王亞寧 王 勤

（1.新疆警察學(xué)院 新疆 烏魯木齊 830013；2.昌吉學(xué)院 新疆 昌吉 831100）

將財產(chǎn)申報制度作為遏制國家公職人員貪利性犯罪的重要手段，已被很多國家采用。我國自1995年出臺了第一個具有財產(chǎn)申報意義的規(guī)范性文件--《黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》（以下簡稱《收入申報》）后，又相繼出臺了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》、《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《財產(chǎn)申報》）、《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》（以下簡稱《黨員干部規(guī)定》）和《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》（以下簡稱《領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)定》）。但上述規(guī)定由于制定內(nèi)容的先天不足，在實際執(zhí)行過程中流于形式，執(zhí)行效果差強人意，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。必須建立、完善國家公職人員財產(chǎn)申報制度才能有效預(yù)防國家公職人員的貪利性犯罪。

一、我國國家公職人員財產(chǎn)申報制度的不足

（一）財產(chǎn)申報規(guī)定缺乏權(quán)威性，內(nèi)容過于簡單，缺乏可操作性

從我國歷次頒布的申報規(guī)定來看，都只是政策性文件，局限于紀律層面，并沒有上升到法律高度。政策性規(guī)定、黨內(nèi)規(guī)定不同于國家法律，缺乏權(quán)威性、強制性。只有上升到法律高度，財產(chǎn)申報制度才能起到應(yīng)有的威懾力。而且，已出臺的規(guī)定普遍存在內(nèi)容過于籠統(tǒng)、條文過少的問題，對于申報的程序、監(jiān)管、核查缺乏可操作的具體規(guī)定，不利于實際執(zhí)行。

（二）財產(chǎn)申報的主體過于側(cè)重行政級別，忽視了特殊崗位、特殊行業(yè)權(quán)力特性

我國目前和財產(chǎn)申報有關(guān)的規(guī)定，在設(shè)定申報主體范圍時，主要考慮的是行政級別，沒有充分考慮到特殊崗位存在的位不高權(quán)卻重的問題。在我國目前的財產(chǎn)申報制度中，不是副縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部或不是“領(lǐng)導(dǎo)人員中的黨員”就沒有財產(chǎn)申報的相關(guān)義務(wù)。對于申報的主體，既要考慮行政級別的高低，也應(yīng)兼顧職權(quán)范圍的大小?？h(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部“位高權(quán)重”,理所當(dāng)然應(yīng)是財產(chǎn)申報的主要對象,但很多科以下特殊崗位、特殊行業(yè)的工作人員，如法官、檢察官、工商、稅務(wù)部門工作人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責(zé)人，位置雖不高，但卻掌握著與民眾切身利益有關(guān)的很多權(quán)利，不應(yīng)該被排除在申報財產(chǎn)的主體范圍之外。

（三）財產(chǎn)申報的內(nèi)容范圍過小，不能涵蓋領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)狀況

《收入申報》只要求申報“工資、福利、勞動所得和經(jīng)營所得”等各項“收入”，這些收入均為合法公開的收入，即使不申報也可在申報主體所在單位通過正常程序核查到，這樣的財產(chǎn)申報成了官員的“合法”收入申報，沒有存在意義。同時，《收入申報》只要求“收入申報”，未要求“財產(chǎn)申報”,沒有涉及債權(quán)債務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)、不動產(chǎn)、繼承、贈與等額外收入和其他無形財產(chǎn)。申報的內(nèi)容范圍過小,不足反映主體的財產(chǎn)狀況,使申報制度客觀作用大打折扣。《財產(chǎn)申報》將申報內(nèi)容擴大為：貨幣、存款、有價證券；債權(quán)、債務(wù)；私有房產(chǎn)；貴重物品；名人字畫、古董；投資、股份；土地使用權(quán)?；灸軌蚝w公職人員的財產(chǎn)狀況，但是《財產(chǎn)申報》的適用對象僅是省部級領(lǐng)導(dǎo)。而且《財產(chǎn)申報》、《黨員干部規(guī)定》、《領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)定》中將申報對象的范圍雖擴大到配偶、共同生活的子女，但對其已獨立生活的成年子女、其他直系親屬、兄弟姐妹的財產(chǎn)等均未涉及。事實上，由領(lǐng)導(dǎo)干部撫養(yǎng)的子女往往由于未成年基本不會參與到違法犯罪活動中，而其配偶、成年子女、其他直系血親、兄弟姐妹等卻往往利用領(lǐng)導(dǎo)干部公職人員的特殊身份、地位，形成家族式的腐敗網(wǎng)，僅將“本人、配偶、撫養(yǎng)的子女的財產(chǎn)”規(guī)定為申報的主體，容易給規(guī)避法律者以可乘之機。

