楊榮濤 劉新庚

﹙1.中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410083；2.永州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局 辦公室，湖南 永州 425000）

質(zhì)監(jiān)部門“傳統(tǒng)監(jiān)管方式”問題探析

楊榮濤12劉新庚1

﹙1.中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410083；2.永州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局 辦公室，湖南 永州 425000）

論文透過頻頻發(fā)生的質(zhì)量安全事件表象，以探討質(zhì)監(jiān)部門傳統(tǒng)監(jiān)管方式所帶來的種種問題為切入點，從本質(zhì)上反思監(jiān)管方式問題，深入分析和探索問題產(chǎn)生的根本原因，最后導(dǎo)出解決問題的總體思路。

質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督；監(jiān)管方式；問題探析

一 “傳統(tǒng)監(jiān)管方式”問題輯要

傳統(tǒng)政府監(jiān)管機(jī)制與服務(wù)型政府職能的不適應(yīng)，已經(jīng)成為影響政府職能轉(zhuǎn)變的突出問題。隨著服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)，作為政府主管質(zhì)量的質(zhì)監(jiān)部門，“傳統(tǒng)監(jiān)管方式”所帶 來的種種問題日益凸顯，與之相對應(yīng)的監(jiān)管理念和監(jiān)管機(jī)制迫切要求更新和創(chuàng)新，質(zhì)監(jiān)部門構(gòu)建“服務(wù)型監(jiān)管方式”迫在眉睫。

質(zhì)監(jiān)部門“傳統(tǒng)監(jiān)管方式”是指質(zhì)監(jiān)部門運用法定的認(rèn)證認(rèn)可、質(zhì)量、計量、標(biāo)準(zhǔn)等監(jiān)督執(zhí)法手段，以強(qiáng)制為基礎(chǔ)的單一監(jiān)管方式。這種監(jiān)管方式主要針對生產(chǎn)結(jié)果——產(chǎn)品，以強(qiáng)制手段為特點，監(jiān)管主體單一，缺乏市場激勵機(jī)制，對專業(yè)技術(shù)要求低，偏重對結(jié)果監(jiān)管，監(jiān)管行為帶有滯后性。

（一）監(jiān)管治標(biāo)不治本

著名管理專家，“質(zhì)量之父”約瑟夫·朱蘭（J·M·juran）博士曾經(jīng)說過：“20世紀(jì)是生產(chǎn)率的世紀(jì)，21世紀(jì)是質(zhì)量的世紀(jì)，質(zhì)量是和平占領(lǐng)市場最有效的武器。”改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)一直保持高速增長，但這種增長不完全是質(zhì)量效益型的可持續(xù)增長。深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，我們清醒認(rèn)識到質(zhì)量問題日益成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個重大戰(zhàn)略問題，而且成為事關(guān)人民群眾切身利益的重大民生問題，也是關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展與和諧穩(wěn)定的重大政治問題。進(jìn)入21世紀(jì)以來，蘇丹紅事件、塑化劑風(fēng)波、毒膠囊事件等質(zhì)量安全問題頻發(fā)。2008年出現(xiàn)的“三聚氰胺”毒奶粉事件使全國百姓對質(zhì)量安全問題的關(guān)注達(dá)到了頂峰，社會輿論對質(zhì)量監(jiān)管的質(zhì)疑不斷，暴露出傳統(tǒng)監(jiān)管方式中的“治標(biāo)不治本”問題，有些質(zhì)量問題是一再死灰復(fù)燃。圍繞人民群眾的“吃、穿、住、行、醫(yī)、用、娛”等方面出現(xiàn)的種種質(zhì)量問題，監(jiān)管方式上的弊病開始引起政府、學(xué)者和專家的反思。傳統(tǒng)監(jiān)管方式針對產(chǎn)品，注重事后監(jiān)管，重結(jié)果處置，忽視以預(yù)防為主的事前約束、事中控制，不重視技術(shù)支撐，監(jiān)管的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、可靠性缺失，監(jiān)管滯后的特點明顯，是一種“運動式”、“救火式”監(jiān)管，造成治標(biāo)不治本，質(zhì)量安全事故頻發(fā)。

