440981.shtml，2011-7-1。，附款的概念得到了擴(kuò)展?，F(xiàn)代行政法多將附款定義為:行政主體在行政法規(guī)范以外規(guī)定的、其成就與否決定法律行為效力或消滅的、某種將來(lái)發(fā)生的法律事實(shí)③葉必豐:《應(yīng)申請(qǐng)行政行為判解》，第128頁(yè)，武漢大學(xué)出版社，2000年版。，其實(shí)質(zhì)就是法律規(guī)定事項(xiàng)之外的附加。

三、海洋工程的生態(tài)補(bǔ)償附款許可制度設(shè)計(jì)

(一)制度的適用范圍

確定制度的適用范圍要考慮兩方面因素。

一是要考慮到促進(jìn)環(huán)境利益和負(fù)擔(dān)合理分配，實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的需要。由于海水的流動(dòng)性和海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性，海洋工程項(xiàng)目一經(jīng)建設(shè)都將對(duì)海洋生態(tài)產(chǎn)生或大或小的影響或損害，因此，任何以海洋生態(tài)修復(fù)(包括人工魚(yú)礁建設(shè)、沿岸紅樹(shù)林修復(fù)工程等將對(duì)海洋生態(tài)產(chǎn)生有益影響的項(xiàng)目)為目的以外的海洋工程建設(shè)項(xiàng)目，都必須制定生態(tài)補(bǔ)償方案，以便政府部門(mén)在作出環(huán)境許可決定時(shí)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償附款。

正義之于社會(huì)制度的重要性，決定了正義之于法律制度的重要性。海洋工程建設(shè)過(guò)程中改變了原來(lái)的海洋生態(tài)并造成影響或損害，產(chǎn)生環(huán)境負(fù)擔(dān)，在沒(méi)有采取生態(tài)恢復(fù)和修復(fù)措施的情況下，這種環(huán)境負(fù)擔(dān)由公眾承擔(dān)，而如果政府采取了修復(fù)措施，由于使用的是公眾的稅款，則生態(tài)成本實(shí)際上由公眾承擔(dān)。另一方面，工程項(xiàng)目建設(shè)者獲得了環(huán)境利益。環(huán)境不正義由此產(chǎn)生。

此外，在海洋開(kāi)發(fā)熱潮影響下，海洋生態(tài)受到了高強(qiáng)度干擾，各種海洋生態(tài)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，人類(lèi)已經(jīng)到了承擔(dān)恢復(fù)或重建生態(tài)系統(tǒng)、修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能的責(zé)任的時(shí)候了。因此，生態(tài)補(bǔ)償附款許可將在維持海洋生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展能力、實(shí)現(xiàn)代際公平方面發(fā)揮重要作用。

二是要考慮到實(shí)現(xiàn)利益平衡的需要。對(duì)于可以帶來(lái)很高經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的海洋工程建設(shè)項(xiàng)目，雖然造成的海洋生態(tài)影響和損害略大(稍微超過(guò)一般項(xiàng)目對(duì)海洋生態(tài)影響程度)，但是如果采取適當(dāng)?shù)暮Ｑ笊鷳B(tài)修復(fù)和恢復(fù)措施可以有效減緩這種影響或損害的，在建設(shè)者提供了詳細(xì)、科學(xué)、可行的生態(tài)補(bǔ)償方案，并且承諾履行生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的前提下，政府部門(mén)在進(jìn)行充分論證和征詢公眾意見(jiàn)后，可以作出生態(tài)補(bǔ)償附款許可決定。

社會(huì)是利益復(fù)雜體，只有各方利益都得到兼顧，社會(huì)才會(huì)和諧。承擔(dān)公共管理職能的政府在環(huán)境管制中應(yīng)該權(quán)衡各方利益沖突，對(duì)這些利益的優(yōu)先性進(jìn)行比較、取舍，并通過(guò)行政許可對(duì)各種主體之間的利益關(guān)系固定下來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的合理分配和自然環(huán)境、人類(lèi)生存空間的保護(hù)。海洋工程建設(shè)涉及多方利益，只有處理好各種利益，才能實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)、海洋經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。尤其是環(huán)境公益和經(jīng)濟(jì)公益都是公共利益，不能簡(jiǎn)單地相互進(jìn)行否定，一味否定經(jīng)濟(jì)公益不符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀;一味否定環(huán)境公益，無(wú)視工程建設(shè)對(duì)海洋生態(tài)的影響和損害，則不符合可持續(xù)發(fā)展原則，最終損害民族的根本利益。在沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償附款制度的情況下，政府部門(mén)只有許可和不許可兩種選擇，在經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益之中只能擇其一;而在允許附款的情況下，政府部門(mén)無(wú)須拒絕申請(qǐng)，而是在考量和平衡各種利益基礎(chǔ)上發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償附款的許可，從而使許可行為“更有彈性、有效率，并能兼顧個(gè)案正義及人民利益”④王春波:《論行政行為的附款》，載《法學(xué)雜志》2004年第25期。，同時(shí)維護(hù)了經(jīng)濟(jì)和環(huán)境兩種公共利益。

