本刊記者 王鑄金

從2006年7月，黨中央、國務(wù)院決定建立國家土地督察制度后，我國的國家土地督察事業(yè)開始不斷發(fā)展，在土地利用和管理中發(fā)揮不可替代的作用。

2012年10月19日，國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史在國土部官網(wǎng)上發(fā)表署名文章：六年中，國家土地督察機構(gòu)嚴厲打擊“以租代征”、違規(guī)設(shè)立和擴大開發(fā)區(qū)、未批先用等三類土地違法違規(guī)行為，共清理出三類違法違規(guī)案件3．1萬多件，涉及土地336萬多畝，收繳罰沒款40億元，沒收地上違法建(構(gòu))筑物1690．7萬平方米，拆除地上違法建(構(gòu))筑物937．2萬平方米。

國土資源部土地監(jiān)察和督察部門的相關(guān)負責(zé)人向《地球》記者介紹，我國人均耕地面積僅相當(dāng)于世界平均水平的40%，而且優(yōu)質(zhì)耕地少，后備耕地資源少。改革開放后，特別是進入21世紀(jì)以來，隨著人口增長和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾越來越突出。

盡管在“十五”期間，通過土地開發(fā)整理復(fù)墾等方式，補充耕地3156萬畝，但因退耕還林、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)占用、災(zāi)毀等原因，我國耕地保護始終面臨著十分艱巨的任務(wù)。這對于我們這個有著13億人口的發(fā)展中大國來說，糧食安全和耕地保護始終是第一位的大問題。

因此，為確保最嚴格耕地保護制度和中央土地調(diào)控政策在地方得到有效落實，維護國家長遠利益和人民群眾根本利益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，約束地方政府的占地沖動，就需要強化中央政府對地方政府土地利用和管理行為的有效監(jiān)督。

落實最嚴格的耕地保護制度

國家土地督察機構(gòu)成立后，始終把嚴格保護耕地、保障國家糧食安全、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作為首要目標(biāo)。為堅守18億畝耕地紅線，有效保護了耕地特別是基本農(nóng)田的資源安全作出重要貢獻。

首先，國家土地督察機構(gòu)督促地方政府強化土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌與管控作用，積極推進土地開發(fā)整理和農(nóng)村土地整治工作，完善耕地占補平衡機制，促進了耕地保護和節(jié)約集約用地。

2011年國家土地督察機構(gòu)檢查了全國30個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團2010年度耕地占補平衡工作，督促糾正耕地補充不落實、基本農(nóng)田未補劃、耕地開墾費欠繳等問題。同時，清理檢查各地城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治工作，強化了各地對農(nóng)村土地整治和耕地占補平衡工作的重視。

其次，國家土地督察機構(gòu)充分發(fā)揮身處一線的優(yōu)勢，積極落實耕地保護責(zé)任目標(biāo)的事前、事中、事后全程監(jiān)管，強化對涉及耕地保護的農(nóng)業(yè)、財政、林業(yè)、水利、統(tǒng)計等政府職能部門的監(jiān)督檢查，針對各?。▍^(qū)、市）年度履行耕地保護目標(biāo)責(zé)任制情況的考核和督察機構(gòu)耕地保護督察中發(fā)現(xiàn)的問題，及時跟蹤，對部分地區(qū)存在耕地保護責(zé)任目標(biāo)不完善、責(zé)任主體不明確、責(zé)任制度不健全等問題，及時提出督察意見和建議，有效地督促地方政府及相關(guān)部門嚴格按照國家各項政策法規(guī)及時進行整改糾正。

與此同時，寓服務(wù)于督察之中，大力宣傳國家關(guān)于耕地保護地方政府“一把手”負總責(zé)的規(guī)定，取得了良好效果，有力促進了各級政府耕地保護目標(biāo)責(zé)任制的落實。

使“土地”成為與“銀根”并列的“地根”

運用土地政策參與宏觀調(diào)控，使“土地”成為與“銀根”并列的“地根”。是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策。

國家土地督察制度實施以來，初步建立與之相適應(yīng)的制度和體制保障，按照“紅線不能碰，地根不能松，秩序不能亂，方式要轉(zhuǎn)變，改革要深化”的原則，切實發(fā)揮好土地調(diào)控的作用，把好土地“閘門”，保證了國家宏觀調(diào)控政策的順利實施，促進了科學(xué)發(fā)展。

首先，國家土地督察機構(gòu)為落實國家產(chǎn)業(yè)政策，促進土地利用方式轉(zhuǎn)變，國家土地督察機構(gòu)加強地方政府土地供應(yīng)監(jiān)督，嚴格控制“兩高一資”（高耗能、高污染和資源性）、低水平重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩等項目用地供應(yīng)，加大對批而未供、供而未用、用而未盡三個環(huán)節(jié)督察和監(jiān)管，切實維護了土地宏觀調(diào)控政策的權(quán)威性。

