[中國(guó)政法大學(xué) 北京 102249]

中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新路向思考：基于社會(huì)建構(gòu)的思維方式

□李程偉[中國(guó)政法大學(xué) 北京 102249]

加強(qiáng)社會(huì)管理與創(chuàng)新是達(dá)成社會(huì)穩(wěn)定與和諧的重要路徑。本文從馬克思社會(huì)系統(tǒng)論的角度，界定了現(xiàn)代社會(huì)管理的基本意涵及價(jià)值追求。論文概要分析了公共行政研究之社會(huì)建構(gòu)途徑的思維特質(zhì)及學(xué)術(shù)意義，以為社會(huì)管理創(chuàng)新走向研究提供理論和方法論上的啟發(fā)?；谛姓W(xué)社會(huì)建構(gòu)的思維方式，論文從轉(zhuǎn)換社會(huì)管理思維方式、構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)重點(diǎn)環(huán)節(jié)制度創(chuàng)新、重塑基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制等方面，探討了中國(guó)社會(huì)管理的創(chuàng)新路向及政策建議。

社會(huì)管理；創(chuàng)新路向；社會(huì)建構(gòu)

引言

改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了令人矚目的發(fā)展,但與之極不相稱的是社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)相脫節(jié)和失衡的問題十分嚴(yán)重，諸如貧困、失業(yè)、社會(huì)排斥、貧富差距、犯罪多發(fā)、家庭解體、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等等問題，無不是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展失衡的具體表現(xiàn)。這種現(xiàn)象在發(fā)展研究上被稱為“扭曲發(fā)展”[1]4。當(dāng)前中國(guó)發(fā)展扭曲程度之大，已經(jīng)對(duì)政治統(tǒng)治的合法性產(chǎn)生了巨大威脅。盡管執(zhí)政黨明確提出社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)與管理這一命題的大的背景可以概括為多個(gè)方面，諸如工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化、公民社會(huì)、信息社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)等等，但無可置疑的是，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展失衡和脫節(jié)乃是其直接背景和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。在社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理的關(guān)系上，前者偏于宏觀聚焦，后者則偏于中觀和微觀聚焦，加強(qiáng)社會(huì)管理與創(chuàng)新乃是達(dá)成社會(huì)穩(wěn)定與和諧的重要路徑。本文借鑒公共行政研究的社會(huì)建構(gòu)途徑，力求對(duì)當(dāng)前中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新路向問題作一學(xué)理上的思考。

一、現(xiàn)代社會(huì)管理意涵與價(jià)值追求

研究社會(huì)管理的前提是明確“社會(huì)”的概念。馬克思主義政治學(xué)認(rèn)為，社會(huì)乃是由眾多社會(huì)成員個(gè)體、組織、團(tuán)體、群體、階層、階級(jí)等要素或單元（即社會(huì)主體）相互聯(lián)系、相互作用而形成的一個(gè)復(fù)雜的關(guān)系體系（系統(tǒng)）。這其中，個(gè)體的人（“社會(huì)存在物”意義上的個(gè)人）是構(gòu)成社會(huì)系統(tǒng)的基質(zhì)。如果說社會(huì)是復(fù)雜的活生生的有機(jī)體，那么每一個(gè)現(xiàn)實(shí)的人就是它的一個(gè)細(xì)胞。是社會(huì)主體（個(gè)體的人及其各種組合形式）的各種功能活動(dòng)分別構(gòu)成了政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活這四大社會(huì)子系統(tǒng)或領(lǐng)域。維持社會(huì)系統(tǒng)良性運(yùn)行和發(fā)展的前提，是使社會(huì)成員處于一定的福利狀態(tài)和秩序狀態(tài)，使關(guān)涉其具體生活及利益的問題和矛盾得到合理解決，使其基本生存與發(fā)展的需求和機(jī)會(huì)得到滿足和提供。在馬克思主義的政治學(xué)看來，前者（社會(huì)整體系統(tǒng)良性運(yùn)行與發(fā)展的維持）就屬于廣義上的社會(huì)管理，它一般包括政治統(tǒng)治與管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與管理、文化導(dǎo)引與管理和社會(huì)協(xié)調(diào)與管理這四大方面；而后者（社會(huì)成員一定福利狀態(tài)與秩序狀態(tài)的維持）則屬于狹義上的社會(huì)管理。

