項賢國

(唐山師范學(xué)院歷史文化與法學(xué)系,河北唐山 063000)

農(nóng)村社會保障法律制度的改革研究
——以河北省為視角

項賢國

(唐山師范學(xué)院歷史文化與法學(xué)系,河北唐山 063000)

河北省農(nóng)村社會保障法制發(fā)展水平近些年有所提高,但仍存在諸多困境。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法制已經(jīng)具備良好的制度運行保障和法制環(huán)境,是推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展的應(yīng)然要求,也是社會公平和平等理念的現(xiàn)實需求。應(yīng)從養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活、失地農(nóng)民保障制度及社會救助制度等五個方面重塑完善的農(nóng)村社會保障法律制度。

農(nóng)村社會保障;困境;政府責任;資金供給

河北省現(xiàn)行農(nóng)村社會保障法律制度是在國家法律框架下構(gòu)建的,存在諸多發(fā)展障礙因素,政策性較強,隨意性大,尚沒有系統(tǒng)的法律制度作保障,本文試圖以此為視野研究河北省農(nóng)村社會保障法律制度的改革路徑。

一、農(nóng)村社會保障法律制度的發(fā)展困境

根據(jù)課題組實際考察可知,目前河北省農(nóng)村社會保障發(fā)展水平有所提高,截至2010年末,河北省參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的人數(shù)為1 103.90萬人,有201.75萬名參保農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。164個縣(市、區(qū))開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作,新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率94.46%。[1]但立法比較分散,法律位階較低,多以政策推行,缺乏有效的法律支撐,導(dǎo)致完整的農(nóng)村社會保障法律制度體系尚未構(gòu)建,這導(dǎo)致了河北省農(nóng)村社會保障制度在發(fā)展中存在諸多困境。

1.城鄉(xiāng)分割下的二元社會保障結(jié)構(gòu)制約

河北省在構(gòu)建社會保障制度過程中依然采取的是“城鄉(xiāng)二元”發(fā)展模式,現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度覆蓋面窄,農(nóng)民的社會保障訴求長期被忽視,依靠傳統(tǒng)的土地和家庭保障其生存環(huán)境,隨著土地保障功能的弱化,農(nóng)民的生存面臨諸多挑戰(zhàn),農(nóng)民收入較低,這導(dǎo)致農(nóng)村社會保障水平低,差別較大,區(qū)分繳費層次太多,社會保障待遇不高,不能很好地激發(fā)農(nóng)民參加社會保障的積極性。這使得構(gòu)建新型農(nóng)村社會保障法律制度顯得特別乏力。

2.農(nóng)村社會保障構(gòu)建中政府責任的模糊

農(nóng)村社會保障制度的建立,需要政府、企業(yè)、社會和農(nóng)村居民共同承擔相應(yīng)的責任。河北省雖然是一個經(jīng)濟大省,但經(jīng)濟發(fā)展不均衡,有的地方政府財政資金充分,在農(nóng)村已建立較完善的社會保障法律制度,推行系統(tǒng)的農(nóng)村社會保障法律制度相對較容易。而對于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū),構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度時缺乏充分的資金保證,政府財政補貼較少,人們參加社會保障制度的積極性不高,使城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展呈二元發(fā)展模式,這是河北省農(nóng)村社會保障法律制度構(gòu)建的主要障礙因素。

3.農(nóng)村社會保障建設(shè)中法制環(huán)境的缺失

迄今為止,河北省整個社會保障制度的運行與改革,一直依賴政府的決策或指標來推動,沒有完善的農(nóng)村社會保障法律制度,而地方政府的隨意性和主觀性較強,缺乏有效的制約機制,導(dǎo)致農(nóng)村社會保障的有效供給完全不能滿足快速發(fā)展的農(nóng)村社會需求。[2]農(nóng)村社會保障制度主要以社會保險為核心,沒有建立完善的社會救助和社會福利制度體系,社會保險主要由養(yǎng)老和合作醫(yī)療為重點構(gòu)建,失業(yè)、工傷和生育保險則保障較弱,實施中主要依靠政策支撐,輔之以零散的地方性法規(guī),這成為農(nóng)村社會保障法律制度構(gòu)建的瓶頸。

二、構(gòu)建農(nóng)村和城市統(tǒng)籌社會保障的正當性

1.構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法制是推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的實質(zhì)是要把城市與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)民與市民作為一個整體,納入經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃中去通盤考慮,筆者認為,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障能夠打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),實現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市帶動農(nóng)村”,確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,是構(gòu)建和諧社會的必然要求。反之,經(jīng)濟快速健康發(fā)展為構(gòu)筑城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障提供了充分的資金支持。

