尹業(yè)香

（長江大學 政法學院，湖北 荊州 434023）

跳出反腐敗制度建設認識上的兩個誤區(qū)

尹業(yè)香

（長江大學 政法學院，湖北 荊州 434023）

反腐敗是一個實踐問題，同時也是一個理論問題。理論指導上的錯誤，不僅無助于腐敗問題的解決，而且會引發(fā)更大的社會危機。多黨輪流執(zhí)政制度不是反腐敗的正確途徑；單項實體制度要素建設不是反腐敗的有效途徑。我們要跳出反腐敗的認識誤區(qū)，走出一條適合中國特色反腐敗的新路子。

反腐?。桓瘮?；制度；誤區(qū)

關于反腐敗問題，現(xiàn)就社會上流行的反腐敗制度建設認識中的兩種錯誤觀點加以辨析，以澄清我們在制度建設中的一些誤區(qū)，以便更好地加強我國反腐敗制度建設，遏制腐敗現(xiàn)象的蔓延滋長。

一、多黨輪流執(zhí)政制度不是反腐敗的正確途徑

在我國現(xiàn)實社會中少數(shù)人認為中國共產(chǎn)黨一方面在反對腐敗，另一方面自身又在搞腐敗。這樣自己反自己不可能消除自身的腐敗，唯一的辦法就是像有些西方國家一樣實行多黨輪流執(zhí)政制度，在野黨監(jiān)督執(zhí)政黨，誰搞腐敗誰就下臺，從而使腐敗現(xiàn)象有效地遏制。長期以來，一些西方政要、輿論界也一再鼓吹多黨制（包括兩黨制）認為是解決腐敗問題治世良方，并攻擊一些發(fā)展中國家不實行多黨輪流執(zhí)政制度就是權力專制，從而導致了各種腐敗。他們還把持著政黨理論的輿論高地，向發(fā)展中國家進行多黨民主的價值觀滲透推行多黨制。

多黨制度果真是解決腐敗問題的治世良方嗎？我們認為反腐敗要有良好的制度，但與政黨輪流執(zhí)政制度沒有必然的邏輯聯(lián)系。有關“政黨”這一概念，實際上由三種要素構成：其一，是指構成政黨集合體的黨員；其二，是指由每一個黨員所組成的黨組織；其三，是指從下到上所組成的整個黨的組織整體。那么，我們所指的腐敗在這三種構成要素中是哪一種要素發(fā)生的腐敗呢？在回答這一問題之前。我們有必要對“腐敗”這一似乎耳熟能詳?shù)母拍罴右哉J識。腐敗的內(nèi)涵眾說紛紜，究其要旨離不開“濫用公權謀取私利”這一核心要素。由此，我們要把握住五個關鍵點：一是“公權”一詞把腐敗的對象限定為掌握公共權力的人，主要是黨政官員。沒掌握公權的人謀私利是社會的普遍特征，不屬反腐敗研究的對象。二是“濫用”公權才是腐敗。若掌握公權的人“合法”謀私利就不是腐敗。三是有些黨政官員濫用公權，目的卻未必是謀私利。這種現(xiàn)象雖不比腐敗的危害小，但屬于另一種性質(zhì)的問題，不能將腐敗內(nèi)涵泛化。四是“私利”是除腐敗者自己本身的利益之外，還包括謀取直系家庭成員及利益相關人員的利益。五是“私利”強調(diào)包括肉欲在內(nèi)的“物質(zhì)”利益。因為謀取精神上的私利（如個人的榮譽或宗教信仰）是另一類問題，不算腐敗。

政黨（這里特指從下到上所組成的整個黨的組織整體）往往代表一定階級或階層的利益，不同性質(zhì)的政黨其主要區(qū)別在于它代表的是少數(shù)人還是大多數(shù)人的利益。對于資產(chǎn)階級的政黨而言，就是要把資產(chǎn)階級的利益代表好，對于共產(chǎn)黨來說，那就要踐行全心全意為最廣大人民服務的宗旨。不同的政黨之所以代表的利益階級或階層的利益，其根本原因