展開來說，社會(huì)管理（狹義）實(shí)際上是指政府和民間組織運(yùn)用多種資源和手段，對(duì)社會(huì)生活、社會(huì)事務(wù)、社會(huì)單位和組織所進(jìn)行的規(guī)范、約束、協(xié)調(diào)、服務(wù)等活動(dòng)[2]。現(xiàn)代社會(huì)管理是控制與服務(wù)有機(jī)結(jié)合的過程，不僅是對(duì)社會(huì)成員一定行為的約束和控制，還是通過組織化的方式對(duì)個(gè)體社會(huì)權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)[3]。這與傳統(tǒng)的專制社會(huì)不對(duì)社會(huì)成員承擔(dān)福利（服務(wù)）責(zé)任，單一滿足統(tǒng)治者的秩序訴求是根本不同的。可以說，“控制”和“服務(wù)”既是現(xiàn)代社會(huì)管理的兩個(gè)基本功能形態(tài)，同時(shí)也體現(xiàn)了社會(huì)成員對(duì)現(xiàn)代社會(huì)管理的兩大基本價(jià)值訴求，即“秩序”與“福利”。

從歸根結(jié)底的意義上說，現(xiàn)代社會(huì)管理的最終目的是達(dá)成社會(huì)成員的一定“福祉”或“福利”，亦即社會(huì)成員能夠處于幸福、滿足與富裕的狀態(tài)。它又包括社會(huì)成員的“直接福利”和“間接福利”兩個(gè)方面。其論證邏輯是：作為個(gè)人的社會(huì)成員是社會(huì)存在物，只有在社會(huì)中，他才能擁有個(gè)人自由，獲得發(fā)展其才能的手段，滿足生存和發(fā)展的需要。在國(guó)家和社會(huì)的幫助下（再加上本人的努力），具體解決社會(huì)成員在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中遇到的困頓及問題（如養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等），保障其能夠過上正常的社會(huì)生活，這構(gòu)成了他的直接福利。同時(shí)，作為社會(huì)成員各種關(guān)系組合的社會(huì)，也需要協(xié)調(diào)與管理，以保持其穩(wěn)定、秩序和再生產(chǎn)。對(duì)于社會(huì)成員來說，社會(huì)關(guān)系的秩序及其再生產(chǎn)屬于公共物品，它可以為全體成員提供穩(wěn)定的社會(huì)生活環(huán)境，使其能夠無身份差別地從中受益，這構(gòu)成了社會(huì)成員的間接福利。這兩個(gè)方面的有機(jī)結(jié)合，就成為現(xiàn)代社會(huì)管理的基本價(jià)值追求。有國(guó)外學(xué)者從人文發(fā)展的角度，對(duì)社會(huì)福利所包含的三個(gè)要素進(jìn)行了界定[1]16：1）社會(huì)問題（如犯罪、暴力、失業(yè)、環(huán)境污染等）得到控制的程度；2）主體需求（如健康、營(yíng)養(yǎng)、安全飲用水、住所、社會(huì)保障等）得到滿足的程度；3）社會(huì)機(jī)會(huì)（社會(huì)成員能力成長(zhǎng)與境遇改善的機(jī)會(huì)）的創(chuàng)造或提供程度。這樣一種界定和分析就為社會(huì)福利的測(cè)度提供了一個(gè)較為合理的標(biāo)準(zhǔn)。

從上述分析不難看出，相對(duì)于政治統(tǒng)治與管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與管理、文化導(dǎo)引與管理這三大管理領(lǐng)域，社會(huì)協(xié)調(diào)與管理對(duì)于社會(huì)系統(tǒng)的正常運(yùn)行具有基礎(chǔ)性的保障作用。加強(qiáng)社會(huì)管理，對(duì)于快速轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)具有緊迫性和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

