文/紀澤民

資源型城市轉型的 路徑選擇
—— 基于唐山市的研究

文/紀澤民

資源型城市是以自然資源開發(fā)而興起，并以資源開采利用為主導產業(yè)和支柱產業(yè)的城市，我國現有資源型城市178座，占全國城市總數的1/4以上。唐山作為一個資源型重化工業(yè)城市，近年來結合本地實際，按照建設科學發(fā)展示范區(qū)的理念和規(guī)劃，加快轉變經濟發(fā)展方式，在推進資源型城市轉型方面取得了積極成效。

一、國內資源型城市轉型的主要模式

從發(fā)展軌跡看，外資源型城市的發(fā)展一般經歷三個階段：第一階段為礦產資源開發(fā)的萌芽階段，資源開發(fā)會帶動城市的逐步興起；第二階段為礦產資源的大規(guī)模開采階段，城市經濟同時進入高速發(fā)展、快速繁榮的時期；第三階段為資源枯竭階段的到來，在這一階段如果能夠擺脫對資源的過度依賴，實現產業(yè)轉型升級，就會保持繁榮和可持續(xù)發(fā)展，反之城市經濟就會走向衰退。據統(tǒng)計，目前這三類城市分別占我國資源型城市的20%、68%和12%。從資源型城市的轉型實踐看，主要有四種模式：

（一）優(yōu)勢延伸模式。充分發(fā)揮現有優(yōu)勢，使資源優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢，使現有的產業(yè)優(yōu)勢轉化為地區(qū)經濟發(fā)展的全面優(yōu)勢。選擇這一發(fā)展模式，要求現有的資源基礎及在其上發(fā)展起來的產業(yè)（體系）具有明顯的比較優(yōu)勢，在優(yōu)勢資源開發(fā)基礎上形成的產業(yè)體系在區(qū)域甚至全國占有重要地位，不但是地區(qū)經濟發(fā)展的支柱產業(yè)，而且還具有主導產業(yè)的性質。

（二）優(yōu)勢互補模式。通過異地異質資源的開發(fā)形成自身的產業(yè)優(yōu)勢及地區(qū)經濟的整體優(yōu)勢，德國的魯爾轉型初期就遵循了這種模式。

（三）優(yōu)勢組合模式。在有些地區(qū)，多種資源賦集一地，資源組合和配套程度較好，為礦業(yè)城市的發(fā)展提供了極為有利的條件。綜合開發(fā)這些優(yōu)勢資源，成為了優(yōu)勢組合發(fā)展模式的主要特點。

（四）優(yōu)勢再造模式。在原有優(yōu)勢資源基礎上建立起來的產業(yè)體系，由于結構比較單一，受資源供應的影響表現出缺乏活力甚至衰退的跡象，對于這類地區(qū)，必須走優(yōu)勢再造的道路，即從現有資源狀況、基礎條件、技術條件及投資來源等各方面重新認識和確立新的優(yōu)勢。

二、唐山資源依賴型經濟發(fā)展模式的現實困境

唐山市總面積13,472平方公里，戶籍總人口734萬，是全國較大城市和河北省域中心城市。唐山礦產資源富集，已發(fā)現并探明儲量的礦藏有47種，其中煤炭保有量54億噸、鐵礦保有量45億噸。近年來在唐山的南堡地區(qū)發(fā)現了儲量10億噸以上的大油田，灤南縣境內新發(fā)現了儲量10.44億噸的特大型鐵礦。唐山工業(yè)基礎雄厚，誕生了中國第一座機械化采煤礦井和我國第一條標準軌距鐵路、第一臺蒸汽機車、第一桶機制水泥、第一件衛(wèi)生陶瓷，被譽為“近代工業(yè)的搖籃”。

唐山依煤建市、因鋼興市。19世紀70年代，隨著洋務運動的興起，中國近代工業(yè)開始起步，唐山以自己的資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢被推到了時代前列。據測算，歷史上唐山的煤炭增加值最高曾占到GDP的20%。經過100多年的發(fā)展，現已形成鋼鐵、能源、建材、化工、機械、陶瓷等支柱產業(yè)，擁有開灤、唐鋼、冀東油田、冀東水泥、三友集團等一批大型骨干企業(yè)，成為國家重要的能源、原材料基地。2007年，全市鋼產量達5118萬噸、水泥3319萬噸、原煤3292萬噸、原油213萬噸、發(fā)電量310億度、日用陶瓷2.2億件、純堿172萬噸。長期集中發(fā)展單一的資源型產業(yè)，使唐山經濟發(fā)展面臨一系列深層次矛盾和問題。