就在于它們分別堅持著不同的價值體系。假如資本主義政黨突然接受了全心全意為最大多數(shù)人民服務的價值理念，那它就告別了舊的生命過程，脫胎換骨獲得了新的生命。假如工人階級政黨不再堅守全心全意為人民服務的宗旨，那它也就失去了自己生命力。比如蘇共在長期執(zhí)政的過程中，黨內(nèi)逐步形成一個既得利益的特權階層并在政策上千方百計地不斷加以維護，最終走向了自我毀滅。中國共產(chǎn)黨無論在革命、建設和改革開放不同的歷史時期，都把全心全意為人民服務作為自己的宗旨。無論是在中國共產(chǎn)黨的黨章里，還是在黨的領導人講話中，闡明實現(xiàn)自己的宗旨時，既一以貫之又各具時代特征。在社會主義初級階段就是實現(xiàn)和滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化需要，并維護中華民族的利益和國家利益。面對社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，利益多元化呈現(xiàn)，江澤民代表黨中央強調(diào)：“黨員干部必須真正代表人民掌好權、用好權，而絕不允許以權謀私，絕不允許形成既得利益集團。”［1］（P280）黨的十六大把“三個代表”的重要思想作為自己的行動指南，載入黨綱成為公開樹立的一面旗幟。它充分說明中國共產(chǎn)黨與腐敗是水火不容的。胡錦濤在論述科學發(fā)展觀時指出：“要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點?！保?］（P15，18）深入貫徹落實科學發(fā)展觀要“更好代表和實現(xiàn)最廣大人民的根本利益上來?！保?］這充分說明中國共產(chǎn)黨對人民的根本利益的重視，換而言之，從下到上所組成的整個黨的組織整體所堅持的價值觀沒有變，顯然腐敗行為的發(fā)生是在構成政黨三個要素的第一種要素中發(fā)生，即在黨和國家工作人員中的黨員中發(fā)生。因為在這三種要素中，后兩種是組織而不是黨員個人。誠然，中國共產(chǎn)黨組織整體和各級黨的組織有可能犯錯誤，如中國共產(chǎn)黨歷史上曾犯過路線、方針、政策上的錯誤，這是另一類性質(zhì)的問題，不應該屬于反腐敗制度討論的范疇。因此我們探索反腐敗制度建設重點是第一種，即防范黨員個體蛻化腐敗的制度建設方面。如果這方面制度不完善，由于手握權力的黨員腐敗就會敗壞整個黨的聲譽。盡管黨員的腐敗行為對黨的某一級組織甚至整個黨有不良影響，但不能據(jù)此把黨員的腐敗等同于黨組織甚至整個黨的腐敗。清除黨內(nèi)的腐敗分子，正是我們反腐制度建設的所需要解決的問題。假如我們不是把反腐敗制度建設的重點放在這方面，而是主張兩黨輪流執(zhí)政，那么就可能出現(xiàn)政黨在輪流交替執(zhí)政，而腐敗在連續(xù)的發(fā)生，其結(jié)果將是誰都不愿看到的國家動亂、人民遭殃的悲慘局面。