二、行政學(xué)社會(huì)建構(gòu)的思維方式及其意義

在一個(gè)多世紀(jì)以來的行政學(xué)發(fā)展歷史上，占據(jù)主流地位的是邏輯實(shí)證主義的思維方式，也可簡(jiǎn)單地將其稱之為行政學(xué)的“管理主義”、“功能主義”或“實(shí)證主義”。這是一類與牛頓科學(xué)哲學(xué)相契合的研究范式。但是，自1970年代以后，受相對(duì)論、混沌理論和量子力學(xué)等新物理學(xué)范式的影響，質(zhì)疑或批判邏輯實(shí)證主義的觀點(diǎn)不斷出現(xiàn)，行政學(xué)的詮釋理論、批判理論和非均衡理論日益發(fā)展，行政學(xué)研究的內(nèi)容有不斷加深和拓寬的現(xiàn)象[4]。在此背景下，韓裔美籍行政哲學(xué)家、海沃德加州大學(xué)的全鐘燮（Jong S.Jun）吸收融合現(xiàn)象學(xué)、詮釋學(xué)和批判理論等后現(xiàn)代哲學(xué)觀點(diǎn)，提出了行政學(xué)的“社會(huì)建構(gòu)研究途徑”（the social constructionist approach to public administration）。2006年他出版了系統(tǒng)概括和闡釋其社會(huì)建構(gòu)研究途徑的集大成著作——《公共行政的社會(huì)建構(gòu)：批判與解釋》，從而在管理途徑、政治途徑、文化途徑之外，又為行政學(xué)研究增加了一個(gè)新的研究途徑或視角。從學(xué)科發(fā)展史的角度看，強(qiáng)調(diào)公共行政客觀外在性的邏輯實(shí)證思維和強(qiáng)調(diào)主觀內(nèi)在性的社會(huì)建構(gòu)思維始終存在，其不同比重的組合構(gòu)成了行政學(xué)研究管理途徑、政治途徑、文化途徑和社會(huì)建構(gòu)途徑的不同特色。下面擬結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)，將行政學(xué)研究社會(huì)建構(gòu)思維的特質(zhì)概括如下：

第一，社會(huì)建構(gòu)思維的起點(diǎn)是“主動(dòng)-社會(huì)性”人性假設(shè)。社會(huì)建構(gòu)思維對(duì)人性的假設(shè)不是孤立的、原子式的自我概念，而是與儒家“個(gè)人的道德自主性”相通，是一個(gè)與他人和世界相關(guān)的自我概念。在這一人性假設(shè)下，人是自主的而非被動(dòng)的受控對(duì)象，他擁有追求公共利益或公共性的自主性，公共決策者有責(zé)任授能組織成員發(fā)展自主意識(shí)或自我管理，并促進(jìn)對(duì)價(jià)值的共同理解。此即為“公共性的自主概念”。同時(shí)，自我也是“社會(huì)性建構(gòu)”的，這就是主觀互證的理性交往和相互調(diào)適的過程[4]44。

第二，相對(duì)主義和主觀主義是社會(huì)建構(gòu)思維的方法論基礎(chǔ)。行政學(xué)的社會(huì)建構(gòu)分析途徑受物理學(xué)愛因斯坦范式的影響，在方法論上超越了決定論和邏輯實(shí)證主義的預(yù)設(shè)，而堅(jiān)持行政“事實(shí)”的多元性、相對(duì)性和主觀建構(gòu)性。在認(rèn)識(shí)論上，建構(gòu)主義認(rèn)為任何“事實(shí)”都是歷史的產(chǎn)物，是在歷史進(jìn)程中被社會(huì)、政治、文化、經(jīng)濟(jì)和種族等因素來型塑的，而每個(gè)人又是在具體的歷史、地域、情景和個(gè)人經(jīng)驗(yàn)中體驗(yàn)、感受到“事實(shí)”的。這種相對(duì)主義的取向使得它認(rèn)為社會(huì)事實(shí)并非絕對(duì)的、凌駕一切的真理存在，相反，它主張?jiān)谡J(rèn)識(shí)過程中，人們是經(jīng)由主體間的互動(dòng)、溝通和對(duì)話來獲得彼此的理解，達(dá)成共同的觀點(diǎn)[5]。同時(shí)，面對(duì)后現(xiàn)代復(fù)雜多元的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，社會(huì)建構(gòu)論認(rèn)為單向度的思考難以把握復(fù)雜的行政世界，人們必須拒絕諸如個(gè)人對(duì)組織、藝術(shù)對(duì)科學(xué)、行政人員對(duì)公民、定性對(duì)定量等等的“行政現(xiàn)象的二元性”，而應(yīng)充分發(fā)展辯證思考和批判反思的能力[4]46。