（一）資源依賴性產業(yè)比重較高，結構性矛盾突出。2007年，唐山市三次產業(yè)的比重為10.3：57.4：32.3,第二產業(yè)比重偏高。鋼鐵、能源、裝備制造、建材、化工五大產業(yè)完成增加值903億元，占全部規(guī)模以上工業(yè)的80.2%、占GDP的32.5%。其中，鋼鐵產業(yè)作為第一大支柱產業(yè)，增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的50%、占GDP的20.3%。在工業(yè)內部，重工業(yè)比重占92.9%，初級產品比重占90%以上，終端產品和高端產品少，產品附加值低，市場競爭力不強?，F代服務業(yè)和以信息產業(yè)為代表的高新技術產業(yè)發(fā)展不充分，規(guī)模偏小、水平偏低，分別僅占經濟總量的7%和2%。

（二）資源日見匱乏，可持續(xù)發(fā)展能力不足。鐵礦石可開采量33億噸，而且僅剩灤縣司家營一處19.6億噸的完整礦山，按每年開采6700萬噸計算，僅可開采49年；煤炭保有儲量目前只有19億噸，按現在的開采能力，僅能維持50年；石灰石資源按目前水泥行業(yè)3319萬噸的產量，僅能維持27年。目前全市露天開采的礦產資源接近枯竭，大部分礦山企業(yè)已轉入深部開采，開采難度越來越大，開采成本越來越高。如果繼續(xù)延續(xù)過度依賴資源求發(fā)展的傳統(tǒng)模式，不久的將來，將陷入“無礦可采、無煤可挖、無水可用”的困境。

（三）受資源開發(fā)影響，城市建設相對落后。在計劃經濟時期，為了服務礦工生產生活，企業(yè)承擔了投資興辦社會公益事業(yè)的功能，但由于企業(yè)包袱沉重，無力在城市建設等社會公益項目上追加投入，城市建設相對落后，影響了城市綜合功能的發(fā)揮。同時，隨著資源的逐漸枯竭，如不盡快轉型，城市建設也必將大受影響。比如，路南區(qū)、古冶區(qū)就是由于煤炭開采而興建的，當時帶動了人口的聚集和城市建設的發(fā)展，但隨著煤炭資源的逐步減少，資源性產業(yè)日益萎縮，城市建設開始落后。

（四）生態(tài)環(huán)境和安全生產壓力較大，發(fā)展方式較為粗放。資源型經濟在為經濟社會發(fā)展作出突出貢獻的同時，也造成了礦山環(huán)境破壞、節(jié)能減排和安全生產壓力大等問題。全市礦區(qū)面積1500多平方公里，均有不同程度的環(huán)境破壞。共有采煤塌陷地2.2萬公頃，采石場、采礦場、磚瓦場等工礦廢棄地8899公頃，可復墾土地資源約3萬公頃。2006年，唐山創(chuàng)造的GDP占全省的20%，而能耗總量占全省的30%；二氧化硫、化學需氧量排放量分別占全省的20%左右；萬元GDP耗能為2.75噸標煤，分別高于全國、全省135個百分點和51個百分點。全市廢水排放量達到3.85億噸、固體廢棄物排放量為6203萬噸，煙塵、二氧化硫排放量均超過國家標準。

三、唐山轉變經濟發(fā)展方式的路徑選擇

2007年唐山市委市政府提出以建設科學發(fā)展示范區(qū)為主導，大力推進資源型城市轉型。2008年6月26日出臺了《科學發(fā)展指標體系》；2009年初，制定完成了《唐山市建設科學發(fā)展示范區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃》，明確了建設科學發(fā)展示范區(qū)的總體目標、總體布局、總體原則、總體戰(zhàn)略，確定了資源型城市轉型的具體路徑。

