本刊記者 馬云川

礦產(chǎn)資源是不可再生的自然資源，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、礦產(chǎn)資源需求的不斷增長(zhǎng)，對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)活動(dòng)也在加劇，并帶來(lái)了一系列的環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題。

促進(jìn)了礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域“調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式”

1986年《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》頒布實(shí)施。自此以后，我國(guó)曾先后進(jìn)行了多次礦業(yè)秩序治理整頓，使得礦山數(shù)量從上世紀(jì)90年代的28萬(wàn)個(gè)減至2005年的12．7萬(wàn)個(gè)。

然而，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大，資源供需矛盾日益突出。但由于我國(guó)小型礦床多、大型礦床少的資源國(guó)情和歷史原因，礦山企業(yè)“多、小、散”、大礦小開(kāi)、一礦多開(kāi)、經(jīng)營(yíng)粗放等現(xiàn)象較為普遍。礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)布局不合理、開(kāi)發(fā)利用水平低下、礦山安全生產(chǎn)條件差和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞等問(wèn)題，已嚴(yán)重影響了我國(guó)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

與此同時(shí)，我國(guó)的一些優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)，如鎢、稀土、銻等礦種，由于開(kāi)發(fā)分散、無(wú)序，過(guò)度開(kāi)采，儲(chǔ)量逐年下降嚴(yán)重，影響了優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)的可持續(xù)利用。

2005年8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》，即28號(hào)文件。通知要求，要在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序工作，并將礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合確定為規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的重要內(nèi)容和解決礦山布局不合理問(wèn)題的主要措施。2006年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)土資源部等9部門(mén)開(kāi)展整合工作的意見(jiàn)，聲勢(shì)浩大的整合工作由此拉開(kāi)了帷幕。

通過(guò)多年來(lái)持續(xù)推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合，全國(guó)礦山結(jié)構(gòu)和布局明顯優(yōu)化，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用水平、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)水平明顯提高，礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)一步完善。實(shí)踐證明，整合工作促進(jìn)了礦業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，有效增強(qiáng)了國(guó)內(nèi)能源、資源保障能力。

優(yōu)化了礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)和布局

所謂的開(kāi)展整合，指的是要按照礦產(chǎn)資源規(guī)劃、國(guó)家對(duì)有關(guān)礦產(chǎn)資源總量控制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和自然賦存狀況，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以規(guī)模大和技術(shù)、管理、裝備水平高的礦山作為整合主體，通過(guò)采取收購(gòu)、兼并等形式，對(duì)影響大礦統(tǒng)一開(kāi)采的小礦、小礦密集區(qū)、開(kāi)采對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大影響的重要礦種和優(yōu)勢(shì)礦種的礦山，實(shí)行整合，科學(xué)設(shè)置礦業(yè)權(quán)，合理確定開(kāi)采規(guī)模，能夠使礦山數(shù)量、開(kāi)采規(guī)模、儲(chǔ)量規(guī)模相協(xié)調(diào)，使礦產(chǎn)資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集聚，形成以大型礦業(yè)集團(tuán)為主體，大中小型礦山協(xié)調(diào)發(fā)展的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)格局，優(yōu)化礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)和布局。

近幾年，各地在推進(jìn)整合中，出臺(tái)落實(shí)了優(yōu)惠措施實(shí)現(xiàn)了礦山數(shù)量、生產(chǎn)規(guī)模、儲(chǔ)量規(guī)模相協(xié)調(diào)，礦產(chǎn)資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集聚的目標(biāo)，大礦小開(kāi)、一礦多開(kāi)、“樓上樓”、“礦中礦”等問(wèn)題基本解決，礦山布局明顯優(yōu)化，通過(guò)整合，全國(guó)礦業(yè)權(quán)數(shù)量穩(wěn)步下降的同時(shí)，礦山企業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。

2006年以來(lái)，全國(guó)共完成6574個(gè)礦區(qū)整合，涉及礦業(yè)權(quán)58809個(gè)，占全國(guó)礦業(yè)權(quán)總數(shù)的40%，整合礦區(qū)礦業(yè)權(quán)減少了44%。全國(guó)礦山數(shù)量從2005年的 12．67萬(wàn)座減少到 2010年的11．25萬(wàn)座，凈減少11．2%；其中，全國(guó)煤炭礦山總數(shù)從2005年的1．8萬(wàn)座減少到2010年的1．3萬(wàn)座。全國(guó)大型礦山從3331座增加到4684座，凈增長(zhǎng)40．6%。在礦山總數(shù)大幅下降的同時(shí)，2010年，全國(guó)固體礦產(chǎn)產(chǎn)量達(dá)到90億噸， 比2005年增加38億噸；原煤產(chǎn)量達(dá)到32．4億噸，比2005年增加10億噸。