第三，社會(huì)設(shè)計(jì)模式是社會(huì)建構(gòu)思維的政策主張。依據(jù)對(duì)“相關(guān)行動(dòng)者的價(jià)值體認(rèn)”與“沖突和問題的解決以及變革取向”這兩個(gè)維度，全鐘燮提出了公共行政與政策設(shè)計(jì)的四種模式：一是危機(jī)設(shè)計(jì)。這一類型的設(shè)計(jì)對(duì)他人的聲音或價(jià)值的體認(rèn)度低，而對(duì)沖突決議、問題解決和變革策略往往是被動(dòng)的回應(yīng)；二是理性設(shè)計(jì)。這一類型的設(shè)計(jì)是理性的經(jīng)濟(jì)模型，它假定公共行政依據(jù)科學(xué)的專業(yè)知識(shí)即有能力控制所有相關(guān)因素，而忽視公民的態(tài)度、經(jīng)驗(yàn)和參與。它偏愛長(zhǎng)期的和前瞻的目標(biāo)建構(gòu)，因而基本上是規(guī)范性的。三是漸進(jìn)設(shè)計(jì)。這類設(shè)計(jì)重視他人的聲音，但對(duì)沖突和問題的解決以及變革的回應(yīng)則是被動(dòng)的。其在行政行為上的表現(xiàn)就是，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用有效領(lǐng)導(dǎo)、政治技巧、持續(xù)溝通說服，以求相異觀點(diǎn)的相互調(diào)適。四是社會(huì)設(shè)計(jì)。這類設(shè)計(jì)對(duì)相關(guān)行動(dòng)者的價(jià)值高度體認(rèn)，在組織與社會(huì)的關(guān)系（和行動(dòng)情境）中強(qiáng)調(diào)詮釋、理解、分享與學(xué)習(xí)，同時(shí)對(duì)于沖突與問題的解決、學(xué)習(xí)與變革等采取前瞻性的態(tài)度[5]66-74。在社會(huì)設(shè)計(jì)模式看來，行政管理的目的和目標(biāo)是社會(huì)建構(gòu)的，是從人類的互動(dòng)、對(duì)話和相互學(xué)習(xí)中發(fā)展出來的。“發(fā)展促進(jìn)互動(dòng)和參與的過程是社會(huì)設(shè)計(jì)的本質(zhì)屬性。當(dāng)行政管理者、專家、政治家、社會(huì)團(tuán)體、顧客和因特殊議題和問題而聯(lián)合起來的公民之間建立起社會(huì)互動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)，可行的方案被清楚地表達(dá)出來的時(shí)候，社會(huì)設(shè)計(jì)過程就被創(chuàng)造出來?！盵5]75與前三類設(shè)計(jì)相比，這類設(shè)計(jì)最具開放性和包容性，飽含哲學(xué)和社會(huì)的思考，較能反應(yīng)真實(shí)的行政世界。

第四，社會(huì)建構(gòu)思維與公民治理的精神實(shí)質(zhì)相契合。公民社會(huì)的存在是達(dá)成社會(huì)善治的基礎(chǔ)，公民治理是民主政治運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)制。對(duì)此，全鐘燮提出了“公民社會(huì)三角”（civil society triangle）的概念。在此概念下，政府、企業(yè)與公民社會(huì)彼此互依，并持續(xù)轉(zhuǎn)換各種關(guān)系，以協(xié)助發(fā)展可行的民主社會(huì)。這三角之一若太強(qiáng)或太弱，就有可能發(fā)生社會(huì)不公正、經(jīng)濟(jì)不平等、貪腐和政治動(dòng)蕩。面對(duì)后現(xiàn)代愈益復(fù)雜的社會(huì)問題，政府或企業(yè)越來越無法單獨(dú)面對(duì)，這就需要培養(yǎng)公民意識(shí)，使之熱心參與公共事務(wù)，而行政人員則有道德責(zé)任去促進(jìn)共享價(jià)值的理解，以公共理性與經(jīng)濟(jì)理性、交往理性與工具理性相互彌補(bǔ)，促進(jìn)民主治理過程中的合作基礎(chǔ)[4]46。在社會(huì)建構(gòu)思維中，公民是公共事務(wù)的參與者、合作生產(chǎn)者，而非僅僅是科層體制下權(quán)力驅(qū)使的被動(dòng)受命者，或受企業(yè)組織金錢誘惑的利益追逐者。公民社會(huì)乃是公民集體行動(dòng)的場(chǎng)域，公民治理乃是公民社會(huì)具體的運(yùn)行機(jī)制，公民社會(huì)和公民治理的精神實(shí)質(zhì)與行政學(xué)的社會(huì)建構(gòu)思維是緊密契合的。

三、社會(huì)管理創(chuàng)新路向?qū)徱?/h2>

緣于政治體制改革滯后、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程脫節(jié)、權(quán)貴市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的畸形發(fā)展，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)已呈現(xiàn)出大范圍的失衡、失序和沖突的景象，政治統(tǒng)治的合法性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。盡管朝野的有識(shí)之士已經(jīng)認(rèn)識(shí)到政治民主才是社會(huì)秩序可持續(xù)再生產(chǎn)的機(jī)制，但由于政治轉(zhuǎn)軌的風(fēng)險(xiǎn)及其不確定性要遠(yuǎn)比經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌復(fù)雜，于是理性的決策考量便是加強(qiáng)和完善社會(huì)控制與服務(wù)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。這種“胡蘿卜加大棒”的思維畢竟只是權(quán)宜之計(jì)，如果不能在政治體制改革上邁出實(shí)質(zhì)性的步伐，社會(huì)秩序簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的局面恐怕也難以維持。出于對(duì)當(dāng)下社會(huì)形勢(shì)的上述判斷，本文擬借鑒公共行政研究的社會(huì)建構(gòu)思維，對(duì)中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新路向及對(duì)策建議作如下思考：

