劉 靜

（西安醫(yī)學院，710021）

公共危機是在社會運行過程中，由于自然災害、社會運行機制失靈而引發(fā)的可能危及公共安全和正常秩序的危機事件，具有突發(fā)性、緊迫性、不確定性和危害性的特征，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，必須采取特殊的措施加以應對。公共危機管理就是公共管理機構通過建立危機應對機制，采取一系列必要措施，防范、化解公共危機災害的管理活動。近年來，我國公共危機事件頻發(fā)。這些危機事件不僅對社會公共生活和秩序造成了重大沖擊，而且直接影響到國家的政治穩(wěn)定，如果處理不力，就會嚴重損害公民的利益和政府的公信力。面對頻繁發(fā)生的公共危機，要提高應對危機的效率，降低危機造成的損失，快速高效的政府信息公開至關重要。

1 政府信息公開在公共危機管理中的作用

1.1 有利于控制危機事態(tài)的發(fā)展，克服公眾恐慌心理

危機事件發(fā)生時，可能在短時間內大規(guī)模地影響公眾利益，危害公眾健康、生命和財產，使公眾處于極度緊張和恐慌中，公眾對信息的需求異常強烈。如果政府不及時做出反應，各種來自非正式傳播渠道的謠言就會四處泛濫，尤其是在當前互聯網迅速發(fā)展的背景下，謠言將會迅速蔓延，產生巨大的公眾恐慌，造成社會動蕩，并且很容易激化危機的發(fā)展，使其陷入不可控狀態(tài)。政府應充分利用信息傳播中的首因效應，在第一時間及時地發(fā)出警報，并準確、全面地向公眾公開權威可信的危機信息，讓公眾全面、準確地了解危機事件的真相，掌握輿論主動權，防止謠言的傳播，消除公眾的恐慌情緒，把事態(tài)控制在有序的范圍內，使政府能在最短時間內有效調動社會資源，將危機帶來的損失減至最低。

1.2 有利于保障公民知情權

知情權是我國公民的一項基本政治權利，隨著社會信息化的發(fā)展，知情權在公民權利體系中的地位日益突出。公共危機事件的不可預知性，使公眾對事件的相關信息極度渴望，他們要了解真實、準確、權威的危機信息。在公共危機發(fā)生時，政府應及時公布相關的信息，讓公眾在第一時間能詳細了解危機事件的原因和應對措施，保障公民的知情權。

1.3 有利于提高公共危機管理效率

在公共危機的應對階段，政府依靠自己的強制力和公信力，擔負著組織動員社會人員共同應對危機的責任，在危機管理中發(fā)揮主導作用，以控制、減輕突發(fā)事件的社會危害。在危機發(fā)生后，政府應及時、全面公開處理突發(fā)事件的進展和解決方案，政府信息公開有利于增加公眾對政府行為的理解與配合，引導廣大群眾積極參與，使政府在突發(fā)事件管理過程中處于主動地位，提高政府公共危機的管理效率。

1.4 有利于塑造政府的良好形象，提升政府公信力

在公共危機出現時，政府能否采取強有力的措施，及時公開相關信息，有效組織和引導民眾應對危機，直接影響著政府的形象。在危機發(fā)生時，作為主渠道信息的惟一發(fā)布者，政府應及時、準確、全面公開相關信息，讓信息公開成為彰顯政府形象和公民權利的重要載體，讓媒體在傳播事實的基礎上進行正確的輿論引導。這不僅有利于危機事件的解決，更有利于樹立和維護高效、強力、有擔當的政府的良好形象，讓公眾切身感受到政府信息的權威性、可信性，從而進一步增強政府的公信力。

1.5 有利于保障公民的監(jiān)督權，防止政府緊急權力濫用

公共危機事件具有后果嚴重性以及可能危及公共利益的特征，所以政府在公共危機管理中可以行使較平時更多、更廣泛和更具強制性的權力。這種權力的行使，有利于有效組織和運用社會資源，及時采取強有力的應急措施，盡快消除危險，度過危機。但是，這種權力也可能會對社會公眾的基本人權、法治構成威脅。這就要求政府必須將其在從事管理或提供服務的過程中所制定、獲取或者擁有的信息及時向公眾公布，從而能有效地保障公民的監(jiān)督權，約束政府權力，防止政府緊急權力被濫用。