（四）財產(chǎn)申報的方式過于簡單，無法監(jiān)控領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)變化、增長情況

我國目前對申報方式主要規(guī)定了初任申報、離職申報和日常申報三種，但是，關(guān)于離職申報的規(guī)定過于簡單，不能很好地起到預(yù)防作用。離職包括辭職、退（離）休、調(diào)離等多種情況，目前我國財產(chǎn)申報相關(guān)規(guī)定中涉及的離職僅包括：《財產(chǎn)申報》中要求領(lǐng)導(dǎo)干部退休一個月內(nèi)，應(yīng)當(dāng)進行家庭財產(chǎn)申報；《領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)定》中規(guī)定：“已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退（離）休手續(xù)的干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項，適用本規(guī)定”?！敦敭a(chǎn)申報》雖規(guī)定了省部級領(lǐng)導(dǎo)干部退休后一個月內(nèi)應(yīng)當(dāng)進行家庭財產(chǎn)申報，但權(quán)利具有影響力的延后性，“一個月”的時間確實太短，難以遏制國家公職人員在離任較長時間后利用權(quán)力余威以權(quán)謀私，以權(quán)力換取利益的行為。相對來說，大多數(shù)國家對離任后申報財產(chǎn)的期限長達3年，值得借鑒?！额I(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)定》僅對已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退（離）休手續(xù)領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)申報適用那個規(guī)定作了說明，對已退（離）休的干部是否申報未作任何規(guī)定。

（五）受理機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu)分離，無法有效監(jiān)管申報內(nèi)容的真實性

一是，對于財產(chǎn)申報的受理與監(jiān)管，我國目前的規(guī)定，接受單位基本為組織人事部門，但單位的組織人事部門只負責(zé)受理、報送，并沒有監(jiān)督的權(quán)利。組織部門是黨的干部管理機構(gòu)，人事部門是國家機關(guān)、企事業(yè)單位的干部管理機構(gòu)，缺乏監(jiān)督的權(quán)威性和強制力，難以真正承擔(dān)起申報收入的稽核工作。而負有監(jiān)督檢查職能的黨的紀檢部門和行政監(jiān)察部門只對執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，并不受理申報，很難全面掌握申報人的詳細資料無法及時發(fā)現(xiàn)問題。受理和監(jiān)督部門各自為政，缺乏信息溝通，難以形成合力，很難通過申報來發(fā)現(xiàn)問題，極大地降低了收入申報制度應(yīng)有的功效。

二是，現(xiàn)有的規(guī)定對收入、財產(chǎn)、黨員個人事項的申報監(jiān)查只籠統(tǒng)的規(guī)定為：“各級紀檢監(jiān)察機關(guān)負責(zé)對本規(guī)定的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查”“報中紀委備案”“紀檢機關(guān)和組織（人事）部門要加強對本規(guī)定執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，根據(jù)工作需要經(jīng)審批可查閱本地區(qū)本部門黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的材料?！薄爸醒爰o委、中央組織部對領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財產(chǎn)報告,可以核查”，并沒有明確詳實的“應(yīng)當(dāng)”對“報告內(nèi)容”審查、核實及問責(zé)等的后續(xù)審查程序。由于沒有明確的規(guī)定，對財產(chǎn)申報的監(jiān)管在實踐中缺乏可操作性，使收入、財產(chǎn)及個人事項的申報監(jiān)管處于真空狀態(tài)，不能達到理想的監(jiān)督效果。