西方多黨民主的一個重要理論基礎是社會存有多元化的利益，這些利益應該通過不同的政黨來代表，它們在法治的條件下進行博弈競爭，但是這種強調(diào)不同利益之間的差異和斗爭的西方民主模式，在發(fā)展中國家成功率極低。因為這種模式所需要的法治傳統(tǒng)、龐大的中產(chǎn)階級，比較寬裕的政治文化等條件，在發(fā)展中國家基本不存在。近代以來，盲目地照搬多黨制許多亞、非國家，在實際中并沒有給予其人民帶來優(yōu)良的政治生活，相反黨爭不斷、族群紛爭而社會動亂不已。也許有人認為：發(fā)展西方政黨政治所需的條件是可以創(chuàng)造和培育的。但這種創(chuàng)造和培育的機會成本發(fā)展中國家能夠承受嗎？比如菲律賓實驗西方民主模式一個世紀，泰國實驗了70多年，直到今天各種腐敗層出不窮。況且，當今世界實行多黨輪流執(zhí)政制度的國家，也是腐敗叢生。“金錢是政治的母乳”，這在西方絕大多數(shù)國家是一條難以擺脫的“政治鐵律”。西方政黨競選實際上等于變相以金錢購買權力，這是一種公然的制度腐敗。美國參議員的平均競選費用目前也達500萬美元以上，［3］而國家給予政黨及候選人的經(jīng)費極其有限。這樣，找贊助、拉經(jīng)費成為西方政黨及其候選人參與選舉的普遍做法，而捐助者也有諸多需要求助于政黨及當權者，雙方由此形成一種利益互換的默契。從主要西方國家兩黨輪流執(zhí)政的歷史來看，兩黨政治不僅不能有效地遏制腐敗，反而成為引發(fā)腐敗的一個重要原因。議會是政黨活動的主要場所，同時也是政黨腐敗頻繁發(fā)生的場所。比如，日本是一個多黨輪流執(zhí)政的國家，從20世紀60年代后期到90年代初期的30多年里，僅查處到的涉及國會參眾兩院議員的賄賂、貪污、偷漏稅金案件就多達14余起。［4］在代議制政治體制中，選舉產(chǎn)生的政黨議員的主要職能是代表選民的政治意圖，為其謀求經(jīng)濟利益。然而，在巨大的經(jīng)濟利益誘惑下，身為民意代表的政治家其實淪為成了某些利益集團代言人，他們利用手中的投票權或者否決權，或通過對某些利益集團有利的法案，或否決對其不利的法案。因此，承認政治獻金的合法性卻要鏟除其誘發(fā)的腐敗，二者本身就是一個悖論。故西方所謂的兩黨或多黨輪流執(zhí)政、相互監(jiān)督，實質(zhì)是利益集團之間的相互爭奪，其腐敗是制度的腐敗。因此，我們認為，遏制腐敗與兩黨制、多黨制沒有什么必然的聯(lián)系。我們不要把西方的兩黨輪流執(zhí)政民主政治，誤以為是治理腐敗的靈丹妙藥。那樣不但學不到西方好的東西，而且會陷入反腐敗制度建設的誤區(qū)，使社會動蕩不已。

二、單項實體制度要素建設不是反腐敗的有效途徑

近年來，我國反腐敗制度建設呈現(xiàn)了一個奇怪現(xiàn)象：一方面我們認識到不靠運動而靠制度的重要性；另一方面，又是世界上反腐敗相關的法律法規(guī)和各種制度最多的國家。有關部門統(tǒng)計顯示，黨的十一屆三中全會以后到現(xiàn)在，各級黨政部門制定的黨風廉政制度和涉及反腐敗內(nèi)容的法律法規(guī)超過2000部，［5］（P141，145）反腐敗制度不僅多而且規(guī)定的內(nèi)容之細，可腐敗蔓延的勢頭并沒有有效的遏制，這就難免使人對于制度的作用產(chǎn)生疑惑，誤以為制度反腐敗也是靠不住的。這就需要我們對于反腐敗究竟需要什么樣的制度？如何加強反腐敗制度建設作進一步地認識。

所謂制度，是旨在推動社會進步，要求各社會成員必須遵循并相對穩(wěn)定的行為準則。反腐倡廉制度，是旨在預防和懲治腐敗行為、促進領導干部清正廉潔，要求一切掌握著公權的領導干部必須自覺遵循并相對穩(wěn)定的行為準則。美國著名法學家斯蒂芬·L·埃爾金指出：“在最好的情況下，政治制度能夠阻止人們做出一些殘酷和愚蠢的事?！保?］（P3）這就是說，制度本身就有遏制腐敗的基因。制度首先是一系列規(guī)定、要求，以及若干規(guī)定和要求組合而成的條例，這是構成制度的基本要素。但是制度要素和制度本身并不能等同。制度除了構成制度的要素之外，其要素與要素、制度與體制之間要有機結(jié)合形成有機的體系，才叫制度。鄧小平針對中國制度建設方面的教訓更明確地指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事?！保?］（P333）“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”［7］（P333）鄧小平在這里指出了讓我們值得深思的“領導制度、組織制度問題”。就“黨的制度可分為三個層次，即根本制度、基本制度和具體制度，但無論哪個層次的制度最終都要涉及這樣三個方面的銜接，即黨內(nèi)單項制度內(nèi)部結(jié)構的銜接、黨內(nèi)制度彼此之間銜接、黨內(nèi)制度與黨外制度互相的銜接?！保?］反腐倡廉制度具有以下幾個顯著特征：（1）體系性。反腐倡廉制度建設不是單一的，而是由一系列相關制度及其體制構成，是一種制度體系，包括干部教育制度、干部選任制度、權力制約制度、權力監(jiān)督制度、干部問責制度、預防腐敗制度、司法懲治制度以至領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度等等。（2）覆蓋性。反腐倡廉制度體系覆蓋全體掌握著公權的一切領導干部及其所管的人與事，不應有制度空白和漏洞，在制度面前人人平等，不允許有任何特殊人員存在。（3）強制性。制度如同法律，一旦形成，所有人必須無條件遵循，制度執(zhí)行力直接關系到制度的有效性，缺乏強制性和執(zhí)行力的制度形同虛設。以上三個基本特征，也是增強反腐倡廉制度效應的三個基本要素。只有不斷完善制度的體系性，擴大制度的覆蓋面，增強制度的制約力，提高制度的執(zhí)行力，才能有效發(fā)揮制度在反腐倡廉建設中根本性、基礎性的決定作用。我們不能把制度要素建設當成制度建設的全部，停留和滿足于要素建設，更不能因為我們自己對制度的認識問題上存在著誤區(qū)，就懷疑甚至否定制度建設的重要意義。腐敗現(xiàn)象屢禁不止、時有發(fā)生，與制度建設的缺失和制度建設的理論預設不當有很大關系。就目前來看，我國制度上的問題主要表現(xiàn)為：制度短缺，如監(jiān)督制度短缺，權力制衡體系不健全等；制度不對稱（單向性），如在實際生活中強調(diào)領導的權力多，而強調(diào)領導的責任少；對公民強調(diào)個人服從集體、國家多，強調(diào)國家和集體保護個人利益的少。