提高了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)模化、集約化水平

各地通過(guò)開(kāi)展整合，一大批開(kāi)采技術(shù)落后、深加工能力低下、資源浪費(fèi)嚴(yán)重的礦山被整合淘汰，使礦產(chǎn)資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中，一些處于礦山企業(yè)邊界處的資源儲(chǔ)量得到了利用，有力促進(jìn)了優(yōu)勢(shì)礦山企業(yè)發(fā)展壯大。

2010年全國(guó)固體礦山產(chǎn)量達(dá)到90億噸，比2005年增加38億噸。河北省開(kāi)展整合的礦區(qū)內(nèi)礦山企業(yè)保有儲(chǔ)量從41億噸增加至50．7億噸，平均生產(chǎn)規(guī)模由4．8萬(wàn)噸/年提高到16萬(wàn)噸/年。山西省通過(guò)開(kāi)展煤礦企業(yè)兼并重組整合，全省煤礦總數(shù)由2739處減少到1053處，平均單井規(guī)模由36萬(wàn)噸/年提高到110萬(wàn)噸/年。

河南省2010年年底前建成3個(gè)年產(chǎn)5000萬(wàn)噸以上的特大型煤炭企業(yè)，骨干煤炭企業(yè)控制的煤炭資源儲(chǔ)量占全省總量的85%以上，產(chǎn)量占到75%以上。重慶市煤礦數(shù)量減少28．86%，產(chǎn)能從4776萬(wàn)噸/年增加到6748萬(wàn)噸/年，鋁土礦開(kāi)發(fā)形成了“一大兩小”開(kāi)發(fā)加工一體化企業(yè)組合。

安徽、廣西鼓勵(lì)大中型企業(yè)收購(gòu)、兼并周邊小礦，促使優(yōu)勢(shì)資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集聚、大規(guī)模儲(chǔ)量向大企業(yè)集團(tuán)集聚，整合礦區(qū)內(nèi)礦山生產(chǎn)規(guī)模有了較大增長(zhǎng)。江西省德興銅礦整合后保有資源儲(chǔ)量增加一倍多，采選能力達(dá)到13萬(wàn)噸/日。

湖南省積極組織湖南有色集團(tuán)、湘煤集團(tuán)、辰州礦業(yè)等大型企業(yè)參與整合，提高了企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，促進(jìn)了企業(yè)發(fā)展，提高了企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。陜西省整合后煤礦全部實(shí)現(xiàn)機(jī)械化開(kāi)采，與2005年相比，全省煤礦由853處減少至381處，生產(chǎn)能力提高1．15億噸/年，增加了85．2%，平均單井生產(chǎn)能力提高了近2倍。寧夏關(guān)閉全區(qū)產(chǎn)能在10萬(wàn)噸/年以下的煤礦，形成了以神華寧夏煤業(yè)、寧夏發(fā)電集團(tuán)等大中型企業(yè)為主體的煤炭開(kāi)發(fā)新格局。

提高了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用水平

各地通過(guò)整合工作，積極開(kāi)展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，提高產(chǎn)業(yè)集中度，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，一大批優(yōu)勢(shì)企業(yè)在整合中發(fā)展壯大，他們采用科學(xué)的采礦方法和選礦工藝，開(kāi)采回采率、選礦回收率和綜合利用率明顯提高，在礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用方面走在了全國(guó)的前列。

2010年全國(guó)礦產(chǎn)資源綜合利用產(chǎn)值超過(guò)千億，比2005年增長(zhǎng)了209%。內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭資源回采率總體提高了30%以上。山東省煤、金、鐵等礦產(chǎn)資源平均回收率提高了3%以上。福建、山東等省花崗巖礦山整合后采用輪鋸切割技術(shù)進(jìn)行開(kāi)采，花崗巖成荒率由整合前的30%提高到90%。

寧夏回族自治區(qū)參與整合的煤礦回收邊角零星資源400萬(wàn)噸。四川省全省煤礦機(jī)械化水平提高到40%以上，大中型煤礦機(jī)械化水平達(dá)90%，凈增產(chǎn)能5130萬(wàn)噸/年。安徽、陜西等省整合區(qū)內(nèi)礦資源利用率分別提高了5%、10%。湖北省對(duì)磷礦資源實(shí)行分層開(kāi)采、貧富兼采，巧用貧礦、活用廢礦，中低品位礦石得到充分利用，磷礦回采率由60%提高到80%。湖南省鎢、銻、錳和鉛鋅礦采選業(yè)水平有了明顯提高。