（六）申報結(jié)果缺乏透明度，不利于對申報的真實性進行監(jiān)督

和國外公職人員財產(chǎn)申報公開制度不同，我國收入、財產(chǎn)申報的內(nèi)容、結(jié)果均不透明，缺乏公布收入、財產(chǎn)報告情況的規(guī)定，對于申報的資料是否公開、怎樣公開、在什么范圍內(nèi)公開、由誰公開都沒有明確的規(guī)定。收入申報的結(jié)果不公示，不利于監(jiān)督、制約官員的行為，也使財產(chǎn)申報制度失去了發(fā)現(xiàn)問題的功能。

二、完善建議

(一)盡快出臺《國家公職人員的財產(chǎn)申報法》

目前，世界上許多國家和地區(qū)都通過立法確定了財產(chǎn)申報制度，對公職人員的財產(chǎn)和收入等情況進行有效監(jiān)督。如美國1978年通過的《政府行為道德法》、泰國1981年頒布的《國家公職人員財產(chǎn)與債務(wù)申報國家法令》[1]等。只有將國家公職人員財產(chǎn)申報上升到法律的高度,把政府官員的活動納入到國家法律監(jiān)督體系當(dāng)中，使得公務(wù)員行政行為曝光于陽光之下，才能真正達到預(yù)防腐敗的作用。

（二）進一步完善申報的主體的范圍

一是，從行政級別考慮，應(yīng)當(dāng)將副縣(處)級以上人大、行政、政協(xié)、審判、檢查、軍事機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府機構(gòu)的負責(zé)人納入申報主體范圍。

二是，從特定部門行業(yè)權(quán)利考慮，應(yīng)當(dāng)將財政、交通、土地、城建、醫(yī)藥衛(wèi)生、外貿(mào)、教育、文化等部門的工作人員和國有企業(yè)的中高層管理人員全部納入申報主體范圍。這些部門的工作人員，即使沒有行政職務(wù)，其手中也擁有較大的，與民眾切身利益密切相連的自由裁量權(quán),在職務(wù)活動中容易產(chǎn)生以權(quán)謀私行為。

三是，為防止家族式腐敗，預(yù)防國家公職人員利用其家屬規(guī)避法律的追查，應(yīng)當(dāng)將上述人員的近親親屬和與其共同生活的其他家庭成員納入申報主體范圍，以防止財產(chǎn)轉(zhuǎn)移。

四是，建議將軍事人員列為財產(chǎn)申報的主體。在韓國，軍官、軍務(wù)員達到上校級別以上就被要求對其財產(chǎn)進行申報。我國臺灣地區(qū)也對達到上將級別的軍事單位長提出了申報財產(chǎn)的相應(yīng)要求。我國《憲法》將各類軍事機構(gòu)歸類為國家機構(gòu)的范疇，軍事人員的工資福利由國家承擔(dān)，因此，軍事人員也應(yīng)該對其財產(chǎn)進行申報。