（二）監(jiān)管行為不規(guī)范

質(zhì)監(jiān)部門傳統(tǒng)監(jiān)管方式帶有明顯的行政管制特性，不依賴技術(shù)支撐或者基本不使用技術(shù)檢驗檢測。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，各種高新技術(shù)手段日益成熟，隨之而來的造假手段和不成熟技術(shù)也魚龍混雜，傳統(tǒng)監(jiān)管方式已經(jīng)大大滯后科學(xué)技術(shù)發(fā)展實際，政府如不打造強(qiáng)有力的質(zhì)監(jiān)技術(shù)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支撐，很難做到行政執(zhí)法行為規(guī)范，也很難做到檢驗檢測行為規(guī)范，由此帶來“檢不了、檢不準(zhǔn)、檢不快”，以此為依據(jù)的行政監(jiān)管和執(zhí)法難以可靠和規(guī)范，質(zhì)量安全隱患將層出不窮，政府將喪失公信力。近年來的“三聚氰胺”事件、“塑化”食品事件和“苯并芘”事件等等，從根本上來說，是技術(shù)短板和標(biāo)準(zhǔn)短板引發(fā)的。傳統(tǒng)監(jiān)管方式的行為不規(guī)范，是由檢驗檢測行為的不規(guī)范引起的，同時，管制型的監(jiān)管方式不依靠技術(shù)檢測，反過來又遏制技術(shù)能力提升，造成行為的進(jìn)一步不規(guī)范。

（三）監(jiān)管效能不明顯

一是有效性差。一方面，傳統(tǒng)監(jiān)管方式獲取信息的渠道單一，信息主要來自投訴舉報，所依賴的信息覆蓋少、偏差大、效能低。另一方面，傳統(tǒng)監(jiān)管方式對技術(shù)檢驗的依賴性差，不依靠或基本不依靠技術(shù)支撐，但依法監(jiān)管又需要有法定資質(zhì)的技術(shù)機(jī)構(gòu)提供檢驗報告作為執(zhí)法依據(jù)，由此帶來“大而全、小而全”的技術(shù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。由于傳統(tǒng)監(jiān)管方式的不規(guī)范，造成技術(shù)機(jī)構(gòu)“假運行”嚴(yán)重，能力建設(shè)滯后，不檢驗、亂檢驗，出假檢驗報告，造成效能低下和資源浪費，導(dǎo)致質(zhì)量隱患叢生。另外，由于體制原因，我國產(chǎn)品質(zhì)量實行的是分段監(jiān)管，造成職能交叉和重疊，容易產(chǎn)生多頭監(jiān)管和監(jiān)管過度或監(jiān)管缺失，缺位、越位、錯位和爭利現(xiàn)象突出，監(jiān)管的不作為、亂作為、慢作為頻頻出現(xiàn)，監(jiān)管難以湊效。二是時效性差。由于傳統(tǒng)監(jiān)管方式主要采取定期檢查或者根據(jù)舉報開展調(diào)查等，以人工調(diào)查、分析等傳統(tǒng)方式和手段為主，而缺乏現(xiàn)代化手段和方式的實質(zhì)性的引入與運用，無法實現(xiàn)對生產(chǎn)質(zhì)量全過程進(jìn)行即時跟蹤，對于生產(chǎn)的事前、事中信息缺乏掌控。因此，傳統(tǒng)監(jiān)管方式只能在事后懲治，而難以在事前發(fā)現(xiàn)潛在的問題，并及時加以糾正和解決。往往是在問題發(fā)生后，已經(jīng)對人民和國家的利益造成了損害，才對事件進(jìn)行調(diào)查、對責(zé)任人進(jìn)行懲治，而不是把問題解決在萌芽狀態(tài)，具有明顯的滯后性。三是自律性差。傳統(tǒng)監(jiān)管方式下沒有形成剛性的量化自律機(jī)制，基本依靠公務(wù)人員的覺悟和思想品質(zhì)構(gòu)成的自律框架，缺乏手段和制度制約，公務(wù)人員有時候難以抵御利益的誘惑，發(fā)生一些違反法律、制度與原則的事情。在監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系上，習(xí)慣于當(dāng)監(jiān)督員，盡心當(dāng)服務(wù)員不夠。在處罰與整改的關(guān)系上，涉及企業(yè)違規(guī)往往一罰了之，幫助企業(yè)整改解難不夠。由于理念上的偏差，制度上的乏力，工作人員辦事的態(tài)度、能力、效率不能令人滿意，遇到問題就退縮，碰到難題就扯皮，規(guī)定多，環(huán)節(jié)多，時限長，企業(yè)和群眾感到不方便。對企業(yè)和群眾的需求不能及時反饋和如實回應(yīng)，忙于應(yīng)付，落實政務(wù)不得力，推動工作不深入，自我約束差，執(zhí)行力不強(qiáng)。執(zhí)法行為不規(guī)范，亂收費、亂罰款、亂封帳、亂攤派等現(xiàn)象及索、拿、卡、要，生冷硬頂，辦事拖拉，不作為、慢作為、亂作為等行為時有發(fā)生。加上財政保障機(jī)制不健全等問題，假作為真收費現(xiàn)象突出。