(一)確定十條路徑。即：循環(huán)發(fā)展之路，按照“減量化、再利用、資源化”原則，從企業(yè)循環(huán)、區(qū)域循環(huán)和社會大系統(tǒng)循環(huán)三個層面，探索并形成集產業(yè)升級、資源循環(huán)利用、生態(tài)環(huán)境保護、城鎮(zhèn)化發(fā)展、社區(qū)(村鎮(zhèn))建設于一體的循環(huán)經濟模式。集約發(fā)展之路,以提升城市集聚度、產業(yè)集中度、要素集合度為重點，實現各種資源的最佳配置和集約利用，獲取發(fā)展的“規(guī)模效益”和“集聚效益”。生態(tài)發(fā)展之路,圍繞自然資源合理開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護、發(fā)展生態(tài)經濟、改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境和提高生態(tài)文化素養(yǎng)，加快建立北部山區(qū)生態(tài)保護、中部平原優(yōu)化開發(fā)、南部沿海重點開發(fā)的階梯型生態(tài)功能區(qū)體系，率先建成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的生態(tài)宜居城市。創(chuàng)新發(fā)展之路,發(fā)揮科技創(chuàng)新作為城市轉型的第一推動力作用，建設創(chuàng)新型城市，發(fā)展創(chuàng)新型經濟。開放發(fā)展之路,拓展開放的強度、深度和廣度，構建多元開放格局，深化各領域的改革創(chuàng)新，把唐山建成21世紀中國改革開放的窗口。協(xié)調發(fā)

展之路,按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重在農村的原則，堅持以產業(yè)化提升農業(yè)、以工業(yè)化富裕農民、以城鎮(zhèn)化改造農村，加快城鄉(xiāng)一體化進程。和諧發(fā)展之路,積極促進社會公平正義，構建和諧的社會關系，著力解決民生問題，促進發(fā)展成果惠及全體人民。安全發(fā)展之路,圍繞實現生產安全、經濟安全和社會安全，促進整個社會系統(tǒng)保持良性運行和協(xié)調發(fā)展。文化發(fā)展之路,以建設文化名城為目標，加快發(fā)展文化產業(yè)，繁榮文化事業(yè)，為建設科學發(fā)展示范區(qū)提供強有力的思想保證、輿論支持、精神動力和文化條件。協(xié)同發(fā)展之路,立足唐山獨特優(yōu)勢，瞄準區(qū)域經濟一體化發(fā)展新格局，主動融入京津、環(huán)渤海、東北亞，實現與周邊地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，推動建立“京津唐”城市戰(zhàn)略聯盟。

表：唐山市科學發(fā)展指標體系科學發(fā)展指數 (總權重100)

注：1.科學發(fā)展指數=評價期各項指標指數值之和。2.評價期各項指標指數值=評價期值÷2006年基期值×權重。3.用?號標注的指標為逆指標。逆指標指數值=2006年基期值÷評價期值×權重。4.文化產業(yè)是指文化、體育、娛樂業(yè)、旅游等產業(yè)； 公益文化設施主要指博物館、公共圖書館、影劇院、體育館、文化宮(館)等。

人民幸福指數 (總權重100)