2007年為抑制經(jīng)濟過熱，開展全國土地執(zhí)法百日行動，嚴厲打擊三類土地違法違規(guī)行為，嚴守土地調(diào)控閘門。

2009年為貫徹落實中央應(yīng)對金融危機、擴內(nèi)需保增長政策，國家土地督察機構(gòu)牽頭組織“雙保行動”，完成了保障擴大內(nèi)需項目用地、堅守耕地紅線和防止違法用地反彈的任務(wù)。2010年為保障民生，落實中央房地產(chǎn)調(diào)控政策，糾正保障性住房用地政策執(zhí)行不規(guī)范和違規(guī)操作等問題，督促加快保障性住房用地有效供應(yīng)，監(jiān)督檢查國家房地產(chǎn)調(diào)控政策的落實和閑置土地的處置。

其次，規(guī)范土地供應(yīng)政策的執(zhí)行，促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。2008年至2011年上半年抽查發(fā)現(xiàn)不符合產(chǎn)業(yè)政策的農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收審批面積751．84畝，不符合供地政策審批面積2．26萬畝，不符合地價政策審批面積4165．76畝，督促有關(guān)地方政府糾正違反土地供應(yīng)和地價管理規(guī)定的宗地數(shù)合計91件。監(jiān)督檢查土地批而未供問題，督促地方政府盤活批而未供土地，保證供應(yīng)落實到位。

再次，強化對土地收益的監(jiān)督檢查，防止國有資產(chǎn)流失。國家土地督察機構(gòu)對地方政府土地出讓金的收支管理進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)欠繳和違規(guī)減免土地出讓金657．5億元。2009年至2011年上半年共追繳土地出讓收入273．55億元、新增建設(shè)用地土地有償使用費6．82億元、耕地開墾費9．64億元。通過對地方政府土地出讓金收支行為的整改，有效挽回了國有土地資產(chǎn)損失。

最后，清查違規(guī)土地抵押登記，防范金融風(fēng)險。針對部分地方政府利用融資平臺大規(guī)模違規(guī)抵押土地融資等問題，國家土地督察機構(gòu)對土地抵押標(biāo)的物的合法性、真實性進行督察。

2010年和2011年，國家各土地督察局抽查45個市、34個縣（市、區(qū)）抵押的38．44萬畝土地（抵押貸款1408.34億元），發(fā)現(xiàn)有21個市、27個縣（市、區(qū)）有33．4萬畝土地（占87%）違規(guī)抵押貸款746．76億元（占53%）。2011年7月國家土地督察機構(gòu)將發(fā)現(xiàn)的土地違規(guī)抵押情況向銀監(jiān)會進行了通報，共同開展土地違規(guī)抵押融資貸款清理檢查工作。

嚴督明察，不開口子

國家土地督察機構(gòu)堅決貫徹落實中央嚴格土地管理的方針，嚴督明察，不開口子，堅決打擊各類土地違法違規(guī)行為，促進了土地利用和管理秩序總體向好。

一是，國家土地督察機構(gòu)采取多種方式，對督察過程中發(fā)現(xiàn)的問題，既督促地方政府按要求開展自查自糾，迅速整改，又要求對問題深究一步；既在整改措施上提出明確要求，又在思想認識上給予警示和教育，顯著增強了地方黨委和政府依法依規(guī)用地管地的意識。

二是，遏制各類土地違法違規(guī)突出問題。國家土地督察機構(gòu)針對領(lǐng)導(dǎo)批示、媒體曝光、群眾信訪和日常巡察、督察等各種途徑發(fā)現(xiàn)的各類土地違法違規(guī)問題，敢于碰硬，毫不手軟。向相關(guān)省級人民政府下達整改意見書或責(zé)令限期整改通知書，督促整改，始終保持對違法違規(guī)用地的高壓態(tài)勢。

截至2011年底，通過開展例行督察、專項督察、審核督察以及土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查整改驗收等工作，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地面積520萬畝，共向30個省（區(qū)、市）、5個計劃單列市人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)出144份督察意見書，督促查處糾正土地違法問題3．5萬件，督促地方收繳罰款累計45．82億元，拆除沒收違法建（構(gòu)）筑物1．08億平方米，復(fù)耕土地32萬多畝，追繳國家土地收益298．87億元。共計有8471人受到不同程度的黨政紀(jì)處分，1589人被追究刑事責(zé)任。國家土地督察工作有效遏制了土地違法違規(guī)上升的勢頭，在防范土地違法方面發(fā)揮了積極作用。

三是，對土地違法違規(guī)問題突出地區(qū)警示約談。通過建立約談問責(zé)機制，充分體現(xiàn)了“敢于碰硬，不怕得罪人”的作風(fēng)，有效發(fā)揮了對地方各級政府管地行為的引導(dǎo)、教育、警示的作用，從源頭上預(yù)防了土地違法行為的發(fā)生。