提高環(huán)境保護(hù)水平

在整合過(guò)程中，各地在堅(jiān)持資源效益與環(huán)境效益、安全生產(chǎn)相統(tǒng)一，協(xié)調(diào)各種利益，在充分發(fā)揮資源效益和經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了礦山安全效益和礦區(qū)環(huán)境效益。通過(guò)科學(xué)編制整合實(shí)施方案，合理調(diào)整礦區(qū)范圍，一大批歷史上形成的“樓上樓”、“礦中礦”礦業(yè)權(quán)重疊造成的安全生產(chǎn)隱患問(wèn)題得到有效解決，安全生產(chǎn)條件明顯改善。

“十一五”期間，全國(guó)煤炭百萬(wàn)噸死亡率由2005年的2．81下降到2010年的0．75，非煤礦山死亡人數(shù)下降了45．6%。浙江、湖北、廣西等?。▍^(qū)）整合礦山推行機(jī)械化作業(yè)、深孔爆破和臺(tái)階式開(kāi)采，采石礦山生產(chǎn)安全事故大幅度減少。湖南省郴州市新田嶺、臨武縣三十六灣等礦區(qū)生態(tài)環(huán)境和安全生產(chǎn)狀況發(fā)生了很大的變化。陜西省組織位于神華集團(tuán)礦區(qū)范圍內(nèi)的53處小煤礦搬遷，異地建設(shè)6對(duì)120萬(wàn)噸/年的礦井，消除了安全隱患。

整合礦山落實(shí)環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任，不斷提高安全裝備水平，廢石廢渣得到妥善處置并集中治理，地質(zhì)災(zāi)害防治措施明顯加強(qiáng)。

西藏墨竹工卡甲瑪銅礦整合后通過(guò)采取先進(jìn)的工藝和技術(shù)裝備，采礦基本上是吃干榨盡，選礦用水循環(huán)利用率達(dá)到94%，尾礦采用壓濾干堆技術(shù)，將對(duì)環(huán)境的污染降到最低。麻栗坡鎢礦整合后建設(shè)了標(biāo)準(zhǔn)的尾礦庫(kù)，防止了對(duì)礦區(qū)周邊河流、地下水的污染。廣西平果鋁土礦、云南昆陽(yáng)磷礦等一批礦山整合后按照“邊開(kāi)采、邊治理、邊恢復(fù)”的方式，積極推進(jìn)礦山復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)，被評(píng)為全國(guó)綠色礦山。

進(jìn)一步完善了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用長(zhǎng)效機(jī)制

整合工作本身也是一個(gè)礦產(chǎn)資源管理制度逐步完善的過(guò)程，一些在整合工作中被證明行之有效的措施，逐步上升為礦產(chǎn)資源管理制度，成為礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理長(zhǎng)效機(jī)制的重要組成部分。

首先是促進(jìn)礦業(yè)權(quán)合理布局。例如，河北等省實(shí)行礦業(yè)權(quán)年度計(jì)劃投放，浙江省嚴(yán)格控制礦業(yè)權(quán)總量，黑龍江省組織力量著手編制全省非煤礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，不斷促進(jìn)和提高了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用科學(xué)化、規(guī)?；?、集約化水平。

其次是規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)。例如，廣西充分利用市場(chǎng)配置資源，對(duì)空白地原則上全部采取市場(chǎng)化運(yùn)作，以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式公開(kāi)出讓探礦權(quán)采礦權(quán)。

再是進(jìn)一步加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管。全國(guó)稀土礦主產(chǎn)區(qū)建立政府聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管，形成了輕重并舉、南北呼應(yīng)、政府主導(dǎo)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)的創(chuàng)新機(jī)制。各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)不斷完善“全面覆蓋、全程監(jiān)管、科技支撐、執(zhí)法督察、社會(huì)監(jiān)督”的綜合監(jiān)管體系，通過(guò)衛(wèi)星遙感對(duì)重點(diǎn)礦區(qū)進(jìn)行監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)查處了其中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，健全完善監(jiān)督管理和執(zhí)法監(jiān)察長(zhǎng)效機(jī)制，嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采活動(dòng)監(jiān)督，維護(hù)了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的總體穩(wěn)定。