第一，轉(zhuǎn)換社會(huì)管理思維方式。歸納學(xué)界和實(shí)務(wù)部門對(duì)社會(huì)管理的不同認(rèn)知，大致存在著兩種不同的思維傾向：一種是強(qiáng)調(diào)“自上而下”的以行政為中心的運(yùn)作邏輯，倚重行政強(qiáng)制力量的作用，注重社會(huì)秩序的價(jià)值優(yōu)先性；另一種是強(qiáng)調(diào)“自下而上”的以社會(huì)為中心和以公民為本位的運(yùn)作邏輯，倚重公共治理網(wǎng)絡(luò)的作用，強(qiáng)調(diào)社會(huì)福祉的價(jià)值優(yōu)先性。前者基本屬于邏輯實(shí)證主義的思維，認(rèn)同社會(huì)管理規(guī)律相對(duì)于各類社會(huì)主體的客觀外在性，以及社會(huì)秩序生成的外力作用機(jī)制，其在實(shí)務(wù)界較為普遍；而后者則認(rèn)同社會(huì)管理的主體互動(dòng)和相互建構(gòu)，強(qiáng)調(diào)秩序的內(nèi)生性和自組織性，基本上屬于行政學(xué)的社會(huì)建構(gòu)思維，其在學(xué)術(shù)界則有較多的擁躉。本文的基本主張就是促使實(shí)務(wù)部門從決定論的邏輯實(shí)證思維轉(zhuǎn)向主體論的社會(huì)建構(gòu)思維。正如全鐘燮所言，以技術(shù)-工具理性為支撐的傳統(tǒng)行政，體現(xiàn)的是單向度管理、職業(yè)家支配、物化的官僚制、安撫公民以及非此即彼的二元思維模式特征。它只適應(yīng)于一種穩(wěn)定的環(huán)境，在高度復(fù)雜和快速變遷的社會(huì)里，其制度結(jié)構(gòu)就喪失了回應(yīng)和創(chuàng)新的能力[5]3-5。面對(duì)轉(zhuǎn)型期不斷涌現(xiàn)的各種矛盾和問題，這類管理思維顯然于事無補(bǔ)，而且還會(huì)不斷制造新的問題。例如，有些地方過于重視公安、司法、綜治、信訪等部門在社會(huì)管理中的作用，以“高壓維穩(wěn)”作為行動(dòng)取向，結(jié)果導(dǎo)致越“維穩(wěn)”越“不穩(wěn)”。這一現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起政府部門的警覺。

第二，構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)。從本原意義上講，社會(huì)管理體現(xiàn)的是共同體橫向維度上的互動(dòng)關(guān)系，它是以共同體意志自治和行為自組織為特征的；如若涉及縱向維度上的權(quán)力關(guān)系，則屬于政治控制和政治管理的范疇。從這一角度來看，在廣大城鄉(xiāng)建構(gòu)各個(gè)利益相關(guān)者和行動(dòng)主體密切互動(dòng)的理性行動(dòng)場(chǎng)域，通過網(wǎng)絡(luò)化的治理方式，解決地域共同體所面臨的共同問題，就是社會(huì)管理的重心。這實(shí)際上就是社區(qū)治理機(jī)制的創(chuàng)新問題。對(duì)于社區(qū)和社區(qū)治理，應(yīng)當(dāng)從國(guó)際學(xué)術(shù)界通行的規(guī)范意義上去理解，而不能實(shí)用主義地界定為城市居委會(huì)轄區(qū)及其活動(dòng)。英國(guó)行政學(xué)者克拉克和斯圖爾特（Michael Clarke和John Stewart）認(rèn)為，廣義的社區(qū)治理是指社區(qū)與國(guó)家和市場(chǎng)相結(jié)合而形成的一種社會(huì)互動(dòng)方式，它并不排斥政府或國(guó)家的作用，但否認(rèn)政府機(jī)構(gòu)作為社區(qū)的唯一權(quán)力中心；其他公共組織、社團(tuán)和私人機(jī)構(gòu)在合作協(xié)商與公眾認(rèn)可的基礎(chǔ)上，都可能成為社區(qū)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，涉及社區(qū)公共事務(wù)的各個(gè)機(jī)構(gòu)和組織之間存在著權(quán)力依賴和資源交換關(guān)系；同時(shí)，無論政府機(jī)構(gòu)還是以社區(qū)為基礎(chǔ)的組織都需要遵循或遵守相同的“善治”規(guī)則[6]?？梢哉f，在政府部門指導(dǎo)、支持和幫助下，通過建設(shè)社區(qū)公民論壇（如社區(qū)管理委員會(huì)、社區(qū)會(huì)議、鄰里會(huì)議、業(yè)主代表會(huì)議等形式），對(duì)社區(qū)治理與發(fā)展問題進(jìn)行交互式辯論和交流，學(xué)習(xí)傾聽、對(duì)話、尊重、寬容、相互體認(rèn)、妥協(xié)和理性博弈，培育公民精神和公民資格，這對(duì)于社會(huì)管理創(chuàng)新具有特別重要的意義。