根據(jù)制度設定原理，必須充分認識到，沒有分權制衡的政治體制是落后的政治體制，是腐敗的直接原因，也是好人變成貪官的制度根源。反腐敗不單純靠某一些制度要素，一個重要方面還必須加強政治體制改革，長期以來，我國政治體制的弊端和民主發(fā)展建設的欠缺是腐敗滋生的直接原因。政治體制改革從預防和遏制腐敗行為的發(fā)生，一個重要的方面就是要貫穿有“權必有責，用權受制約”的思想。18世紀法國啟蒙時代的著名思想家孟德斯鳩曾說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到有界限的地方才休止?！保?］（P154）因此，要為具有公共權力的部門和個人設定權力行使的邊界，這是政治制度功能的集中體現(xiàn)。我們要把“政治創(chuàng)租預設”作為制度建設的前提。所謂“政治創(chuàng)租預設”是指國家代理人（包括執(zhí)政黨組織）同樣具有“經(jīng)濟人”角色意識和地位，其用政治權力與財富交換的尋租行為，是正常卻不合理、且危害性極大的選擇。受一套共同的行為規(guī)則要求，在政治領域，即使是政府（執(zhí)政的黨組織），也必須接受制度的約束?！盁o賴預設”，即在制度安排中，必須將人人假定為無賴，以保持制度設置的公正。制度不能因人而異，制度面前人人平等。實際生活中，那些“我們的干部絕大多數(shù)是好的”，“共產(chǎn)黨員是特殊材料制成的”等論斷，都只是一些政治判斷，絕不能作為制度建設的理念。

反腐敗制度建設核心要素是規(guī)范權力的運行。一切公共權力應在國家權利主體——人民的監(jiān)督之下行使，一切掌權者（組織）都要按照人民的意志，即遵循憲法的規(guī)定執(zhí)政，受憲法的制約，對人民負責。在黨內(nèi)層面，要體現(xiàn)黨員的主體地位，讓黨員有權平等地直接或間接地決定和處理黨內(nèi)事務；黨的一切組織與個人，要在憲法與法律允許的范圍內(nèi)活動。在國家層面，要堅持憲政民主，堅持法治，以法律制度的形式，限制公權的濫用，保證人民當家作主。這是貫穿于一切政治制度及其建設中的兩條基本準則。分權制衡天然不是反腐措施，但反腐措施天然就是分權制衡。誠然，我們在制度設計權力制衡制度方面要注意量與度的問題，一種權力的使用和運行受到另外一種力量的牽制。但制約的力量有大有小，過小不足以起到牽制作用，過大則無法使權力正常運行，故此才有所謂制衡之說，即以同等的力量相互制約，導致任何一方的權力都不能濫用權力。權力制約有多種形式，如以權力制約權力，以權利制約權力（如人民群眾的選舉、罷免等）。以權力制約權力，體現(xiàn)的是制衡的強制性，以權利制約權力，體現(xiàn)的是制衡的廣泛性。由于權力本身并不是可以隨意分割的硬件，我們不能照搬西方國家的一套政治制度。要在堅持我國根本制度的條件下，根據(jù)權力在不同領域的作用范圍、形式劃分其職能、區(qū)分其職責，以形成互相牽制的格局。這樣的體制、機制的健全與完善不可能一蹴而就。我們必須認識到它的復雜性與艱巨性。如果我們僅僅通過“一、二、三、四、五”的制定一些“七不準”、“八嚴禁”的單項制度，就能夠收到反腐敗奇效，這是難以實現(xiàn)的。

