文/樊志全

（作者曾任國土資源部地籍管理司司長、國家土地督察北京局局長，現(xiàn)任中國礦業(yè)聯(lián)合會專職副會長）

按照中央關于健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，切實維護群眾土地合法權益的要求，國務院將加快推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作，列為2012年深化經(jīng)濟體制改革的一項重點工作，并要求在今年年底實現(xiàn)確權登記發(fā)證全覆蓋。這是進一步完善符合我國國情的最嚴格的土地管理制度的需要，是切實保護農(nóng)民合法土地財產(chǎn)權利的需要，是依法硬化地權的重大措施，也是國土資源管理工作人員一直的追求。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，截至2012年6月底，全國農(nóng)村集體土地所有權登記發(fā)證已經(jīng)達到78%，集體建設用地使用權確權登記發(fā)證率達到了85%，宅基地使用權確權登記發(fā)證率達到了80%。

一、歷史的借鑒——歷朝歷代推崇土地確權《中華人民共和國物權法》規(guī)定，“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”，“不動產(chǎn)物權的設立、變更、轉讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力”；《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”。作為依法取得的土地所有權和使用權證明的土地證書，在國際上被譽為“證據(jù)之王”，在中國的歷史上也是倍受尊崇。

據(jù)在陜西出土的青銅器上的銘文記載，早在3000多年前的中國西周中期，就已經(jīng)開始鑄鼎書銘，確認土地所有權。號稱西周金文九大契約中有七件涉及田土，其中五件中明確寫上了勘田定界與確認土地所有權，有一件還提到田界圖（附圖一）。《周禮．地官．小司徒》中寫道：“地松，以圖正之”，田土疆界和證明，早已成為田土爭訟的憑證。

據(jù)歷朝《食貨志》和各地《土地管理志》記載，在春秋戰(zhàn)國時期，就已有“戶籍田結”制度，“田結”即土地登記底冊和圖冊?！墩撜Z》中寫有孔子“式負版者”，是說孔子見到背負土地圖籍者都正立行禮。孟子也提出“夫仁政，必自經(jīng)界始”，“經(jīng)界既正，分田制祿，可坐而定也”，強調(diào)管理好國家必須明確田界，硬化地權。

秦始皇統(tǒng)一中國（公元前221年），即“令黔首自實田”。通過百姓自報所占土地面積，登記入冊，報縣立檔，實際是土地調(diào)查、確權、登記的過程。兩漢時期實行群檢核田頃畝。漢高祖劉邦提出“經(jīng)土地”，“以土地之圖經(jīng)田野，造縣鄙形體之法”，實際是對城鄉(xiāng)土地實行調(diào)查、規(guī)劃和確權。現(xiàn)藏于臺灣的居延漢簡中，有三只簡寫的是《漢（居延）長樂里樂奴賣田券》，是我國現(xiàn)存最早書寫在竹簡上的土地契約原件，其中明確記載地權人、土地丈量、土地面積和土地價值。

魏晉時期土地法令和土地登記制度更趨完善。北魏孝文帝采納李安世關于“量地畫野，經(jīng)國大式；邑地相參，致治之本”的奏疏，于太和九年（公元485年）頒布均田令。專家考證，這是中國歷史上最早關于土地分配、確權、登記的法令。隨著造紙術的發(fā)明，中國的土地契約文書，自晉代起已經(jīng)開始書寫于紙上，地權文書內(nèi)容也趨于全面。

唐代有籍帳之設，均田制度更加完備，令百姓自報土地實狀。規(guī)定凡買賣土地皆須經(jīng)所屬官衙登記，未經(jīng)登記的土地，不發(fā)生法律效力。盛唐時期的“貞觀之治”，正是由于政府對土地丈量確權十分重視，較好實施了均田制度，才造就了中國古代最為強大和輝煌的時代之一。近世在敦煌吐魯番發(fā)現(xiàn)和出土的大批唐代土地籍帳文書，其中有大量《田畝籍》、《授田簿》、《勘地牒》，說明唐代的土地勘丈、登記、轉讓等制度已相當完備。

宋元時期對土地的調(diào)查確權登記發(fā)證已具備比較系統(tǒng)的做法。北宋的方田均稅法，通過土地清丈確定農(nóng)戶實際占有土地面積，立標確界，確定權屬和田地質(zhì)量等級，并于半年后制發(fā)土地憑證。南宋的經(jīng)界法，更是中國歷史上最早的土地調(diào)查法令，“措置經(jīng)界”是南宋土地管理史上一件大事，中心人物是李椿年，做法是通過土地所有者自報，保長擔保，縣政府派官員清丈核實，編造出一套包括田塊現(xiàn)狀圖、田主姓名、田畝面積及四至、土地來源等在內(nèi)的圖、數(shù)、文字統(tǒng)一的砧基簿，實際上是中國歷史上最早的土地魚鱗圖冊，與當今物權法規(guī)定的不動產(chǎn)登記薄十分相似。元代行土地經(jīng)理之法，限40天內(nèi)，各家將所有田產(chǎn)自行向官府呈報。并通過張榜公布，家喻戶曉，明確各家土地所有權。