1.6 有利于公共危機事件的預防

在公共危機發(fā)生的前兆階段，政府要努力使危機事件消滅于萌芽狀態(tài)，即有效地預防和充分地準備。政府在危機信息的搜集、掌握、分析以及制定有效預防措施方面具有無可比擬的資源優(yōu)勢。政府部門通過對危險征兆、風險因素等潛在威脅的科學分析與監(jiān)測，及時、坦誠地向社會公布相關信息，發(fā)出警報，提醒社會公眾及組織應當采取的正確行動，提高公眾防范突發(fā)事件的風險意識。當危機事件發(fā)生時，公眾個人良好的預防與處置措施是成功應對危機事件不可缺少的因素。

2 公共危機管理中政府信息公開存在的問題

2.1 相關法律制度不健全

我國還沒有形成一套關于危機狀態(tài)下信息公開的法律體系。對于危機信息的公開只是散見于《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《防震減災法》、《發(fā)布地震預報的規(guī)定》等部門法規(guī)中，但這些法律只能適用于一種緊急狀態(tài)，覆蓋面單一，缺乏穩(wěn)定性、強制力和可操作性，給政府部門保留了太多自由裁量的空間，許多地方甚至以此為借口拖延、拒絕、阻撓信息發(fā)布，給危機事件的有效管理造成了巨大阻力。此外，《政府信息公開條例》僅停留在法規(guī)的層面，還有待于上升到法律的高度?，F有的政府信息公開領域的相關法律規(guī)定過于原則和籠統，可操作性不強，相關法律之間甚至存在沖突。

2.2 知情權意識薄弱，影響了政府信息公開

我國政府官員中有一部分人的民主法制觀念淡薄，漠視公眾的知情權，對于很多應該公開的政府信息不愿公開或刻意隱瞞，嚴重阻礙了政府信息公開。由于信息保密對掩蓋管理過失和決策失誤以及保留特權等有著強大的效果，在公共危機爆發(fā)的初期，多數官員擔心公開信息會令危機的輻射范圍擴大，一旦處理不慎，就有可能造成更大的社會恐慌和混亂。此外，由于種種原因，社會公眾的知情權意識不強，沒有認識到政府信息公開的意義，危機發(fā)生時，公眾也常常意識不到向政府獲取準確的相關信息，這些都影響了政府信息公開。

2.3 政府信源角色缺失

在公共危機管理中，政府是法律授權的唯一信息發(fā)布者，其地位是任何其他組織、團體無法取代的。因此，政府如何充分發(fā)揮其信源角色，對危機信息的公開具有至關重要的作用。政府只有在危機傳播中充分發(fā)揮其信源角色，及時、準確、真實地公開危機信息，才能保證危機信息公開的暢通。但是，在危機事件中，總有些地方官員出于自身利益的考慮，將手中的信息作為特權，在危機傳播中不作為，使權威信源缺失，導致謠言惡性蔓延，造成社會恐慌和動蕩?？梢姡旁唇巧笔俏C信息公開的根本障礙。

2.4 危機信息管理制度不完善

我國公共危機信息管理制度不完善，表現為信息相互割裂，不成系統。在進行宏觀決策時，政府要對各個方面的信息進行分析和判斷，由于各個方面的信息分別掌握在不同的部門，職能部門之間的信息分布不對稱，信息集中在某些部門，各部門之間缺乏溝通協調機制，信息資源不能共享。由于信息缺乏共享，跨部門的信息流動極其困難，存在危機信息資源貧乏，收集不系統，信息采集不及時，時效性較差，危機信息管理專門人才缺乏，危機管理信息系統不完善等問題。這些嚴重影響到政府應對危機事件的決策效率和決策質量。另外，由于對政府信息的控制、擁有甚至成為權力和利益的體現，一些地方或部門的領導把對自己職權范圍內的發(fā)言權視為自己權力的體現，通過封鎖信息達到控制權力的目的。有的地方和部門政務公開不規(guī)范，隨意性較大。