2010年首次啟動問責(zé)即對16個省（區(qū)）的13個市、63個縣（市、區(qū)）進行了責(zé)任追究，給予紀(jì)律處分73人，其中地廳級干部4人，縣處級干部48人。2011年國家土地督察機構(gòu)在2010年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中，檢查驗收了129個城市的違法用地整改查處情況。

國家土地總督察向違法占用耕地面積在全國排名靠前的省級政府進行登門通報或書面通報，集體約談和委托國家土地督察局分別約談了違法用地嚴重的市、縣（區(qū)）政府主要負責(zé)人，要求被約談地區(qū)加快違法用地整改查處工作。在全國各地引起強烈反響，對違法用地行為起到了極大的震懾作用。

四是，有效維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。國家土地督察機構(gòu)對發(fā)現(xiàn)的部分地區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)低、補償不及時、社保資金未落實等損害被征地農(nóng)民合法權(quán)益問題及時開展督察，對發(fā)現(xiàn)的問題及時通報有關(guān)政府和國土資源管理部門，要求整改到位，及時、足額發(fā)放征地補償費，并督促地方政府完善標(biāo)準(zhǔn)制定、操作機制等相關(guān)制度。

2009年至2011年，通過例行督察督促發(fā)放征地補償費29．66億元，并針對征地補償問題開展專項督察，督促問題整改到位，切實保障了被征地農(nóng)民權(quán)益。

五是，推動土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機制建設(shè)。國家土地督察機構(gòu)督促地方政府規(guī)范和完善土地管理工作。各級黨委、政府對土地執(zhí)法監(jiān)察工作在政策支持、人員隊伍、工作經(jīng)費、技術(shù)保障等各方面給予了高度重視，土地執(zhí)法環(huán)境得到顯著改善；進一步明確和強化相關(guān)部門在土地管理中的職責(zé)，加強各部門聯(lián)合執(zhí)法與聯(lián)動工作機制，將土地管理共同責(zé)任分解、傳導(dǎo)、落實到各級政府和各相關(guān)部門，形成了土地監(jiān)管的整體合力和完整鏈條，有力地推動了執(zhí)法監(jiān)察工作開展，土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制逐步完善。

促進土地管理 制度的深化改革

首先，推進土地管理制度的改革和完善。國家土地督察機構(gòu)充分發(fā)揮身處一線、貼近基層的優(yōu)勢，圍繞土地利用和管理的重點、熱點問題開展實地調(diào)研，支撐科學(xué)決策，提出改革完善土地管理工作的政策建議，許多政策建議為出臺相關(guān)政策提供了決策依據(jù)，催生了一批制度性成果。國家土地督察機構(gòu)已初步構(gòu)建起具有土地督察機構(gòu)特色的調(diào)研機制，推動了土地督察成果運用和效用的最大化，有力推進了土地管理制度的改革和不斷完善。

其次，國家土地督察機構(gòu)在督促地方糾正整改土地違法違規(guī)問題的同時，強化審查監(jiān)督地方政府在土地利用管理方面政策性文件的合法合規(guī)情況，著重清理違法違規(guī)的規(guī)范性文件，結(jié)合國家宏觀經(jīng)濟運行要求和土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，規(guī)范地方政策文件的制定。

2008～2011年共督促撤銷地方土地管理違法違規(guī)文件827份，督促制定土地管理政策文件920份，內(nèi)容主要涉及耕地保護、土地節(jié)約集約利用、工業(yè)用地招拍掛、執(zhí)法監(jiān)察、動態(tài)巡查、考核評價等。

最后，針對部分地方土地管理體制不順、機制不暢、違法違規(guī)設(shè)定職能機構(gòu)等問題，國家土地督察機構(gòu)采用多種形式督促地方政府整改，取得良好效果。

如針對地方土地利用管理中出現(xiàn)違規(guī)低價出讓土地、違法調(diào)整規(guī)劃等問題，極少數(shù)地區(qū)土地收儲中心違反法律法規(guī)、規(guī)避職能部門監(jiān)管、超越職能權(quán)限進行土地審批供應(yīng)等嚴重問題，國家土地督察機構(gòu)通過加強對地方政府行政作為的監(jiān)管，督促地方政府立即改正。

從2007年國家土地督察制度實施以來，國家土地督察機構(gòu)堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，始終按照黨中央、國務(wù)院建立國家土地督察制度的戰(zhàn)略決策目標(biāo)，代表國務(wù)院監(jiān)督省級和計劃單列市人民政府的土地利用和管理行為，忠實履行國家賦予的法定職責(zé)，在維護國家宏觀調(diào)控政策，服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

與此同時，國家土地督察機構(gòu)及其工作人員敢于碰硬、不怕得罪人，已成為落實科學(xué)發(fā)展觀、加強和改善宏觀調(diào)控、建立世界上最嚴格土地管理制度的一支重要力量，成為社會各界普遍認同的“耕地紅線的堅強守衛(wèi)者、土地調(diào)控政策的忠實護航者、土地管理法律法規(guī)政策完善和改革的促進者”。