(二)生態(tài)補(bǔ)償附款許可的程序設(shè)計(jì)

海洋工程環(huán)境許可是涉及有限公共資源配置許可，且政府部門(mén)掌握自由裁量權(quán)，為防止行政權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的不當(dāng)侵害，必須對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行限制和規(guī)范?，F(xiàn)代行政法治認(rèn)為，限制自由裁量權(quán)主要不是依靠實(shí)體法，而是行政程序⑤姜明安:《新世紀(jì)行政法發(fā)展的走向》，載《中國(guó)法學(xué)》2002年第1期。。因此，在該制度設(shè)計(jì)中，程序設(shè)計(jì)更為關(guān)鍵。下文按照整個(gè)許可過(guò)程對(duì)程序設(shè)計(jì)進(jìn)行探討。

1.建設(shè)者項(xiàng)目評(píng)價(jià)與送審

建設(shè)者委托技術(shù)單位對(duì)工程環(huán)境影響情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，同時(shí)研究減緩和消除影響或損害的生態(tài)修復(fù)和恢復(fù)措施，形成生態(tài)補(bǔ)償方案。這種程序設(shè)計(jì)將研究并形成生態(tài)補(bǔ)償方案與項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)合二為一，符合效率原則。生態(tài)補(bǔ)償方案制定的基礎(chǔ)是工程建設(shè)對(duì)海洋生態(tài)造成的影響或損害。技術(shù)單位在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的時(shí)候?qū)こ坍a(chǎn)污環(huán)節(jié)、工程環(huán)境非污染因素的分析，為生態(tài)補(bǔ)償范圍和對(duì)象的確定提供了依據(jù)①環(huán)境影響對(duì)象的識(shí)別，是指對(duì)環(huán)境影響受體的識(shí)別，即識(shí)別作用主體即建設(shè)項(xiàng)目可能作用到的受體的類(lèi)型、部位和因素等等。參見(jiàn)王輝民:《環(huán)境影響評(píng)價(jià)中引入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究》，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)博士學(xué)位論文，第8頁(yè)，2008年。，在提高生態(tài)補(bǔ)償方案科學(xué)性的同時(shí)節(jié)約了研究時(shí)間。此外，由于技術(shù)部門(mén)考慮了將產(chǎn)生的生態(tài)成本和生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，所作出的環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益分析更全面、更準(zhǔn)確;建設(shè)者決策時(shí)所依據(jù)的資料更充分，做出的決策更科學(xué);在進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算時(shí)將生態(tài)成本列入環(huán)保投資之中，也為生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。建設(shè)者認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)可行，則將環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告和生態(tài)補(bǔ)償方案一并報(bào)政府部門(mén)審查。

2.政府部門(mén)評(píng)價(jià)文件公示

政府部門(mén)將項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告文件和生態(tài)補(bǔ)償方案在公眾網(wǎng)上進(jìn)行公示，收集公眾意見(jiàn)。任何認(rèn)為自己是利益相關(guān)者的，可將自己利益受到影響的情況告知具有審批權(quán)限的政府部門(mén);也可選代表與政府部門(mén)進(jìn)行溝通和反映。

這是行政公開(kāi)原則的要求，是有效參與、實(shí)現(xiàn)公正的重要保障，也是降低“暗箱操作”等損害行政相對(duì)人或者公眾利益行為的發(fā)生幾率的“利器”。海洋工程環(huán)境許可是特別許可，與控制性許可“只是給予公民原有的憲法權(quán)利，公民或法人具有一個(gè)公法上的許可請(qǐng)求權(quán)，只要不存在拒絕許可的法定理由，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)授予許可”②徐以祥:《論環(huán)境行政許可制度的改革》，載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2009年第11期。不同，原則上特別許可申請(qǐng)人并不具有要求行政機(jī)關(guān)發(fā)放許可的公法上的請(qǐng)求權(quán)，行政機(jī)關(guān)拒絕申請(qǐng)?jiān)谝话闱闆r下并不構(gòu)成一種侵害行為③徐以祥:《論環(huán)境行政許可制度的改革》，載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2009年第11期。。因生態(tài)補(bǔ)償附款許可中，政府部門(mén)裁量空間極大，腐敗極易產(chǎn)生?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，評(píng)價(jià)文件的公示是非常重要的。

3.成立利益相關(guān)者委員會(huì)和審核委員會(huì)