2.構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法制是社會公平和平等理念的現(xiàn)實需求

公平是現(xiàn)代社會保障法律制度的本質(zhì)與核心,是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度的基本理念。[3]社會保障權(quán)是全體公民平等享受的一種法定權(quán)利,筆者認為,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度,必須遵循普遍性規(guī)則,確立統(tǒng)籌兼顧的社會保險、社會福利和社會救助制度,使全體公民的社會保障權(quán)體現(xiàn)在整個制度設(shè)計中,在我國最終確立城市居民和農(nóng)村居民享有相同的社會保障項目,所獲得的社會保障待遇相近,實現(xiàn)社會保障制度的統(tǒng)籌與均衡發(fā)展。

3.構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法制已經(jīng)具備良好的制度運行保障和法制環(huán)境

在社會保障制度的運行機制上,基層組織發(fā)揮著重要作用,社會保障中的家庭收入核定、張榜公示、組織評議等方面必須由基層組織負責。[4]河北省社會保障法律制度建設(shè)以基層群眾自治組織為基礎(chǔ),以政府主導(dǎo),確立了社會保障組織的工作網(wǎng)絡(luò),財政、民政、住房、教育、醫(yī)療、司法等政府部門各司其職,負責相應(yīng)領(lǐng)域的社會保障工作。這為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障提供了較好的制度運行保障。

2010年10月全國人大常委會出臺了《社會保險法》,首次以法律的形式規(guī)范了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險,改變了以前社會保障制度多是以法規(guī)、規(guī)章和政策來規(guī)范的局面,這是我國社會保障法律制度發(fā)展的重大突破。這為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度的構(gòu)建提供了強有力的立法基礎(chǔ)。

基于以上分析,欲改革現(xiàn)行農(nóng)村社會保障法律制度,必須以統(tǒng)籌農(nóng)村和城市社會保障制度發(fā)展為突破口,以城市社會保障發(fā)展帶動農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。

三、農(nóng)村社會保障法律制度的改革策略

1.農(nóng)村社會保障具體制度上的改革路徑

根據(jù)前文分析,改革現(xiàn)行農(nóng)村社會保障法制,須先確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法制,在此基礎(chǔ)上,從養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活、失地農(nóng)民保障制度及社會救助制度五個方面構(gòu)建完善的農(nóng)村社會保障法制。

養(yǎng)老保險制度與最低生活保障制度、失地農(nóng)民保障制度存在密切聯(lián)系,這三個制度應(yīng)結(jié)合起來,在保障對象上避免重疊,參保對象只能享受一種保障。在保障方式上,養(yǎng)老保障注重“輸血”,達到法定年齡后即可享受待遇。最低生活保障和失地農(nóng)民保障注重“造血”,因而是臨時性的獲得保障。在保障標準上,養(yǎng)老保障重在養(yǎng)老,標準應(yīng)高一些,而最低生活保障和失地農(nóng)民保障重在解決臨時生活困難,標準只要能夠維持基本生活需要就可以了。在基金籌集上,養(yǎng)老保障由政府承擔或政府與個人同時承擔,前者享有基本待遇,后者享有稍高的待遇;最低生活保障和失地農(nóng)民保障則由政府承擔。

農(nóng)村醫(yī)療保險制度主要是正在實施的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,新型農(nóng)村合作醫(yī)療從試點至現(xiàn)在已經(jīng)近十年,該制度在保障對象、方式、標準、基金籌集等方面相對比較成熟,只是在其發(fā)展的可持續(xù)性上應(yīng)進一步改革,強化政府的責任,充分保障全體農(nóng)村患者的合法權(quán)益。

社會救助制度方面,目前在很多農(nóng)村地區(qū)尚沒有建立救助站,農(nóng)村社會救助法律幾乎是空白,國家出臺的有關(guān)社會救助規(guī)定主要針對城市。因此在農(nóng)村應(yīng)制定社會救助法律規(guī)范,系統(tǒng)建立社會救助制度,構(gòu)建社會救助管理系統(tǒng)。還應(yīng)當建立應(yīng)急救助機制及建立和完善社會幫扶、捐助制度。政府應(yīng)確立社會救助機構(gòu),建立政府領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、部門協(xié)作、社會參與的社會救助工作管理體制,建設(shè)社會救助站,落實社會救助必需的資金,加快建設(shè)基層社會救助管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò),加強社會救助工作的監(jiān)督管理,推進社會救助工作的健康發(fā)展。