第三，推進(jìn)重點(diǎn)環(huán)節(jié)制度創(chuàng)新。從目前各地開展的社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐來看，屬于公共政策系統(tǒng)“輸出端”的事項(xiàng)比較多，如公共服務(wù)合同外包、公私伙伴關(guān)系、一門式辦公、服務(wù)承諾制等，處于政策流程的“下游”；而對(duì)政策流程“上游”和政策系統(tǒng)“輸入端”的創(chuàng)新，諸如基層治理、服務(wù)和社會(huì)政策運(yùn)行中的利益表達(dá)、利益匯集、決策聽證、政策質(zhì)詢與監(jiān)督等，尚顯稀少和粗疏。因此，加強(qiáng)政（界）學(xué)（界）合作，對(duì)社會(huì)管理中的深層次問題展開有次序的研究，研究透某一方面問題就適時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策和法規(guī)，以推進(jìn)社會(huì)管理的民主化，是十分必要的。例如，迄今中國(guó)尚未有一部保障公民結(jié)社自由的《結(jié)社法》或《社團(tuán)法》，而只有《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》這一國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，更無保障新聞和出版表達(dá)權(quán)利方面的法律，致使公民社會(huì)和公民治理長(zhǎng)期處于生長(zhǎng)羸弱和不確定狀態(tài)，窒息了社會(huì)建設(shè)的活力和社會(huì)管理的生機(jī)。這種狀況應(yīng)竭力加以改變。再如，對(duì)基層社會(huì)治理中民主議事、監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，公民參與層次的提升，弱勢(shì)群體和邊緣人群的訴求表達(dá)等改革議題，目前各地實(shí)踐中形式性意義往往大于實(shí)質(zhì)性意義，有忽悠和糊弄老百姓之嫌，也需要盡快加以改變。在這方面有關(guān)地方及其領(lǐng)導(dǎo)人的遠(yuǎn)見及魄力常常起著很突出的作用，有關(guān)方面或力量如能協(xié)同推進(jìn)相關(guān)地方立法，其對(duì)社會(huì)管理、建設(shè)與發(fā)展將善莫大焉。

第四，重塑基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制。從學(xué)術(shù)分析的角度可以把“管理”與“服務(wù)”分開，但在實(shí)踐中二者就像一枚硬幣的正反兩面，很難分開。一種行為從施動(dòng)方的角度看可能是管理，從受動(dòng)方的角度看可能也是服務(wù)，反之亦然。既然社會(huì)管理的重心在基層，那么在基層治理中施行“寓管理于服務(wù)之中”就是正確的路向選擇。從社會(huì)建構(gòu)思維的角度看，創(chuàng)新基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制也就是創(chuàng)新基層社會(huì)管理機(jī)制。為了把這一問題說清楚，需要在學(xué)理上將“社會(huì)服務(wù)”與“公共服務(wù)”稍加辨析。