腐敗行為與違法犯罪是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個概念。有些腐敗行為導致違法犯罪，有些不一定導致違法犯罪。除已經(jīng)查出的違法犯罪腐敗者受到國家法律制裁之外，一些不涉及違法犯罪的但卻是屬于腐敗范疇的行為我們在制度體系建設方面上留下諸多的空白。這需要我們從機制上加以完善。我們雖然建立了問責制度，但還不完善，需要在實踐中加以完善。大凡重大責任事故，背后一般隱藏著腐敗，這幾乎是一種定律。2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，這是反腐倡廉建設的一項重要的制度化的又一重要成果，但是應該看到，目前的干部問責制度不徹底。比如，關于問責的內(nèi)容，該規(guī)定側(cè)重于發(fā)生重大事故，而對那些雖未導致發(fā)生重大事故、事件、案件，但官僚主義、形式主義、以權謀私嚴重，群眾反映強烈的領導干部，要不要進行問責？再比如，對被問責的領導干部重新起用，除了黨委組織部門進行考察審批之外，要不要聽取人大、政協(xié)以及廣大群眾的意見？要不要經(jīng)過法律程序？如此等等，都尚需進一步完善?？傊瑢h政領導干部問責，不僅要依靠黨組織的作用，而且要增大民主的力量和法制的力量。只有從制度層面促使各級領導干部牢固樹立人民至上的觀點，才能真正做到把人民利益看得高于一切，從一個重要角度減少和防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

在加強反腐敗斗爭的同時，我們要不斷總結(jié)其經(jīng)驗教訓，厘清我們的反腐敗思路，要不被一些思潮所誤導而走入歧途。按照黨的十六大、十七大確定的政治體制改革和民主法制建設的任務和目標，我們要形成以整套對腐敗的制約機制。如健全的民主制度，要從根本上保證民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，從而減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生；完善我國的法制體系，從立法、司法、執(zhí)法和普法形成嚴密的預防和懲處機制；實現(xiàn)國家機構組織、職能、編制、工作程序的法定化，走出一條適合中國特色的反腐敗的新路子。

［1］江澤民文選（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2006.

［2］中國共產(chǎn)黨十七次全國代表大會文件匯編［M］.北京：人民出版社，2007.

［3］鐘廉巖.多黨制不是解決腐敗問題的靈丹妙藥［N］.光明日報，2009－05－14.

［4］王瑜.政黨腐敗及其治理［J］.中國黨政干部論壇，2008（3）.

［5］張志明.中央黨校學員關注的黨建問題》［M］.北京：中共中央黨校出版社，2010.

［6］（美）斯蒂芬·L·埃爾金，等.新憲政論［M］.北京：三聯(lián)書店，1997.

［7］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［8］（法）孟德斯鳩.論法的精神（上卷）［M］.張雁深，譯.北京：商務印書館，1961.

Jump Out of Two Misunderstandings on Anti－corruption Construction

YIN Ye－xiang （Institute of Political Science and Law，Yangtze University，Jingzhou Hubei 434023）

Anti－corruption is a practical problem as well as a theoretical issue.Mistakes on theoretical guidance will not helpful to the solution of corruption but trigger more social crisis.Neither multi－party take turns ruling system nor single entity system elements construction is the right way of anti－corruption.We need to jump out of the misunderstanding of anti－corruption and carry out a suitable new pathway for anti－corruption with Chinese characteristics.

anti－corruption；corruption；system；misunderstanding

D262.6

A

1673－1395（2012）02－0108－04

2012－01－08

湖北省教育廳人文社會科學項目（2010d021）

尹業(yè)香（1959—），男，湖北監(jiān)利人，教授，主要從事黨的建設理論教學與研究。

責任編輯 袁麗華 E－mail：yuanlh＠yangtzeu.edu.cn