（二）實施七個轉變。即：由內陸資源型經濟向沿海開放型經濟轉變。加速生產力布局向沿海轉移、生產要素向臨港集中，推進唐山經濟融入京津冀都市圈、環(huán)渤海和東北亞區(qū)域一體化發(fā)展大格局，再造唐山經濟發(fā)展新優(yōu)勢。由三次產業(yè)各自發(fā)展向三次產業(yè)融合發(fā)展轉變。加快形成與工業(yè)化相配套、與城市化相適應、與國際化相融合的現代產業(yè)體系，尤其要加快發(fā)展第三產業(yè)，制定服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃，出臺支持政策，以服務業(yè)的發(fā)展拉動提升一產、二產，以一產、二產的發(fā)展為壯大服務業(yè)提供堅實基礎，努力實現三次產業(yè)相互融合、協(xié)調發(fā)展、全面提升。由單一產業(yè)支撐向多門類產業(yè)拉動轉變。在鞏固優(yōu)勢產業(yè)、壯大主導產業(yè)的同時，全方位推進各產業(yè)的協(xié)調發(fā)展。一方面，抓住鋼鐵產業(yè)，繼續(xù)做大做強；另一方面，加快發(fā)展先進制造業(yè)、化工等其他戰(zhàn)略支撐產業(yè)，培育后續(xù)主導產業(yè)，實現唐山經濟社會發(fā)展的多門類、多產業(yè)支撐。由總量擴張型向創(chuàng)新驅動型轉變。積極打造創(chuàng)新主體，培育有核心競爭力、有自主知識產權的企業(yè)，大力引進擁有頂尖技術和產品的戰(zhàn)略投資者，或與其加強合作，提高創(chuàng)新型經濟水平，靠創(chuàng)新驅動提升區(qū)域競爭力，變以量取勝為以質取勝。由資源粗放利用向循環(huán)經濟轉變。以發(fā)展區(qū)域循環(huán)經濟為主攻方向，以曹妃甸國家循環(huán)經濟示范區(qū)為龍頭和突破口，建設循環(huán)經濟工業(yè)園。對現有企業(yè)實行循環(huán)經濟改造，嚴格新上項目的循環(huán)經濟準入，通過推進清潔生產、三廢利用、產品延伸加工以及跨產業(yè)配套利用資源等多種途徑，促進資源深度利用，有效推進節(jié)能減排，加快構筑循環(huán)經濟產業(yè)體系。由產業(yè)節(jié)點向產業(yè)鏈條轉變。按照發(fā)展產業(yè)鏈經濟的總體要求，努力使所有企業(yè)、所有項目都要成為產業(yè)鏈經濟的有效環(huán)節(jié)。無論是現有企業(yè)改造，還是新上項目，都要考慮其是否能夠融入產業(yè)鏈經濟，是否能夠和其他項目、其他企業(yè)形成產業(yè)鏈條關系，促進單一節(jié)點項目融入產業(yè)鏈經濟。由產業(yè)分散發(fā)展向產業(yè)集群發(fā)展轉變。通過建設產業(yè)園區(qū)、發(fā)展產業(yè)鏈經濟、組建大型企業(yè)集團等多種途徑，加速形成以主導產業(yè)為重點的產業(yè)集群。大力發(fā)展縣域經濟，創(chuàng)造更加寬松的環(huán)境、采取更加有力的措施支持縣域經濟發(fā)展，尤其要在土地和金融上給以更大的支持。

經過近4年來的實踐，唐山市在資源型城市轉型方面取得了積極成效。連續(xù)四年組織開展節(jié)能減排攻堅行動，累計關停高耗能、高污染企業(yè)1504家，2010年全年削減二氧化硫6.64萬噸、化學需氧量1.3萬噸、節(jié)能181萬噸標準煤，在全國城市環(huán)境綜合整治定量考核中，由三年前的全省末位躍升為第二位。以打造鏈狀產業(yè)模式為主攻方向，延伸產業(yè)鏈條，“十一五”期間實施重大項目165項。扎實推進曹妃甸國家循環(huán)經濟示范區(qū)和唐鋼、開灤、三友等14個國家和省循環(huán)經濟試點建設，對現有企業(yè)進行循環(huán)經濟改造，對新上項目嚴格按循環(huán)經濟要求準入，著力構建循環(huán)經濟體系。環(huán)渤海地區(qū)新的經濟增長極快速形成，2010年“四點一帶”區(qū)域完成地區(qū)生產總值1350億元，增長13%，占全市經濟總量的32%。實施“生態(tài)立市”戰(zhàn)略，制定了包括污水處理再利用、綠色能源利用等141項內容的生態(tài)城市建設指標體系，并落實到城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設、管理的各個環(huán)節(jié)，城鎮(zhèn)面貌顯著改觀，總面積30平方公里、擁有兩倍于西湖水面的南湖城市中央生態(tài)公園在原采煤沉降區(qū)上落成，全市新增綠化面積156.6萬畝，建成區(qū)綠化覆蓋率達到45%，城市品位進一步提升。推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、產業(yè)、公共服務和社會管理“五個一體化”，初步實現了城鄉(xiāng)居民人均購買力水平、公共服務水平、社會保障水平、生活便利程度、綜合素質大體相當，2010年，全市農業(yè)產業(yè)化經營率達到64%，非農收入占農民人均純收入的比例達到70%以上。⑹持續(xù)實施“十大幸福工程”(安居、就業(yè)、社保擴面、教育扶助、全民健康、文化繁榮、藍天碧水、政務創(chuàng)優(yōu)、誠信平安、民主參與)，開展“健康唐山、幸福人民”行動，實施社會矛盾綜合調控，社會趨向和諧穩(wěn)定。