明清時期多次進行大規(guī)模的土地丈量和登記。明太祖朱元璋曾兩次親自督率官員進行土地清丈，用了20年時間，把全國各地的土地按地權所有、四至面積、土質(zhì)等級等詳細記載確認，制成魚鱗圖冊和賦役黃冊。明代第二次大規(guī)模全國性土地清丈是萬歷清丈，中心人物是張居正，萬歷八年（1580）明廷還正式頒布《清丈條例》，條例共計八款，前五款是政策規(guī)定，后三款規(guī)定清丈日期、清丈田畝方法及清丈經(jīng)費（附圖二）。清代土地管理基本延續(xù)明代的做法。清初順治年間，即定土地丈量辦法，并要求省一級要派道員帶同州縣官員親臨檢驗，實地丈量，填造魚鱗圖冊，為全國推行地丁合一、攤丁入畝提供了條件，為“康乾盛世”創(chuàng)造了基礎。清代土地調(diào)查、確權，登記基本全面覆蓋，包括在中國西藏，先后在藏歷鐵虎年、水馬年等幾次進行土地清丈，現(xiàn)藏于西藏自治區(qū)檔案館的《鐵虎清冊》就是道光十年（1830年）完成的土地清冊。清史詳細記載的還有康熙年間的昆山清丈，光緒年間的南通清丈、寶山清丈、黑龍江清丈、臺灣清丈等。乾隆五十三年（1788年），還在臺灣省專門設立了清丈全臺田畝的總局，在齊齊哈爾，呼蘭等地都曾設有土地清丈局，全面推進全國的土地調(diào)查確權登記和發(fā)證。筆者就收藏有多份印有中華龍圖案像征皇權的清朝土地執(zhí)照（附圖三）。

二、偉大的實踐——中國共產(chǎn)黨重視土地確權

土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。人類整個歷史脫離不了人和地的關系，這反映出土地政策和土地管理的絕對重要性。代表中國人民大眾根本利益的中國共產(chǎn)黨，從1921年黨的“一大”黨綱中提出土地問題開始，就一直重視土地。之后至今在黨的多次會議上，多次研究土地問題。

（一）第一、二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期（1921～1937年）

1927年，黨的“五大”通過了《土地問題決議案》，1928～1931年，中華蘇維埃政府先后完善和頒布了《井岡山土地法》、《興國土地法》、《中華蘇維埃土地法》，并不斷制定、頒布和實施與土地法相配套的土地法律法規(guī)，其中包括土地調(diào)查確權登記發(fā)證的法律法規(guī)。

1927年9月8日，中國共產(chǎn)黨海豐縣委按照黨的八七會議精神，在該地區(qū)發(fā)動工農(nóng)兵大暴動，在11月建立了中國第一個蘇維埃政府。同時建立土地機構，縣設土地革命委員會，區(qū)建立土地科，分田給農(nóng)民耕種，給農(nóng)民、士兵發(fā)土地使用證。同時海豐工農(nóng)兵代表大會通過議案《沒收土地案》，實際上是土地革命戰(zhàn)爭時期第一部土地法，第一次提出由蘇維埃政府發(fā)田地使用證給一切分得土地的農(nóng)民，明確了“有土地使用證，才能享受土地使用權”。并強調(diào)焚毀封建社會一切契約債務關系，勒令交出一切田地契約，限令三日內(nèi)送至蘇維埃政府匯齊登記當眾焚毀，否則一經(jīng)發(fā)覺，殺無赦。在不到兩個月時間，僅海豐一縣就焚燒土地契約47萬多張，焚燒租簿5萬多本。

1928年5月5日，中共中央發(fā)布關于沒收土地和建立蘇維埃的第37號通告，明確一切土地于實行共有后，從新分給農(nóng)民耕種，以縣蘇維埃政府名義發(fā)給土地證，舊時田契、佃約一概宣布廢除。同年，瓊崖特委制定辦法，提出所有自耕農(nóng)原耕之田地，須向農(nóng)會領取耕田證。

1929年7月27日，中共閩西第一次代表大會通過土地問題決議案，其中在土地問題中明確，已分配土地的地方要登記，由縣政府發(fā)耕田證；強調(diào)所有地主階級的田契佃批等限期繳交當?shù)卣贌?，違者不交者槍決。