2.確立農(nóng)村社會保障法律制度的長效機制

改革現(xiàn)行農(nóng)村社會保障法律制度,必須確立一個可持續(xù)的社會保障發(fā)展長效機制?，F(xiàn)行農(nóng)村社會保障法律制度在實施中,經(jīng)常遇到參保人數(shù)不多、參保又退保等情形,保障對象只局限于眼前需要交費,而何時能享受保障待遇感覺很遙遠,甚至有懷疑是否能享受保障待遇的,因此政府應(yīng)加大宣傳力度,嚴格要求辦事人員按照法律規(guī)定辦理保障事宜,使參保者知悉真實保障信息,參保者持有保障卡,使其放心參保。同時政府應(yīng)在社會保障法律框架下,確保政策的延續(xù)性,不能朝令夕改。只有這樣方能確立農(nóng)村社會保障的長效機制,真正保障參保者的合法權(quán)益。

建立農(nóng)村社會保障法律制度的長效機制,還應(yīng)當統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度,農(nóng)村財政收入有限,農(nóng)村社會成員收入水平不高,如果完全割裂開城市和農(nóng)村,社會保障制度的發(fā)展將呈現(xiàn)強烈的不均衡,形成巨大的反差,將不利于農(nóng)村社會保障制度的實施。關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的正當性上文已有分析,在此不再贅述。

3.強化政府在構(gòu)建農(nóng)村社會保障中的責任

政府是國家干預(yù)本國經(jīng)濟運行活動的基本法律主體,政府在構(gòu)建新型農(nóng)村社會保障制度中應(yīng)承擔相應(yīng)責任。在制度體系架構(gòu)上,政府應(yīng)起主導(dǎo)作用,在國家社會保障法制發(fā)展的總體框架下,建立科學(xué)完善的統(tǒng)籌社會保障管理體制。在資金籌集上,政府應(yīng)有所為,一方面利用納稅人的錢確保社會保障基本資金需求。另一方面,拓寬資金籌集渠道,提供優(yōu)惠政策,吸引社會資金參與社會保障。同時,增強農(nóng)村社會成員參加社會保障的積極性,這是當前農(nóng)村社會保障建設(shè)中必須解決的問題。在制度實施上,改變現(xiàn)實中的自愿參保做法,對于農(nóng)村社會保障中的養(yǎng)老、醫(yī)療、生育保障要強制參保,因為這是保障農(nóng)村社會成員基本生存權(quán)的需要,如果保障對象不繳費,則由政府承擔,只不過其享受的待遇要低于繳費的對象。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的發(fā)展上,政府應(yīng)從宏觀層面促進社會保障的均衡發(fā)展,權(quán)衡經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的社會保障發(fā)展水平,確保社會保障制度的公平和正義。無論是從經(jīng)濟法角度,抑或行政法角度分析,政府在構(gòu)建農(nóng)村社會保障法律制度中都應(yīng)承擔重要的責任。

河北省現(xiàn)行農(nóng)村社會保障法制是在國家法律框架下構(gòu)建的,存在城鄉(xiāng)發(fā)展不均、籌資機制不順、責任分擔不清等諸多問題。應(yīng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展社會保障的視野下,結(jié)合河北經(jīng)濟發(fā)展水平、居民收入水平等因素改革現(xiàn)行的法律制度,應(yīng)確立一個系統(tǒng)的農(nóng)村社會保障法制體系,在此基礎(chǔ)上,重塑政府在構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度中的責任,探尋一條可持續(xù)的農(nóng)村社會保障發(fā)展之路。

[1]河北省人力資源和社會保障局.2010年河北省人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].http://www.he.lss.gov.cn/tztg/107839512.shtml.

[2]林曉蘭.農(nóng)村社會保障的制度建構(gòu)及其實踐策略[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2010,(6).

[3]梅哲.重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系研究[J].探索,2009,(2).

[4]葛榮霞,等.論新型農(nóng)村社會保障體系的建立和完善[J].河北學(xué)刊,2011,(2).

Research on the Reform of Rural Social Security Legal System——From the Perspective of Hebei Province

XIANG Xianguo

(Department of History,Culture and Law,Tangshan Normal College,Tangshan,Hebei 063000,China)

In Hebei Province,the level of development of rural social security legal system has increased in recent years,but there are still many difficulties.Construction of urban and rural social security legal system already has a good system running security and legal environment,which is to respond to the requirements of promoting the coordinating development of urban and rural economy,also to satisfy the realistic demands of social equity and equality.The rural social security legal system should be remodeled on the five aspects of pension,health care,minimum living level,the security system of landless peasants and social assistance system.

rural social security;dilemma;the responsibility of the government;capital supply

D922.182

A

1008-469X(2012)01-0057-03

2011-12-02

2011年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題《河北省農(nóng)村社會保障法律制度改革研究》(201103250)

項賢國(1981-),男,安徽合肥人,講師,主要從事經(jīng)濟法、勞動和社會保障法研究。