一般說來，“社會(huì)服務(wù)”是指針對(duì)社會(huì)成員所發(fā)生的具體困難和問題而開展的幫助、扶助或支持等活動(dòng)，例如針對(duì)災(zāi)民的心理危機(jī)干預(yù)和生活救助等就屬于這種情況。這類活動(dòng)具有人格化、行動(dòng)指向的特定性和具體性等特點(diǎn)，是因人而異、因人的不同困難而不同的，服務(wù)的生產(chǎn)過程與消費(fèi)過程是同時(shí)完成的。而“公共服務(wù)”則具有非人格化、非排他性、受益人的非特定性等特點(diǎn)，例如市政設(shè)施就為所有人群提供同質(zhì)性的服務(wù)。如果說公共服務(wù)著眼于整體人口福祉的提升（不具有身份的指向性和特定性），則社會(huì)服務(wù)一般聚焦較為微觀的問題和項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)弱勢(shì)人群具體需求的滿足和困難問題的解決。后者顯然需要在多元主體互動(dòng)合作的治理網(wǎng)絡(luò)中才能實(shí)現(xiàn)。就社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新而言，應(yīng)當(dāng)充分顧及如下幾個(gè)方面：1）社會(huì)服務(wù)界定或決策機(jī)制的下移。與私人服務(wù)的個(gè)體化和市場(chǎng)化決策機(jī)制不同，社會(huì)服務(wù)的決策是一種集體選擇。但現(xiàn)在這種選擇或界定的層面過高（往往在中央和省級(jí)政府），基層社區(qū)和利益相關(guān)人反倒沒有參與權(quán)和決策權(quán)。在社會(huì)服務(wù)中，服務(wù)對(duì)象并不單純是顧客，他們還是利益表達(dá)與評(píng)定的公民，同時(shí)也是服務(wù)的協(xié)作生產(chǎn)者，必須從這樣“三位一體”的復(fù)合視角來看待社會(huì)服務(wù)決策參與機(jī)制的建設(shè)問題。2）社會(huì)服務(wù)資源的動(dòng)員和催化。社會(huì)服務(wù)涉及多元主體和多種資源，除了政府資源，還有各類志愿者和社會(huì)財(cái)力、物力等。而社會(huì)資源是需要?jiǎng)訂T（這里不是行政動(dòng)員的涵義）和激活的，資源動(dòng)員機(jī)制的建設(shè)對(duì)于基層社會(huì)服務(wù)來說也是必不可少的。對(duì)此方面好的經(jīng)驗(yàn)及做法應(yīng)及時(shí)加以總結(jié)和推廣。3）社會(huì)服務(wù)生產(chǎn)與傳遞組織的建設(shè)。具體生產(chǎn)和傳遞社會(huì)服務(wù)的是運(yùn)作于基層的、各式各類的、功能性的服務(wù)組織。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，那些非政府和非營(yíng)利的民間組織是社會(huì)服務(wù)行動(dòng)的主體。對(duì)此，黨和政府應(yīng)當(dāng)有前瞻性的眼光，著力培養(yǎng)社會(huì)工作者人才，扶持和培育體制外服務(wù)組織，指導(dǎo)和幫助其加強(qiáng)能力建設(shè)，使之在社會(huì)服務(wù)中逐步擔(dān)當(dāng)重任。4）社會(huì)服務(wù)行動(dòng)的組織與協(xié)調(diào)。圍繞社會(huì)服務(wù)會(huì)存在各種各類的行動(dòng)角色，為了使之有效和有序地開展活動(dòng)，必要的組織協(xié)調(diào)機(jī)制是必不可少的。例如學(xué)生志愿者到社區(qū)開展社會(huì)服務(wù)就需要一定的信息引導(dǎo)、技能輔導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，社區(qū)政府（街道辦事處）和社區(qū)自治組織就應(yīng)當(dāng)在這方面發(fā)揮作用。5）社會(huì)服務(wù)監(jiān)督評(píng)議機(jī)制的構(gòu)建。在此方面一個(gè)十分突出的問題是切實(shí)落實(shí)和保障基層群眾自治組織的法律地位與作用，使之能夠代表和組織社區(qū)居民對(duì)各專業(yè)部門條線上的社會(huì)服務(wù)職能履行狀況和服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行評(píng)議和監(jiān)督，藉此將過去那種由街道及區(qū)職能派出機(jī)構(gòu)考核評(píng)議社區(qū)的邏輯徹底顛倒回來，以確保基層社會(huì)服務(wù)之“公共性”的真正實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語

執(zhí)政黨關(guān)于社會(huì)建設(shè)與管理的命題是在改革開放以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)和失衡的背景下提出的。隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，以及現(xiàn)代科技特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，社會(huì)建設(shè)與管理面臨著一系列新的課題與挑戰(zhàn)。應(yīng)當(dāng)說，加強(qiáng)社會(huì)管理與創(chuàng)新是達(dá)致社會(huì)穩(wěn)定與和諧的重要手段和途徑，但這種管理和創(chuàng)新必須是符合現(xiàn)代社會(huì)管理的價(jià)值追求和行為形態(tài)的，即本文從馬克思社會(huì)系統(tǒng)論所概括出的“秩序”和“福祉”的有機(jī)融合以及后者對(duì)前者的包含性，“控制”功能和“服務(wù)”功能的辯證統(tǒng)一以及后者對(duì)前者的優(yōu)先性[7]。