1930年，中國革命軍事委員會頒布了蘇維埃土地法，規(guī)定“田地分配后，由縣蘇維?；騾^(qū)蘇維埃發(fā)給耕田證”。之后，全國各地蘇區(qū)相繼發(fā)布條例、決議，實施土地登記發(fā)證任務（附圖四）。同年，鄂豫邊區(qū)革命委員會制定《鄂豫邊區(qū)革命委員會土地政綱實施細則》，其中明確焚燒豪紳地主一切契約，發(fā)給得分土地者土地使用證。同年，龍巖縣第二次工農(nóng)兵代表大會通過田地問題決議案，其中包括領耕田人應向鄉(xiāng)政府登記，由鄉(xiāng)蘇維埃報請區(qū)政府轉請縣政府頒發(fā)耕田證；農(nóng)民墾殖的荒地，免納土地稅五年，但須向政府請領土地證；果園地應歸政府分配發(fā)給耕田證。同年，永定縣第二次工農(nóng)兵代表大會通過土地問題決議案，十三條決議中有三條說的土地登記發(fā)證，明確田地已分配的地方要登記，由縣政府發(fā)給耕田證；耕田證由縣政府頒發(fā)，委托各鄉(xiāng)政府發(fā)給農(nóng)民；若人口有增減者，一年抽補土地一次，并換發(fā)耕田證。同年，閩西第一次工農(nóng)兵代表大會通過土地法案，其中明確農(nóng)民領耕田證，應報告鄉(xiāng)政府登記轉請縣政府發(fā)耕田證，耕田證失落或破損者，應請求補發(fā)，無耕田證發(fā)生爭執(zhí)時，政府不予保護。同年，興國革命委員會印發(fā)的興國蘇維埃土地法也包括田地分配后，由縣蘇維埃或區(qū)蘇維埃發(fā)給耕田證。同年5月1日，右江蘇維埃政府頒布土地法暫行條例，明確農(nóng)民所耕種土地，必須領蘇維埃頒發(fā)之土地使用證。同年5月，全國蘇維埃區(qū)域代表大會通過，又于9月修訂的土地暫行法明確，已有的地契完全作廢，土地歸蘇維埃政府分配之后，另行發(fā)給土地使用證。同年，峽江縣土地暫行條例中也規(guī)定，分田后，由蘇維埃政府發(fā)給土地證。在土地確權登記發(fā)證的進程中，起到重大推動作用和具有深遠政治意義的是1931年11月第一次蘇維埃全國代表大會期間，在通過《中華蘇維埃共和國土地法》的同時，通過了土地部提交的《土地登記法》，中央土地人民委員會土地部在瑞金成立，下設四個局中，專門設立了土地調(diào)查登記局。

1933年6月1日，中華蘇維埃共和國中央政府土地人民委員會土地部發(fā)布《關于實行土地登記的布告》。其中強調(diào)，要實行土地登記。蘇維埃發(fā)給土地證與農(nóng)民，用這個土地證去確定農(nóng)民的土地所有權，他人不得侵占，政府不得無故沒收。全體農(nóng)民群眾應該明白：為了確定自己的土地所有權，為了發(fā)展國民經(jīng)濟，為了肅清瞞田現(xiàn)象，都要自動的把自己分得的土地，照著確實數(shù)目報告出來。這是中國共產(chǎn)黨在歷史上第一次從法律上、組織上、宣傳上和行動上提出和施行土地確權登記發(fā)證。

1931年11月29日，鄂東南各縣區(qū)蘇維埃聯(lián)席會議通過土地問題決議案，其中第七章為土地所有權及買賣租佃。明確土地分配后，即所有權確定，由蘇維埃政府發(fā)給土地證，交由分得土地者管理和耕種。

1934年7月，黔東特區(qū)第一次蘇維埃代表會議通過沒收土地和分配土地條例，規(guī)定土地分配完結后，應按界址分插標記，并由區(qū)蘇維埃發(fā)給土地登記證。同年12月30日，川陜省平分土地須知中重申，土地分完之后，立馬公布分田單，張貼于熱鬧的場口，并馬上根據(jù)蘇維埃決定，發(fā)分田證；分田之時，還要立即宣布過去的一切契約完全無效，號召群眾去燒毀。

（二）抗日戰(zhàn)爭時期（1937年至1945年8月）

1935年10月，中共中央到達陜北，在陜甘邊和陜北革命根據(jù)地的基礎上建立起陜甘寧邊區(qū)，中共中央和毛澤東曾在這里運籌戰(zhàn)斗了十三個春秋。在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭中，這里是中共中央指揮全國革命的大本營，是全國政治上最進步最民主的模范區(qū)。在土地改革中也為全國開創(chuàng)和奠定了“土地法定、地權證定”的重要基礎。中央政府西北辦事處很快設立土地部（部長王觀瀾）。土地部設土地調(diào)查登記、土地沒收分配和土地建設三個科。確定蘇區(qū)農(nóng)民已分配了土地的區(qū)域內(nèi)進行土地登記，發(fā)給農(nóng)民土地證。