2.5 危機管理中政府信息溝通不暢

政府部門之間信息溝通不暢，主要表現為縱向信息不對稱和橫向信息不交互。從縱向上看，上級政府的信息主要來自于下級有關部門的報告，地方政府或部門出于種種目的，往往緩報、瞞報、漏報危機事件的相關信息，造成信息上下不對稱，不利于危機事件應對主體全面掌握危機事件的相關情況，不利于危機事件的整體協調和應對;從橫向上看，突發(fā)事件的應對需要不同部門、不同組織的協同努力，順暢的橫向信息溝通有助于政府將各種力量、資源整合起來，高效、快速地應對公共危機。然而不同部門之間、各地方政府之間信息不交互的現象普遍存在，嚴重影響了信息的橫向溝通。信息的不交互、不暢通必然會降低危機事件的應對效率。

2.6 缺乏統一的危機信息發(fā)布管理機構

我國缺乏危機事件信息發(fā)布的常設管理機關，在公共危機發(fā)生時，國家常常根據危機事件的類別成立一個臨時指揮部負責信息的發(fā)布。危機事件信息發(fā)布主體的多樣化不僅導致對危機事件的預警關注不夠，僅停留在應急處理階段，而且也導致在危機事件管理中，由于部門之間權限不清、關系不順，經常出現部門分割、職權交叉而相互推諉不發(fā)布信息，或按照自己的意志隨意發(fā)布信息等情況，不利于統一的信息發(fā)布規(guī)范的建立，也不利于信息發(fā)布的權威性的樹立。

2.7 缺乏足夠的危機預警意識

目前，我國政府缺乏足夠的危機預警意識。所謂預警信息，是指為防止突發(fā)事件發(fā)生或減小突發(fā)事件給人們造成的損害而發(fā)布的具有提示意義的信息。雖然突發(fā)事件本身具有發(fā)生的突然性的特點，但很多突發(fā)事件在發(fā)生之前是有一定征兆的。而有些災害，是可以通過人為力量部分控制其災害的破壞性。所以，政府應加強危機的預警意識，保證政府信息暢通，力求避免突發(fā)事件的發(fā)生，或是減小突發(fā)事件給人們帶來的損害。

3 加強公共危機管理中政府信息公開的對策

3.1 完善政府信息公開法律體系

政府信息公開的健康有序發(fā)展需要完善相關法律制度作為保障。《政府信息公開條例》雖然可以滿足實踐對統一的政府信息公開立法的迫切需要，但它屬于行政法規(guī)范疇，還沒有上升到法律的地位。要真正做到政府信息公開，應盡快制定頒布《政府信息公開法》，使公民的知情權法制化、具體化，從而協調信息公開立法與其他法律之間的關系，減少法律適用中的矛盾沖突。

完善緊急狀態(tài)下信息公開的相關法律。應抓緊制定統一的《緊急狀態(tài)法》，通過這部法律來統一規(guī)范危機狀態(tài)下的政府信息公開，保障公眾在緊急狀態(tài)下的各種權益，特別是把知情權作為立法目的。此外，我國還要補充和完善現有公共應急法制中關于信息公開的內容，明確在危機事件中信息公開的范圍、信息公開的具體行使程序、公開信息的保障，以及對于不依法進行公開的部門和官員的責任追究、對于公民知情權遭到侵犯的司法救濟等，以保證危機事件得到有效處理。

3.2 樹立信息公開意識，增強公民知情權意識

隨著社會信息化不斷延伸，公眾的知情權顯得非常重要。要樹立信息公開的意識，及時公布信息，讓公眾的知情權得到實現。樹立信息公開的意識離不開提高全民的知情權意識，政府等主管部門要轉變思想，不斷地對社會大眾進行宣傳教育，通過網絡、各種媒體和學校教育等方式，大力宣傳知情權和信息公開制度，增強公眾的知情權和信息公開意識。

3.3 發(fā)揮好政府信源角色

政府掌握的公共危機信息往往最多、最全面，因此，增強危機管理中信息的透明度，主要責任在政府。要強化政府的義務，促使政府及時、準確發(fā)布信息，發(fā)揮好政府的信源角色，為新聞媒體報道做好服務，提供方便。政府可以拓展自有信息渠道，完善由政府直接面對公眾的信息系統的建設。充分利用網絡等信息平臺推進公共信息服務，規(guī)范政府在應對公共危機時的信息傳播行為。隨著政府職能的轉變，更多的第三部門、非政府組織將參與到公共危機管理中。政府信息公開有利于政府在公共危機管理中調動多方面的力量，充分利用民間組織的資源，共同面對危機，解決危機。