政府部門(mén)組織成立利益相關(guān)者委員會(huì)，利益相關(guān)者通過(guò)聽(tīng)證等方式參與行政決策。同時(shí)，成立本海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)和生態(tài)補(bǔ)償審核委員會(huì)行使最終決策權(quán)。審核委員會(huì)由三部分人員組成:從海洋環(huán)境保護(hù)(涵蓋海洋化學(xué)、海洋水文、海洋生物生態(tài)等專(zhuān)業(yè))專(zhuān)家?guī)熘须S機(jī)抽取的專(zhuān)家;利益相關(guān)者委員會(huì)一定比例的成員;相關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的代表。

這是公眾有效參與的程序。環(huán)境正義要求，在環(huán)境法律和政策的決定和執(zhí)行中，任何人都要能有效地參與(強(qiáng)調(diào)“有效參與”，是為了與公眾參與形式化相區(qū)別)。有效參與對(duì)于回應(yīng)各利益主體多元化的需求具有重要的意義。由于具有波及性及連續(xù)性，海洋工程環(huán)境許可及其生態(tài)補(bǔ)償附款決策，不論是否作出、內(nèi)容為何，不僅對(duì)許可申請(qǐng)人產(chǎn)生影響，而且會(huì)波及其他相關(guān)主體的利益。因此，便需通過(guò)公眾的有效參與實(shí)現(xiàn)利益的平衡和決策的科學(xué)合理。要注意的是，在環(huán)境行政中，參與式民主的觀念并不在于以投票的方式解決所有的問(wèn)題，而是由受影響民眾通過(guò)適當(dāng)管道有效參與決策過(guò)程④姜敏:《環(huán)境法基本原則與環(huán)境行政許可制度建構(gòu)》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4期。。比如聽(tīng)證，我國(guó)法律法規(guī)將環(huán)境行政許可利害關(guān)系人納入到聽(tīng)證申請(qǐng)人范疇，并在聽(tīng)證中給予其等同于申請(qǐng)人的地位與權(quán)利，體現(xiàn)了通過(guò)參與平衡利益的理念⑤張梓太、施麗燕:《整合原則對(duì)環(huán)境行政許可制度的規(guī)范》，載《環(huán)境保護(hù)》2005年第9期。。由于海洋生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題涉及復(fù)雜的科技背景，海洋工程環(huán)境行政管理中的科學(xué)決策需要專(zhuān)家的參與。此外，根據(jù)法律規(guī)定，海洋工程環(huán)境許可需要征求漁業(yè)、軍隊(duì)、海事等部門(mén)意見(jiàn)，因此，將有關(guān)部門(mén)代表吸收進(jìn)審核委員會(huì)，有利于提高行政效率，降低行政管理成本。

4.生態(tài)補(bǔ)償方案磋商

海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)和生態(tài)補(bǔ)償審核委員會(huì)審定了工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件和生態(tài)補(bǔ)償方案后，政府部門(mén)與建設(shè)者就生態(tài)補(bǔ)償方案進(jìn)行磋商。如果達(dá)成共識(shí)，則雙方簽訂生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。如果建設(shè)者不接受該方案，則可以重新研究生態(tài)補(bǔ)償替代措施，并報(bào)審核委員會(huì)討論。建設(shè)者也可以從減少海洋生態(tài)影響或損害的角度出發(fā)，對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)進(jìn)行改動(dòng)，比如減少填海面積、改變非透水構(gòu)筑物為透水構(gòu)筑物等，或者對(duì)施工方案進(jìn)行變更，重新進(jìn)行項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和生態(tài)補(bǔ)償措施研究，完成后重新報(bào)批。

生態(tài)補(bǔ)償方案磋商程序充分體現(xiàn)了對(duì)建設(shè)者意愿的尊重，體現(xiàn)行政管理的民主性。生態(tài)補(bǔ)償附款許可制度中，政府部門(mén)認(rèn)為工程建設(shè)符合環(huán)境法律法規(guī)及其他規(guī)定并經(jīng)過(guò)法定程序可以給予核準(zhǔn)的，代表國(guó)家和建設(shè)者就生態(tài)補(bǔ)償方案進(jìn)行磋商，建設(shè)者可以表達(dá)自己的意愿，行使自己的選擇權(quán):可以決定接受附款還是撤回申請(qǐng);也可自主決定承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的方式，既可選擇繳納補(bǔ)償金的形式，也可以根據(jù)補(bǔ)償方案的設(shè)計(jì)自行組織生態(tài)修復(fù)和恢復(fù)。此外，在建設(shè)者愿意承擔(dān)工程項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的前提下，雙方簽訂補(bǔ)償協(xié)議，一改傳統(tǒng)行政管理中的命令—控制型模式，淡化了政府管理的權(quán)力性和強(qiáng)制性色彩，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代行政管理中的民主和協(xié)商品格以及行政主體與相對(duì)人之間的合作精神。此外，在生態(tài)補(bǔ)償方案的磋商中由于政府部門(mén)和建設(shè)者進(jìn)行了溝通和合作，產(chǎn)生了“合作剩余”，提高了制度實(shí)施效率。