1936年1月25日，土地部發(fā)出訓令，就頒布土地證的具體問題，作了明確規(guī)定。

1937年9月20日，《陜甘寧邊區(qū)政府頒發(fā)土地所有權證條例》發(fā)布實施。

1939年4月，又相繼頒布《陜甘寧邊區(qū)土地條例》、《陜甘寧邊區(qū)地權條例》和《陜甘寧邊區(qū)土地租佃條例》等。其中都把土地所有權、土地登記、地權處理作為主要章節(jié)?！蛾兏蕦庍厖^(qū)地權條例草案》明確：“本條例所稱地權，包括農(nóng)地、林地、牧地、荒地、宅地基、地礦地及一切天然富源之所有權”。

這里特別應提到是《陜甘寧邊區(qū)政府頒發(fā)土地所有權證條例》，是中國共產(chǎn)黨成立16年后，第一部在法理上和制度上都比較完善的土地確權登記發(fā)證的法規(guī)。條例共17條規(guī)定，第一條為土地的定義，“本條例所稱土地，包括農(nóng)地、林地、牧地、房地、水地、及其他水陸天然富源”。已經(jīng)達到與國際通用的物權法、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記接軌的程度；第三條規(guī)定，“凡第一條所定土地及其定著物之所有人，必須依本條例向當?shù)乜h政府領取土地所有權證”；第五條規(guī)定，“土地所有權證，為土地所有權之唯一憑證，在土地所有權證頒發(fā)后，有關于土地所有權之各種契約，一概作為無效”；第六條規(guī)定，“土地所有權證由邊區(qū)政府統(tǒng)一印制，由各縣政府蓋章頒發(fā)后，即發(fā)生效力”；條例還就土地所有權證載明事項、頒發(fā)公告、損壞遺失等做出明確詳細的規(guī)定，條例的頒布和實施，標志著中國共產(chǎn)黨對土地確權登記發(fā)證在理論與實踐上的歷史性飛躍（附圖五）。大大推進中國各個根據(jù)地、解放區(qū)的土地確權登記發(fā)證工作，為新中國成立前后的土地改革運動奠定了堅實基礎。

（三）解放戰(zhàn)爭時期（1945年8月—1949年9月）

1947年9月，中國共產(chǎn)黨在西柏坡召集了全國土地會議，詳細地研究了中國土地制度的情況和土地改革的經(jīng)驗，制定了具有歷史意義的《中國土地法大綱》。大綱共計16條，其中第一條明確：“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”；第十一條明確，“分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認其自主經(jīng)營、買賣及在特定條件下出租的權利。土地制度改革以前土地契約，一律繳銷”（附圖六）。1947年10月10日，中共中央正式作出《關于公布中國土地法大綱的決議》，要求全國各地民主政府、各地農(nóng)民大會、農(nóng)民代表會及其委員會，加以討論并采納，并訂出適合于當?shù)厍闆r的具體辦法，展開及貫徹全國的土地改革運動，完成中國革命的基本任務。

全國各地解放區(qū)認真宣傳貫徹中共中央的決議精神和《中國土地法大綱》，開展了轟轟烈烈的土地改革運動。各地也相繼制定出臺了土地確權登記發(fā)證的具體辦法。1948年2月，陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布《頒發(fā)土地房窯證辦法》，明確為確定土地改革后各階層人民之土地、房屋所有權，保障其不受侵犯，凡土地問題已解決的地區(qū)，不論原有或分得的土地、房窯均應依照本辦法進行登記，發(fā)給土地、房窯證。同年，陜甘寧邊區(qū)政府《關于調(diào)劑土地確定地權的布告》發(fā)布，強調(diào)：“普遍發(fā)土地證，確定地權，并保證其不受侵犯，使人人安心生產(chǎn)，發(fā)家致富”。1948年8月20日，晉綏邊區(qū)公署晉綏邊區(qū)農(nóng)會發(fā)出《關于填發(fā)土地證的通知》要求按照填發(fā)土地證布告，“宣布確定地權，所有各階層人民之土地均發(fā)給土地證，一律加以保護”。強調(diào)這是土改后頭等重要事情，各級政府、代表會、農(nóng)會，應將布告切實張貼各村，并在群眾中進行廣泛深入的宣傳，認真負責領導，迅速填發(fā)土地證。通知還要求發(fā)土地證時在各村代表會議和政府親自領導下，審查土地分配情況，經(jīng)過群眾討論，統(tǒng)一意見，將原有舊契約一律收回，當眾燒毀，再發(fā)給政府所印之土地證；并要召開全村男女公民群眾大會，正式發(fā)給戶主，宣布一切男女老少人口均有其土地所有權，政府保障并不受任何人侵犯。1948年8月20日，東北行政委員會也發(fā)布《關于頒發(fā)地照的指示》，要求各?。ㄊ校┛h政府，認識到“發(fā)放地照必須是艱苦細致的工作進程”，要求發(fā)放地照必須有深入群眾的思想動員工作與組織領導工作。發(fā)放地照不僅是在法律上保障地權，也是完成土地改革與發(fā)展生產(chǎn)結合的重要環(huán)節(jié)。必須深入發(fā)動群眾，打通思想，大家動手，做到好處。同時要求在發(fā)放地照時，必須采用規(guī)定的統(tǒng)一丈量標準，明確評定土地等級，評定方法應為有組織有領導的自報公議，民主評議。為了搞好土地確權登記發(fā)證工作，東北行政委員會還相繼下發(fā)了《關于頒發(fā)地照的指示》、《關于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》、《關于劃一度量衡和丈量土地標準》等十幾個文件和批復。