（三）進一步擴大申報財產(chǎn)申報內(nèi)容的范圍

收入是財產(chǎn)的前提，但是財產(chǎn)卻并不完全由收入所構(gòu)成。財產(chǎn)的范圍要比收入廣泛得多，建議用財產(chǎn)申報制度來取代收入申報制度。財產(chǎn)的范圍即應(yīng)當(dāng)包括貨幣、財物、不動產(chǎn)等有形財產(chǎn)，也應(yīng)當(dāng)包括知識產(chǎn)權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、專業(yè)證書等等無形財產(chǎn)。由于腐敗可能導(dǎo)致國家公職人員產(chǎn)生大量債務(wù)，以及無論何種原因產(chǎn)生較大數(shù)額的債務(wù)可能會給國家公職人員帶來較大壓力，繼而降低拒腐防敗的能力，因此，除要求申報債權(quán)外，也應(yīng)當(dāng)要求國家公職人員對一定數(shù)額之上的債務(wù)進行申報。財產(chǎn)的具體內(nèi)容可借鑒2008年阿勒泰地區(qū)制定的《縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定（試行）》的內(nèi)容，規(guī)定為：1.工資；2.各類獎金、津貼、補貼及福利費；3.從事咨詢、講學(xué)、寫作、審稿、書畫等勞務(wù)所得；4.申報人及其父母、配偶、子女接受與申報人行使職權(quán)有關(guān)系的單位和個人贈送的現(xiàn)金（禮金）、有價證券、各類支付憑證、貴重禮品情況（含以婚喪嫁娶、各類節(jié)假日、子女升學(xué)、喬遷、工作變動等各種名義收受的）；5.申報人及其父母、配偶、子女接受與本人職務(wù)有直接或間接關(guān)系，可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的食、宿、行、樂方面的饋贈、款待和各種由對方給予的補償、好處；6.國有企業(yè)、事業(yè)單位的負責(zé)人承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得；7.單筆額度在10萬元以上的動產(chǎn)、不動產(chǎn)購置、交易、租賃情況及資金來源；8.股票、證券、期貨等交易性金融資產(chǎn)及其收益情況和資金來源；9.由繼承、贈與、偶然所得等形式獲得的財產(chǎn)及獲得的原因和時間；10.與本人職務(wù)有直接或間接關(guān)系人單筆數(shù)額在5000元以上的債權(quán)債務(wù)(與貪污罪、受賄罪起刑點一致)；11.本人認為需要申報的其他收入。上述財產(chǎn)申報范圍應(yīng)含申報對象家庭成員（配偶、共同生活的父母、撫養(yǎng)的未成年子女等）的所有財產(chǎn)。

（四）進一步完善財產(chǎn)申報的方式

國家公職人員財產(chǎn)至少應(yīng)當(dāng)設(shè)立進行五種申報方式。一是初任申報，即對出任國家公職的人員，在出任國家公職前一個月內(nèi)就其現(xiàn)有的財產(chǎn)狀況進行申報。這樣，為國家公職人員的財產(chǎn)申報核查提供了原始依據(jù)。二是離職申報，指國家公職人員任期屆滿，或者不再從事國家公職活動，或者因年齡而離退休時，必須申報其全部財產(chǎn)。同時要求在離職后三年內(nèi)必須定期申報自己的財產(chǎn)狀況。新疆阿勒泰地區(qū)提出了處級以上干部要在退休前三年連續(xù)申報財產(chǎn)，以防止領(lǐng)導(dǎo)干部退休前轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)，值得推廣。三是日常申報，任職期間內(nèi)年度申報。四是，調(diào)離申報。規(guī)定國家公職人員調(diào)離原工作部門時，應(yīng)當(dāng)進行財產(chǎn)申報。五是，隨時抽查，規(guī)定有關(guān)部門可對國家公職人員的申報狀況是否屬實可隨時抽查。上述五種申報方式如都能落實到位，將極大地增強我國在打擊、懲治腐敗方面的效率，并能夠在整個社會中提高拒腐防腐的能力

（五）設(shè)立受理與審查為一體的獨立的監(jiān)督機構(gòu)

孟德斯鳩在《論法的精神》中指出：“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)力，這是一條自古不變的經(jīng)驗”，建立高效、完善的監(jiān)督機制才能最大化的發(fā)揮財產(chǎn)申報制度在預(yù)防國家公職人員在貪利性犯罪方面的作用。[2]從世界各國的財產(chǎn)申報體制來看，基本都成立了具有權(quán)威性和人事、財政方面獨立性的受理、監(jiān)察機構(gòu)，例如新加坡的廉政公署、美國的道德公署等。只有在人事、財政方面獨立，才能使受理監(jiān)察機構(gòu)的工作人員毫無后顧之憂的秉公執(zhí)法，查處國家公職人員的貪污腐敗行為。借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，建議將財產(chǎn)申報的受理和監(jiān)察機構(gòu)合為一體，均確定為黨的紀律檢查機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)，實行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)，不受同級其他權(quán)力干預(yù)。要在法律中明確規(guī)定紀檢監(jiān)察機關(guān)有在銀行進行個人存款查詢的權(quán)利與職責(zé)，在核查申報材料過程中發(fā)現(xiàn)問題，要及時報檢察機關(guān)反貪部門備案。還可以在建立申報財產(chǎn)公示制度的基礎(chǔ)上，增加公民監(jiān)督評議的環(huán)節(jié)。