二 監(jiān)管問題原因分析

（一）監(jiān)管理念沒有厘清

產(chǎn)品的質(zhì)量是生產(chǎn)出來的，不是監(jiān)管出來的。傳統(tǒng)監(jiān)管方式的內(nèi)在理念是“以物為本”，外在表現(xiàn)是強(qiáng)制執(zhí)法和行政管制。往往把監(jiān)管聚焦在產(chǎn)品這個“物”上，可謂見物不見人，沒有抓住根本的東西。由此帶來思想上的重眼前輕長遠(yuǎn)、重數(shù)量輕質(zhì)量、重局部輕全局、重個體輕合作、重結(jié)果輕過程，操作上重事后懲處，輕過程監(jiān)管，引發(fā)監(jiān)管上的滯后，造成監(jiān)管治標(biāo)不治本。

（二）監(jiān)管方式單一

傳統(tǒng)監(jiān)管方式的監(jiān)管主體單一，主要依靠質(zhì)監(jiān)部門等政府質(zhì)量監(jiān)管部門單兵作戰(zhàn)。監(jiān)管信息渠道單一，主要依靠投訴舉報和傳統(tǒng)分析方法。監(jiān)管手段單一，主要依靠強(qiáng)制和管制。監(jiān)管機(jī)制單一，政府承擔(dān)“無限責(zé)任”，沒有形成“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、部門監(jiān)管”的“三位一體”責(zé)任體系。沒有厘清：產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)是產(chǎn)品質(zhì)量的第一責(zé)任人；銷售企業(yè)對銷售不合格產(chǎn)品也負(fù)有一定責(zé)任，是產(chǎn)品質(zhì)量的第二責(zé)任人；政府監(jiān)督部門是監(jiān)督企業(yè)保證產(chǎn)品質(zhì)量的部門，是產(chǎn)品質(zhì)量的第三責(zé)任人。沒有厘清自律和監(jiān)督的關(guān)系：保證產(chǎn)品質(zhì)量，企業(yè)自律是關(guān)鍵，監(jiān)督不可缺少。只靠企業(yè)自律不行，因為有不自律的，對不自律的企業(yè)必須監(jiān)督。只靠政府監(jiān)督也不可行，因為只靠政府監(jiān)督會傷害企業(yè)自律的積極性。合格的產(chǎn)品是生產(chǎn)出來的，不合格的產(chǎn)品也是生產(chǎn)出來，所以一方面要調(diào)動企業(yè)的積極性加強(qiáng)自律，另一方面要加強(qiáng)監(jiān)督，讓不合格的產(chǎn)品不出廠無銷路。傳統(tǒng)監(jiān)管方式的單一性，還表現(xiàn)在忽視了媒體和行業(yè)機(jī)構(gòu)的責(zé)任，忽視了媒體和行業(yè)機(jī)構(gòu)的參與性。媒體和行業(yè)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對公眾的宣傳引導(dǎo)，尤其從正面宣傳報道質(zhì)量安全監(jiān)管與信息，引導(dǎo)企業(yè)履行主體責(zé)任，引導(dǎo)公眾科學(xué)、合理、成熟消費至關(guān)重要。同時，誠信的社會體系建設(shè)還任重道遠(yuǎn)，公眾參與質(zhì)量監(jiān)督的渠道還遠(yuǎn)沒有疏通和暢通。