各地都把確定地權，頒發(fā)土地證作為土地改革的重要階段和土地改革成功結束的標志。頒發(fā)土地證成為各地徹底完成土地改革，鞏固勝利，確定產(chǎn)權，查實田畝，提高農(nóng)民生產(chǎn)組織性的一個重要措施。中共中央及時肯定和推廣各地土地改革中確權登記發(fā)證的成功做法和經(jīng)驗，多次對多地土地改革的報告作出重要批示。例如1948年11月4日，中共中央對習仲勛在西北局干部會議上的報告和結論提綱兩個文件上批示，“中央基本上同意這兩個文件的內(nèi)容”，“你們提出‘以確定地權發(fā)土地證為中心’這是對的”，“在土地改革徹底的地區(qū)，一般可以結束土改，發(fā)土地證”。習仲勛在兩個報告中，均談到了土地問題徹底解決，即應發(fā)給土地證確定地權。發(fā)土地證是在土地制度上消滅封建殘余的最后斗爭，是深入細致的群眾工作，必須先了解各個地區(qū)的實體情況，向群眾深入宣傳政策，有步驟的發(fā)動群眾，經(jīng)過群眾實現(xiàn)發(fā)土地證，確定地權。要成立“土地登記委員會”，領導登記土地、調(diào)劑土地、發(fā)土地證等工作。

（四）新中國成立后（1949年10月始）

1949年10月1日，中華人民共和國成立，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，對土地包括對土地確權登記發(fā)證更加重視，采取了一系列硬化地權的措施。

1950年6月28日，中央人民政府委員會第八次會議討論通過中國人民政治協(xié)商會議第一屆全國委員會第二次會議提出的《中華人民共和國土地改革法》（草案），決定自1950年6月30日起公布實施。該法共6章40條。第一條規(guī)定，廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，藉以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國工業(yè)化開辟道路。第30條規(guī)定，土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權利。土地改革以前的土地契約，一律作廢。1950年11月10日，政務院通過并發(fā)布《城市郊區(qū)土地改革條例》，條例根據(jù)《中華人民共和國土地改革法》內(nèi)容，在21條規(guī)定中又強調(diào)，城市郊區(qū)土地改革完成后，對分得國有土地的農(nóng)民，由市人民政府發(fā)給國有土地使用證，保證農(nóng)民對該項土地的使用權。對私有農(nóng)業(yè)土地者發(fā)給土地所有證，保證其土地所有權，土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。1950年11月25日，中央人民政府內(nèi)務部發(fā)布《關于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》以下簡稱《指示》。這是中華人民共和國成立后，第一部關于土地確權登記發(fā)證的規(guī)定。文件共計十一項規(guī)定，并附有土地證式樣?！吨甘尽肥紫缺砻鞲鶕?jù)共同綱領第27條和土地改革法第30條規(guī)定，為切實保障土地改革后各階層人民的土地房產(chǎn)所有權，均應一律頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證（簡稱土地證）。強調(diào)土地制度改革以前的土地契約一律作廢。并予繳銷?！吨甘尽芬螅C發(fā)土地證，是土地改革中一項重要工作，在領導上應當作政治任務來完成；在頒發(fā)土地證時，必須注意發(fā)動群眾，運用人民代表會議或人民代表大會討論；在發(fā)證前，必須注意解決遺留問題及群眾間土地房產(chǎn)糾紛問題；填發(fā)土地證應與清理土地工作密切結合，以求得土地畝數(shù)大致準確；土地證以戶為單位填發(fā)，樣式參照內(nèi)務部所定樣式；發(fā)證時，鄉(xiāng)或行政村政府，應備置土地清冊，以便備考?！吨甘尽废掳l(fā)后，中央政府又相繼下發(fā)多個關于土地糾紛、處理林權、建設征用土地、鐵路用地、工廠礦山土地方面的實施辦法，北京、上海、天津、江西、福建、綏遠、新疆、西藏及南京、武漢、太原等省市和地方政府，也相繼出臺《土地登記發(fā)證辦法》、《房地產(chǎn)權登記暫行規(guī)則》等規(guī)則辦法，大大推動了土地改革中土地確權登記發(fā)證工作，保證了全國土地改革的圓滿完成（附圖七）。