四、唐山加快資源型城市轉型的啟示

唐山轉變經濟發(fā)展方式的實踐對國內資源型城市轉型帶來了有益的啟示：

（一）資源型城市轉變經濟發(fā)展方式要抓住轉型機遇。唐山市在轉變經濟發(fā)展方式，推進資源型城市轉型方面，注重了從本地實際出發(fā)。按照國際經驗，人均生產總值在3000美元左右，是產業(yè)轉型升級、發(fā)展模式轉變創(chuàng)新的關鍵拐點。這個時期實現成功轉型，就將跨入一個新的發(fā)展階段。如果資源型城市的發(fā)展分為A、B、C三個階段，當前，唐山正處在C階段的前期。唐山市正是立足了本市的這一實際，抓住時機，推進了資源型城市轉型工作的開展。國際上一些城市之所以出現礦竭城衰的困局，就是喪失了轉型的最佳時機，造成了發(fā)展的被動局面。因此，資源型城市必須抓住轉型的最佳時機，及時啟動實施轉型戰(zhàn)略。

（二）資源型城市轉變經濟發(fā)展方式要堅持多元轉型。唐山市在推進資源型城市轉型的過程中，堅持了多元轉型的思路，除了經濟發(fā)展方式的轉型之外，同步推進了產業(yè)空間布局、城市形態(tài)、社會形態(tài)、公共服務、政策機制等多方面的轉型。唐山的實踐表明，資源型城市轉型是一項系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌協(xié)調推進，單一地推進經濟轉型，行政管理、社會管理、公共服務等方面的轉型如果不能同步跟進，經濟方面的轉型必然受到影響和制約。

（三）資源型城市轉變經濟發(fā)展方式要注重體制創(chuàng)新。在推進資源型城市轉型的過程中，唐山市政府針對行政管理體制中存在的與轉變經濟發(fā)展方式不相適應的環(huán)節(jié)和方面，注重消除體制性障礙。一是大力推進市、縣兩級政府機構大部門制改革；二是探索區(qū)域管理體制創(chuàng)新，建立了曹妃甸新區(qū)、樂亭新區(qū)和蘆漢新區(qū)的管理體制，整合相關各縣、工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)、港區(qū)之間的關系，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一政策體制機制；三是全面實施行政審批制度改革，行政審批項目由986項減少到292項，減少了70%，減少審批層級和環(huán)節(jié)，完善了行政審批“一站式”服務，推行網上審批服務、首辦負責制、并聯審批制、超時默許制等制度，最大限度地提高了審批效率；四是深入推進擴權強縣改革，制定出臺《關于向縣(市)區(qū)下放若干管理權限的意見》，下放了城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市建設管理、產業(yè)項目報批、土地使用報批和環(huán)境保護五個方面27項經濟社會管理權限。體制的創(chuàng)新促進了轉型工作的開展。唐山的實踐表明，資源型城市在轉型過程中，必須注重體制機制方面的創(chuàng)新，以良好的體制機制保障轉型工作的順利推進。

（四）資源型城市轉變經濟發(fā)展方式要注重績效評價。一個城市能否實現科學發(fā)展，對其發(fā)展動態(tài)狀況進行全面科學考核評價具有非常重要的作用。唐山市于2008年6月出臺了《科學發(fā)展指標體系》，按照科學發(fā)展指數、人民群眾幸福指數兩個指數，對各縣市區(qū)和市直主要部門的發(fā)展情況進行綜合評價，同時制定了《市委管理的領導班子和領導干部綜合考評辦法》，設立了“新唐山建設卓越功勛獎”和“科學發(fā)展創(chuàng)新獎”，對在轉型方面工作突出的領導班子和領導干部、做出突出貢獻的個人進行獎勵，有效地發(fā)揮了風向標的作用。唐山的實踐表明，科學的績效評價和激勵機制對于推進資源型城市加快轉型有著重要作用?！?/p>

紀澤民，北京航空航天大學公共管理學院博士研究生