3.4 建立完備的危機信息管理系統

政府能否迅速地對危機做出反應，并有效地控制和消除危機，建立完備、高效的危機信息管理體系至關重要。在危機管理系統中，除了要有常設管理機構負責危機信息的發(fā)布外，還要有一個覆蓋全面、反應靈敏、檢索方便、咨詢及時的危機信息管理和咨詢機構，對相關信息進行專門收集、統計和研究，及時為政府的決策提供信息咨詢。信息管理機構在收集分析信息的同時，可以對事件處理過程進行監(jiān)督，對處理結果進行評估，隨時為人們提供各種危機的相關信息。該機構的建立和完善，不僅有助于加強人們對危機的研究、防范和救治，對危機后的恢復、評估，及時向決策機構提供有關預防、救治危機的政策咨詢等也有重要的意義。此外，我國應借鑒國外的成功經驗，建立由計算機網絡、數據庫、呼叫中心、地理信息系統、衛(wèi)星定位系統、無線通訊指揮系統等組成的求助方便、指揮統一、救助及時的智能化緊急救助系統，用于公共危機事件的處理與救助。

3.5 拓寬政府信息公開渠道

公共危機發(fā)生時，社會和公眾的心理承受能力比較脆弱，行為也容易產生偏激，更加依賴大眾傳播媒介，大眾傳播媒介對危機事件的新聞報道，在很大程度上能夠影響突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢。發(fā)揮好媒體的輿論引導作用，才能使公眾得到客觀真實的信息，并確保信息暢通。大眾媒體強烈的時效性和巨大的影響力，為政府信息的發(fā)布提供了廣闊平臺。政府要充分發(fā)揮擁有權威信息源的優(yōu)勢，通過媒體及時、準確發(fā)布信息，實事求是地對公眾講明事實真相。政府既不實行信息封鎖，也不任由媒體進行議程設置，而是保證媒體在進行公正、客觀報道的同時，對媒體施以恰當的引導。

媒體是信息傳播的重要渠道，是政府信息覆蓋范圍最廣、影響力最大的方式，政府信息公開利用多種傳媒途徑傳播，信息散布的速度快，面積廣。隨著信息技術的不斷發(fā)展，各級政府信息公開的公布載體不斷延伸，主要有政府官網、廣電媒體、報刊發(fā)行物等。在突發(fā)公共事件時期，為了保證最大范圍公眾的知情權，政府信息公開的方式要多渠道、多樣化。隨著網絡通訊技術的發(fā)展，政府信息公開的媒介越來越廣闊，時效性越來越強。

3.6 建立健全突發(fā)事件預警機制

突發(fā)事件預警，就是政府及其職能部門采用定量與定性相結合的方法，對突發(fā)事件的誘因及征兆進行事先的監(jiān)測和評判，并由此發(fā)出危機警示的管理活動。突發(fā)事件的突發(fā)性往往使人們措手不及，應對不力。我國政府要增強預警意識，加強突發(fā)事件信息收集制度、突發(fā)事件信息的評估機制、突發(fā)事件預警信息發(fā)布制度。政府要對爆發(fā)危機的可能性做出準確的判斷，有關部門應當依法定程序按照突發(fā)事件可能造成的危害向社會發(fā)出不同等級的預警，同時政府及其有關職能部門在預警期間，必須定時向社會發(fā)布與公眾有關的突發(fā)事件預測信息和評估結果，及時向社會公布避免、減輕危害的常識、建議、勸告等。在發(fā)布預警時應當采取多種方式，盡可能地擴大預警信息的傳播范圍，以動員全社會的力量，做好防災避難工作。

3.7 完善政府績效考核體系

把公共危機管理納入政府績效考核指標體系，考核地方政府的危機化解能力和危機處理能力。要完善危機后政府問責制，追究政府官員的失職行為，盡快恢復社會秩序。對于那些無法消除且已經發(fā)生的危機，地方政府要積極動員社會力量化解危機，通過建立新聞發(fā)布會、新聞通氣會等制度，將危機處理的實時進展情況及時地向社會公布，正面解答公眾的疑惑。危機結束后，由政府以外的第三方來組織媒體和公眾對政府在危機處理過程中信息公開程度作出評價，對于危機中惡意隱瞞、歪曲信息的官員要依法嚴懲。

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