（五）改革開放后（1978年始）

1978年，中國實行改革開放和發(fā)展經(jīng)濟的方針。土地作為立國的根本，重要的生產(chǎn)要素，巨大的社會財富，使用制度改革勢在必行。1979年安徽鳳陽縣小崗村勇敢地實行土地包產(chǎn)到戶，簽訂土地承包合同，奏響了土地使用改革的序曲。1986年6月25日，經(jīng)第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過，《中華人民共和國土地管理法》正式頒布施行，這是一部加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護土地權益，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要土地法規(guī)，國務院已批準每年的6月25日為全國土地日。此法對土地所有權和使用權，對所有權歸屬、土地登記、登記發(fā)證、登記保護方面都有明確規(guī)定。1987年，改革開放的實驗區(qū)深圳，率先敲響了拍賣土地使用權第一槌，顯現(xiàn)出土地資源的資產(chǎn)屬性。此法于1988年、1998年和2004年三次修訂完善。國家及相關部門相繼出臺《城市房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《土地調(diào)查條例》、《土地登記辦法》、《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》、《全國地籍管理“十五”計劃綱要》、《土地權屬爭議調(diào)查處理辦法》、《土地登記資料公開查詢辦法》等一系列配套的法律法規(guī)和部門規(guī)章制度，對土地調(diào)查確權登記發(fā)證做出明確的規(guī)定，這些法律法規(guī)的實施取得了很大成效，對推動土地調(diào)查確權登記發(fā)證的全面覆蓋和硬化地權發(fā)揮了重要作用。

2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過，自2007年10月1日起施行的《中華人民共和國物權法》，標志著中國物權法律的基本成熟和完善，對維護國家基本經(jīng)濟制度，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用，保護權利人的物權，都具有重大的現(xiàn)實意義和歷史意義。其中對國家所有權和集體所有權、私人所有權和物權的設立、變更、轉讓和消滅，物權的保護，不動產(chǎn)登記簿與不動產(chǎn)權屬證書，特別對土地承包經(jīng)營權設立和登記發(fā)證，建設用地使用權登記發(fā)證等都有具體規(guī)定。

2008年2月1日起正式實施的《土地登記辦法》（以下簡稱《辦法》），是推動和規(guī)范土地確權登記發(fā)證、硬化地權的一個重要法規(guī)?！掇k法》對1989年實施、1995年修訂的《土地登記規(guī)則》進行了修改完善，共10章78條，對土地登記的概念、原則、效力、類型、程序以及土地登記的各項基本制度等作出了明確規(guī)定。在總則三條中，明確了為規(guī)范土地登記行為、保護土地權利人的合法權益的登記目的；明確了將國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權以及依法需要登記的其他土地記載于土地登記簿公示的登記含意；明確了實行屬地登記的土地登記原則。之后，規(guī)定了土地以宗地為單位進行登記；土地登記簿是土地權利歸屬和內(nèi)容的根據(jù)；土地權利證書是土地權利人享有土地權利的證明；土地總登記；初始登記；變更登記；注銷登記；土地權利保護；土地登記告知和公告等。為實現(xiàn)土地確權登記發(fā)證全面覆蓋，加強土地產(chǎn)權保護提供了法律基礎，創(chuàng)造了良好條件（附圖八）。

2010年初，中央1號文件首次明確提出，加快農(nóng)村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記發(fā)證工作。力爭3年時間完成農(nóng)村集體各類土地所有權確權登記頒證，基本實現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證的全面覆蓋。這是中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定和硬化地權的重大決策，對于依法確認和保障農(nóng)民土地物權、激活城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動力源泉、有效解決農(nóng)村土地糾紛、加強農(nóng)村土地管理和社會管理，已經(jīng)和正在發(fā)生有效的推進作用。

三、歷史的豐碑——人民群眾擁護土地確權

中國共產(chǎn)黨建立以來不斷發(fā)展和完善的土地理論與實踐，深受廣大人民群眾珍惜和擁護。這也是中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期都能取得勝利的根基。