（三）監(jiān)管體制不健全

傳統(tǒng)監(jiān)管方式的監(jiān)管體制不健全主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是在監(jiān)管體系上是單靠政府負(fù)責(zé)的“小監(jiān)管”體系。沒有形成政府主導(dǎo)、企業(yè)自律、媒體關(guān)注、公眾參與等多層次、多渠道的社會參與的大監(jiān)管體系。質(zhì)量安全是一項系統(tǒng)工程，質(zhì)量監(jiān)管工作需要政府高度重視，部門通力合作，企業(yè)誠信自律，媒體正確引導(dǎo)，公眾成熟消費，構(gòu)建成社會化的大監(jiān)管體系才能有效持久。二是在監(jiān)管機(jī)制上采用的是分段監(jiān)管模式。目前，我國質(zhì)量監(jiān)管主要采用分段監(jiān)管模式，其不利的方面是監(jiān)管機(jī)構(gòu)繁多、職能重疊、環(huán)節(jié)繁雜，多頭交叉監(jiān)管帶來諸如沒人管、不去管、管不了、管不好等等問題。同時，部門趨利越位監(jiān)管現(xiàn)象明顯。三是在監(jiān)管手段上主要采用的是單一的行政強(qiáng)制監(jiān)管。這種監(jiān)管方式簡單粗暴特點明顯，不依靠技術(shù)支撐，造成監(jiān)管行為不規(guī)范、不可靠、不可信，難以打破條塊分割、系統(tǒng)分割，難以形成有機(jī)統(tǒng)一的監(jiān)管體制。職能職責(zé)難理清、行政效能難提高、體制機(jī)制不順暢等等問題突出。四是監(jiān)管的信息網(wǎng)絡(luò)“封閉、不順暢”。難以形成“開放、順暢、互動、聯(lián)動”的現(xiàn)代化信息平臺體系。五是在監(jiān)管的評價方式上采用的是單一的內(nèi)部以定性為主的評價機(jī)制。這種評價機(jī)制難以激發(fā)干部職工的工作積極性，群眾不滿意，社會不認(rèn)同，效能不明顯。

傳統(tǒng)監(jiān)管方式的滯后性和效能低下，原因是多方面的，有政府自身特性和能力局限，也有中國現(xiàn)實條件下的體制機(jī)制的慣性依賴。因此，在服務(wù)型行政場景下，探索構(gòu)建服務(wù)型監(jiān)管方式，以此改變傳統(tǒng)監(jiān)管方式帶來的種種弊端，成為現(xiàn)代中國經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的必須。

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2012－06－13

楊榮濤（1973－男，湖南永州人，中南大學(xué)2009級公共管理碩士研究生，永州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局辦公室副主任，中學(xué)高級教師，研究方向為公共政策與地方治理。劉新庚（1956－），男，湖南邵陽人，中南大學(xué)公共管理學(xué)院黨委書記，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向為公共政策與社會管理。

（責(zé)任編校：張京華）