一些地方在整合工作中也積極探索構(gòu)建礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理長(zhǎng)效機(jī)制。遼寧、浙江等省出臺(tái)了文件規(guī)范探礦權(quán)采礦權(quán)審批登記管理事項(xiàng)。黑龍江、貴州等省嚴(yán)格建筑砂石準(zhǔn)入管理。山東省重新制定了26個(gè)主要礦種新辦礦山及生產(chǎn)在建礦山整合后最低開(kāi)采規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。湖北開(kāi)展了磷礦等重要礦種勘查開(kāi)采準(zhǔn)入條件研究，按照“增一減一”的原則，嚴(yán)格控制礦業(yè)權(quán)數(shù)量。廣西進(jìn)一步加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)人和地勘單位資質(zhì)管理提高勘查開(kāi)采準(zhǔn)入條件，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)計(jì)劃出讓和分區(qū)管理。

強(qiáng)化新制度供給，實(shí)施常態(tài)化管理

“十二五”期間，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，能源資源需求剛性上升，對(duì)外依存度不斷攀升，能源資源短缺已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。但是另一方面，礦產(chǎn)品市場(chǎng)“一緊一松、震蕩調(diào)整”的格局仍將延續(xù)，跨國(guó)公司對(duì)優(yōu)勢(shì)資源的壟斷加劇，資本操縱導(dǎo)致礦產(chǎn)品價(jià)格震蕩走高，價(jià)格變化背離供求關(guān)系，一些國(guó)家資源保護(hù)抬頭，準(zhǔn)入門(mén)檻提高；礦業(yè)權(quán)出讓、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)利益分配需要深入探索，改革規(guī)范。

據(jù)本刊記者從國(guó)土資源部了解到，黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)已就加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理作出了一系列重要指示。國(guó)土資源部將在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)推進(jìn)以下幾個(gè)方面的工作。

首先是實(shí)施整合常態(tài)化管理，推動(dòng)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整優(yōu)化。一是繼續(xù)加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)配合，深化共同責(zé)任機(jī)制；二是督促指導(dǎo)各地全面落實(shí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度，根據(jù)礦產(chǎn)資源賦存狀況和地質(zhì)成礦條件合理劃分勘查開(kāi)采范圍，合理設(shè)置礦業(yè)權(quán)，從源頭上解決礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)布局不合理問(wèn)題；三是深入推進(jìn)稀土等礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)整合，積極做好與煤礦企業(yè)兼并重組整合、重點(diǎn)領(lǐng)域淘汰落后產(chǎn)能等工作的銜接，促進(jìn)礦業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

其次是要加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管，不斷提高礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用水平。進(jìn)一步完善探礦權(quán)、采礦權(quán)管理，規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采準(zhǔn)入，嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓和轉(zhuǎn)讓審批，提高最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，分類(lèi)完善不同礦種最低開(kāi)采規(guī)模，完善礦產(chǎn)勘查開(kāi)采退出機(jī)制，限期淘汰達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的礦山；認(rèn)真落實(shí)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)開(kāi)采總量控制、分類(lèi)調(diào)控和高污染礦產(chǎn)嚴(yán)格管控的政策，推動(dòng)磷礦等地方優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)監(jiān)管區(qū)域聯(lián)動(dòng)；鞏固強(qiáng)化整頓規(guī)范工作成果，嚴(yán)厲打擊無(wú)證勘查開(kāi)采等違法行為，不斷提高礦業(yè)權(quán)人依法勘查依法辦礦意識(shí)；繼續(xù)深入開(kāi)展礦山儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)管和礦山遙感監(jiān)測(cè)，不斷提高監(jiān)管質(zhì)量和效率。

再次，切實(shí)落實(shí)地質(zhì)找礦新機(jī)制，進(jìn)一步提高礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力。督促指導(dǎo)各地將整裝勘查與整合常態(tài)化管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，加大礦業(yè)權(quán)協(xié)調(diào)力度，推進(jìn)整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)科學(xué)設(shè)置和調(diào)整整合，促進(jìn)地質(zhì)找礦快速突破。對(duì)于整裝勘查區(qū)內(nèi)已設(shè)的不符合礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的探礦權(quán)，符合整合條件的，按照整合工作有關(guān)規(guī)定，優(yōu)選整合主體，實(shí)行整合；暫不符合整合條件的，按照統(tǒng)一的整裝勘查工作部署，由探礦權(quán)人保障勘查資金投入和整裝勘查工作進(jìn)度。對(duì)于整裝勘查區(qū)內(nèi)主攻礦種空白區(qū)，其礦業(yè)權(quán)設(shè)置要與已設(shè)礦業(yè)權(quán)整裝勘查相結(jié)合，優(yōu)先配置給整合主體。

最后要加快推進(jìn)制度建設(shè)，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系。在認(rèn)真總結(jié)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合工作經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)梳理近年來(lái)礦產(chǎn)資源管理制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)研究論證和部門(mén)協(xié)調(diào)，完善礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)，從法律層面解決礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用中的深層次問(wèn)題。