1930年由鄂豫邊區(qū)革命委員會根據(jù)中華蘇維埃土地法制定的《鄂豫邊區(qū)土地政綱實施細則》的壁書墻，至今保存在河南省新縣博物館。當年，新縣人民群眾擁護中央的土地法令，將其壁書在箭廠河鄉(xiāng)方灣村一方姓農(nóng)戶家的墻壁上。革命低潮時，為保護這塊壁書墻，當?shù)剞r(nóng)民用泥漿將其糊蓋。解放后，這方壁書墻得以重見天日，上面清晰的寫著，“焚燒豪紳地主一切契約，發(fā)給得分土地者土地使用證”。

由孫家松、林天乙編著的《閩贛路千里》一書中，生動地記錄了1930年閩西完成土地分配、焚燒舊地契、頒發(fā)土地證的場景，契紙燒完了，田分了，谷子收起了，農(nóng)民是如何心滿意足了。當世世代代受盡地主剝削的勞苦農(nóng)民分得土地時，很多人手捧《耕田證》，跑到自己分到的土地上，唱起幸福的山歌。龍巖縣后田村有位陳老太婆，這樣唱道：

阿婆苦了幾十年，

紅軍來后分了田；

田契換上耕田證，

土地還家喜連連。

香糯釀酒美又甜，

酒甜難比有了田；

酒甜只能甜一時，

有田就能甜年年。

耕田證啊放那邊，

放在鐵盒怕銹斑，

放在梳奩怕老鼠，

放在米甕怕蟲鉆！

耕田證啊貼胸前，

它比金銀還值錢，

油紙包了幾多層，

放在枕下最安全。

睡前仔細看一遍，

三更半夜捻著邊，

做夢也在大聲喊，

田中噴出幸福泉。

及時普遍頒發(fā)土地證，從法律上確保土地所有權，深受人民群眾的歡迎和珍重。農(nóng)民對頒發(fā)土地證十分擁護，認為有了土地證，即等于有了“刀把子”。五臺縣一農(nóng)民說，“我祖輩也沒一張契約，這可是個命根子，得好好保護”。華北某縣群眾說：“這是有關后輩子子孫孫的大事”，“沒有憑據(jù)心不穩(wěn)，有了地證，就敢安心生產(chǎn)了”。各地經(jīng)驗證明，凡是土地改革后及時普遍發(fā)完土地證的地方，群眾生產(chǎn)情緒就特別高漲。反之，任你怎么宣傳生產(chǎn)致富政策，總是半信半疑，不敢放手生產(chǎn)致富，甚至賤價出賣土改果實地。山西某縣開代表會時，農(nóng)民代表提出：在平分土地后，應該廢除舊“紅契”，發(fā)給新土地證，要求政府制發(fā)土地證。有些農(nóng)民把土地證掛在財神面前，表示收回了被地主奪取的土地。北京市京郊土地改革于1949年10月中旬開始，經(jīng)過5個半月，1950年3月底勝利結束。先分土地，最后是頒發(fā)土地使用證。郊區(qū)多數(shù)村子土地改革一結束，農(nóng)民就領到了土地使用證，對于安定農(nóng)民的生產(chǎn)情緒有很大的作用。許多農(nóng)民高興地說：“私憑文書官憑印，有了土地使用證種地就靠實了”。

按照中央的要求，由國土資源管理部門承擔的土地確權登記發(fā)證正在緊張地向前推進，除7個省份集體土地所有權發(fā)證率仍低于50%外，其余省份進展迅速，效果顯著。如天津市自2007年啟動集體土地登記發(fā)證工作以來，全市已累計核發(fā)集體土地所有權證書22018件，登記面積7603．5平方公里，累計調(diào)處糾紛7333宗，提前完成了全市集體土地所有權登記發(fā)證工作，有力地促進了經(jīng)濟社會的發(fā)展和穩(wěn)定。四川省成都市在確權登記發(fā)證中，采取“五個鎖定”，“八個步驟”和“九個回頭看”的工作法，確權頒證做得又細又好。農(nóng)民對這次“確實權、頒鐵證”反映很好，稱之為共和國的“丹書鐵券”。江蘇省政府牽頭，部門協(xié)同，齊抓共管，全省農(nóng)村集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權發(fā)證率已分別達到70%、92．9%、84．9%。地處蘇北的新沂市把農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證當做基礎工程，樞紐工程，政府看重，部門看重，老百姓更看重。該省南通市通州區(qū)成立了集體土地所有確權登記發(fā)證專門機構，工作涉及20個鎮(zhèn)249個行政村9351個村民小組，全區(qū)已全面完成村民小組集體土地確權登記發(fā)證工作，共發(fā)放集體土地所有權證書21385本，讓農(nóng)民吃下了一顆“定心丸”。

集體土地所有權確權登記發(fā)證今年年底基本完成，已經(jīng)到了非常關鍵的時候。如果說確權登記發(fā)證是硬化地權的重要舉措，那么真正硬化地權還要堅持不懈的努力。