（六）增設(shè)不如實申報財產(chǎn)罪和拒不申報財產(chǎn)罪

對于國家公職人員財產(chǎn)和收入差額巨大的行為，我國刑法第395條專門規(guī)定了巨額財產(chǎn)來源不明罪，但本罪存在法定刑較低可能放縱犯罪分子，和對不能說明來源的財產(chǎn)推定為非法財產(chǎn)，從而冤及無辜的可能，在理論界一直存在存廢之爭。建議廢除巨額財產(chǎn)來源不明罪，在我國的《刑法》中增設(shè)不如實申報財產(chǎn)罪和拒不申報財產(chǎn)罪。隱瞞不報者，按照國家規(guī)定申報數(shù)額累計超過一定標準，將處以相應(yīng)刑罰。對在法律規(guī)定時間內(nèi)拒不申報者，進行訓(xùn)誡，并責(zé)令在一定時間內(nèi)申報，經(jīng)訓(xùn)誡仍不申報者，可以處以相應(yīng)刑罰。

（七）建立公職人員財產(chǎn)申報公開制度

公開并允許公民按照規(guī)定的程序進行查閱，是財產(chǎn)申報制度的核心，也是確保公民對公職人員財產(chǎn)知情權(quán)和行使有效監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。世界上大多數(shù)國家公職人員的財產(chǎn)申報都采用公開的方式，美國更是確立了公法優(yōu)先和公共利益原則來作為公職人員財產(chǎn)公示的理論依據(jù)，即“當(dāng)社會公眾對政府官員的個人情況主張知情權(quán)時，政府官員不能以自己擁有隱私權(quán)而拒絕”；“任何人出任公職，都有必要放棄、犧牲一部分個人的基本權(quán)利，這是承擔(dān)公職的人員必須履行的道德義務(wù)”[3]。為增加我國公職人員行為的透明度，緩和社會矛盾，增強公眾對政府的信任，建議我國也應(yīng)該建立一個全面完善的的信息平臺，借助互聯(lián)網(wǎng)將所有公職人員的申報材料和相關(guān)數(shù)據(jù)刊登在政府官方的主要網(wǎng)站上，對公職人員的財產(chǎn)進行公示，任何公民憑借自己的身份證號驗證登陸就可查看到公職人員全部財產(chǎn)和經(jīng)濟活動狀況，這樣才能及時準確審核所申報財產(chǎn)的內(nèi)容的真實性，最終起到有效監(jiān)督的作用。當(dāng)然，在規(guī)定財產(chǎn)申報公開的同時，也應(yīng)該考慮對一些從事特殊工作的人員（如：國家安全工作人員），或一些必須對個人有關(guān)信息進行保密的工作人員，應(yīng)當(dāng)由財產(chǎn)申報的監(jiān)管部門設(shè)立專門的機構(gòu)進行監(jiān)管，達到及監(jiān)管又保護的目的。

反腐倡廉工作任重道遠，消除腐敗的土壤還在于改革制度和體制，提升財產(chǎn)申報的法律地位，完善財產(chǎn)申報制度和建立配套制度，必然會對打擊貪污腐敗行為起到積極作用。

［1］百度百科.官員財產(chǎn)申報制度http：//baike.baidu.com/view/1152846.htm

［2］孟德斯鳩.論法的精神（上冊）［M］．北京：商務(wù)印書館,1961.154.

［3］黎慈.美國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度及其啟示［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2009，