5.生態(tài)補(bǔ)償附款許可決定的作出

環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件和生態(tài)補(bǔ)償方案為審核委員會(huì)審定，并且生態(tài)補(bǔ)償方案得到建設(shè)者認(rèn)可后，政府部門(mén)作出海洋工程環(huán)境許可決定，并附加生態(tài)補(bǔ)償附款。如果審核委員會(huì)同意暫時(shí)不確定具體補(bǔ)償方案，待工程完工后再評(píng)估確定，則政府部門(mén)可作出許可決定，并附加生態(tài)補(bǔ)償負(fù)擔(dān)保留的附款。

政府部門(mén)在作出許可決定之前，應(yīng)當(dāng)在政府公眾網(wǎng)上進(jìn)行再次公示，公示內(nèi)容包括擬許可的項(xiàng)目情況以及生態(tài)補(bǔ)償方案，以便接受公眾的監(jiān)督。公眾對(duì)此有異議的，可以向政府部門(mén)提出，政府部門(mén)必須給予答復(fù)。

(三)制度執(zhí)行的法律法規(guī)和政策保證

海洋工程生態(tài)補(bǔ)償與行政許可結(jié)合的制度要得到執(zhí)行，必須滿足以下兩個(gè)條件:完善《行政許可法》，明確海洋工程生態(tài)補(bǔ)償附款許可制度的法律地位;制定海洋生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，為海洋工程生態(tài)補(bǔ)償附款許可提供充分依據(jù)。從目前相關(guān)法律法規(guī)和政策等規(guī)范性文件看，這兩個(gè)條件的滿足是具有可行性的。

從我們國(guó)家體現(xiàn)“海洋生態(tài)補(bǔ)償”精神的法律和政策可以看出，敦促個(gè)人和企業(yè)落實(shí)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任從一開(kāi)始就落在政府部門(mén)的頭上，這是不能忽略的制度環(huán)境。《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求;《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》規(guī)定，進(jìn)行工程建設(shè)造成生態(tài)破壞的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)修復(fù);無(wú)力修復(fù)的，由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令停止建設(shè)，并可以指定有關(guān)部門(mén)組織修復(fù)，修復(fù)費(fèi)用由造成生態(tài)破壞的單位、個(gè)人承擔(dān)。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》(國(guó)函［2008］9號(hào))①http://www.lawyee.net/Act/Act_Display.asp?RID=655707，2011-10-27。要求，“制定海洋生態(tài)受損評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究”。國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知(國(guó)辦發(fā)［2008］63號(hào))②http://www.soa. gov. cn/soa/governmentaffairs/faguijiguowuyuanwenjian/gwyfgxwj/webinfo/2008/05/1270102488273850.htm，2011-10-27。明確，國(guó)務(wù)院賦予國(guó)家海洋局“承擔(dān)海洋生態(tài)損害的國(guó)家索賠工作”的行政職責(zé)。政府部門(mén)從有效敦促企業(yè)落實(shí)海洋生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的角度看，成本最低的選擇就是將其與環(huán)境許可相結(jié)合。實(shí)際上，個(gè)別省份已經(jīng)在地方層面上開(kāi)始了嘗試:山東省財(cái)政廳和海洋與漁業(yè)廳聯(lián)合制定下發(fā)了《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》③http://law.baidu. com/pages/chinalawinfo/1720/68/7e4c8690f164fdc7c7824c135d2a2502_0.html，2011-10-25。，首創(chuàng)性地規(guī)定實(shí)施海洋工程、海岸工程建設(shè)和海洋傾廢等導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境改變的，應(yīng)當(dāng)繳納海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和海洋生態(tài)損失補(bǔ)償費(fèi);《江蘇省海洋環(huán)境保護(hù)條例》④http://www.locallaw.gov.cn/dflfw/Desktop.aspx?PATH=dflfw/sy/xxll＆Gid=b17f1112－39f5－4535－91c9－e383d3b3613a＆Tid=Cms_Info，2012-1-27。規(guī)定，“嚴(yán)格控制在入海河口等興建影響潮汐通道、降低水體交換能力以及加劇海洋演變速度的工程建設(shè)項(xiàng)目;有特殊需要確需建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)在工程建設(shè)的同時(shí)采取必要的海洋環(huán)境保護(hù)或者生態(tài)修復(fù)措施”。此外，國(guó)家關(guān)于海洋生態(tài)補(bǔ)償制度和標(biāo)準(zhǔn)的研究制定正在進(jìn)行當(dāng)中，這也將為海洋工程生態(tài)補(bǔ)償附款許可制度的執(zhí)行提供依據(jù)。