一是堅持和落實土地確權登記發(fā)證全覆蓋。我國是一個人多地少，耕地資源稀缺的發(fā)展中大國。改革開放以來，我國土地管理事業(yè)快速發(fā)展，初步建立起符合國情、適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的土地管理制度基本框架，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力支撐。同時也應看到，我國土地管理仍面臨著不少新情況新問題。其中就包括土地確權登記發(fā)證不全面不徹底。土地所有權和使用權證書是土地的“身份證”，但此前，中國農(nóng)村農(nóng)民拿到土地“身份證”的平均不足一半，致使農(nóng)民土地缺乏法律的有效保護，經(jīng)常引發(fā)土地糾紛、上訪告狀和群體事件。影響經(jīng)濟社會發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。因此，各級黨委和政府應把正在進行的土地確權登記發(fā)證工作納入重要議事日程，建立健全黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的工作格局，嚴格土地管理責任追究制，堅持和落實土地確權登記發(fā)證全覆蓋這件強本固基的大事。

二是嚴格依法確權登記發(fā)證，體現(xiàn)硬化地權。要嚴格遵守土地管理法律法規(guī)，嚴格按照土地確權登記發(fā)證的法定程序，公平、公正、公開做好工作，保證發(fā)證的數(shù)量和質(zhì)量。要積極主動做好土地權屬爭議糾紛，保證社會和諧穩(wěn)定。要加強宣傳發(fā)動，爭取有關部門和社會各界的支持和關心。要發(fā)揮典型引路的作用，獎罰分明，及時發(fā)現(xiàn)總結和推廣各地確權登記發(fā)證的好作法好經(jīng)驗；對2012年年底未按時完成農(nóng)村集體土地所有權登記發(fā)證工作的，要嚴格執(zhí)行農(nóng)轉、土地征收審批暫停和農(nóng)村土地整治項目不予立項的規(guī)定。要通過這次土地確權登記發(fā)證，促進維護廣大農(nóng)民的土地合法權益；促進農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展；促進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。

三是切實推進土地管理制度改革，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，著力硬化地權，切實維護群眾土地合法權益。治中國經(jīng)濟史與經(jīng)濟學研究的學者余也非（1913～1990年），在土地制度研究中提出土地制度的形成和等級的硬化，提出“由于地權沒有硬化，土地的流通性決定身份的流通性”。在市場經(jīng)濟的契約社會，作為依法取得的土地所有權和使用權證明的土地證書，就是“證據(jù)之王”、“鐵券丹書”，神圣不可侵犯?；舨妓乖凇独S坦》中理論：“不帶劍的契約不過是一紙空文，它毫無力量去保障一個人的安全”，“在沒有對某種強制的力量有所顧慮的情況下，一紙契約就軟弱無力了，不足以制約人們的野心、貪婪、忿怒和其它種種激情”。面對有的地方出現(xiàn)的任意侵占農(nóng)民土地，甚至野蠻強制拆遷的現(xiàn)象，必須依法使地權硬化，增強土地證書對違法占地的“殺傷力”，從而切實有效地保護土地權利人的合法權益。

注：文中引用的法律法規(guī)、文件資料主要來源于《國土資源法典（15）》、《第一、二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期土地斗爭史料選編》、《中國土地改革史料選編》和有關土地的史志資料。

附圖目錄

圖一、西周共王時期（3000多年前）五祀衛(wèi)鼎及其所銘土地契約；

圖二、明代萬歷九年（1581年）土地魚鱗清冊；

圖三、清代光緒三十四年（1908年）龍紋土地執(zhí)照；

圖四、中華蘇維埃政府1930年制發(fā)的土地執(zhí)照；

圖五、陜甘寧邊區(qū)1938年制發(fā)的土地所有權證，背面印有《頒發(fā)土地所有權證條例》；

圖六、古元1947年作版畫：焚毀舊契；圖七、西康省人民政府1953年制發(fā)的土地房產(chǎn)所有證；

圖八、中華人民共和國國土資源部制發(fā)的集體土地所有證。

圖一 西周共王時期（3000多年前）五祀衛(wèi)鼎及其所銘土地契約

圖二 明代萬歷九年（1581年）土地魚鱗清冊

圖三 清代光緒三十四年（1908年）龍紋土地執(zhí)照

圖四 中華蘇維埃政府1930年制發(fā)的土地執(zhí)照

圖五 陜甘寧邊區(qū)1938年制發(fā)的土地所有權證，背面印有《頒發(fā)土地所有權證條例》

圖七 西康省人民政府1953年制發(fā)的土地房產(chǎn)所有證

圖八 中華人民共和國國土資源部制發(fā)的集體土地所有證

圖六 古元1947年作版畫：焚毀舊契