本文以上述認(rèn)識(shí)為起點(diǎn)而展開：1）在理論上，通過質(zhì)疑主流行政學(xué)邏輯實(shí)證主義的思維方式，將行政學(xué)最新發(fā)展之一的社會(huì)建構(gòu)分析路徑借鑒和引入到中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新路向的思考之中，以求他山之石的攻玉之效。2）針對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理嚴(yán)重偏頗化的現(xiàn)象，主張由“自上而下”以行政為中心的管控邏輯轉(zhuǎn)換到“自下而上”以社會(huì)為中心和以公民為本位的治理邏輯，強(qiáng)調(diào)社會(huì)福祉相對(duì)于社會(huì)秩序的價(jià)值優(yōu)先性。3）從本原的意義上，將社會(huì)管理所體現(xiàn)的共同體的橫向互動(dòng)關(guān)系，與政治控制和政治管理所體現(xiàn)的縱向權(quán)力關(guān)系相區(qū)分，主張?jiān)趶V大城鄉(xiāng)應(yīng)著力建構(gòu)各個(gè)利益相關(guān)者和行動(dòng)主體密切互動(dòng)的理性行動(dòng)場(chǎng)域（社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)），切實(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理重心下移。4）鑒于各地社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐多數(shù)停留在公共政策系統(tǒng)“輸出端”或曰政策流程的“下游”（如合同外包、公私伙伴關(guān)系、一門式辦公、服務(wù)承諾制等），而對(duì)政策流程“上游”和政策系統(tǒng)“輸入端”的創(chuàng)新（如利益表達(dá)、利益匯集、決策聽證、政策質(zhì)詢與監(jiān)督等）則實(shí)質(zhì)性的努力不夠，本文提出了推進(jìn)重點(diǎn)環(huán)節(jié)制度創(chuàng)新的主張，并給出了具體的政策建議。5）從學(xué)理上區(qū)分了“社會(huì)服務(wù)”和“公共服務(wù)”的基本內(nèi)涵，以此為基點(diǎn)具體分析了社會(huì)服務(wù)在界定或決策機(jī)制、組織協(xié)調(diào)機(jī)制、資源動(dòng)員機(jī)制、服務(wù)遞送機(jī)制和監(jiān)督評(píng)議機(jī)制等方面的重塑策略，希冀為相關(guān)的實(shí)踐提供一定的參考。

[1]詹姆斯·米奇利.社會(huì)發(fā)展：社會(huì)福利視角下的發(fā)展觀[M].苗正, 譯.上海: 格致出版社、上海人民出版社2009: 4.

[2]何增科.社會(huì)管理與社會(huì)體制[M].北京: 中國(guó)社會(huì)出版社, 2008: 4.

[3]何增科.中國(guó)社會(huì)管理改革路線圖[M].北京: 國(guó)家行政學(xué)院出版社, 2009: 46.

[4]吳瓊恩.行政學(xué)[M].第四版.臺(tái)北: 三民書局, 2011:序言

[5]全鐘燮.公共行政的社會(huì)建構(gòu)：解釋與批判[M].孫柏瑛, 譯.北京: 北京大學(xué)出版社, 2008: 前言.

[6]高鑒國(guó), 高泰姆·亞達(dá)馬.社區(qū)治理的理論與實(shí)踐模式[M]//田玉榮, 主編.非政府組織與社區(qū)發(fā)展.北京: 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2008: 10.

[7]顧華詳.加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的法治建設(shè)研究[J].重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2012, 24(2): 58-68.

Thinking on the Innovation Direction of China’s Social Management:Based on the Thinking Ways of Social Construction

LI Cheng-wei
(China University of Political Science and Law Beijing 102249 China)

Strengthening social management and innovation is an important path to achieving a steady and harmony society.This paper starts from the perspective of Marx’s theories of social system, defining the basic meaning and value of modern social management.It also analyzes the academic significance of public administration’s research on social construction, which provides theoretic and methodological enlightenment for social management innovation.Based on the thinking ways of social construction, this paper discusses the innovation ways of China’s social management from different aspects.

social management; innovation direction; social construction

C3

A

1008-8105(2012)04-0026-06

2012-05-19

北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)課題結(jié)項(xiàng)成果（06BaKD0025）.

李程偉（1965-）男，教授，中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院黨委書記兼副院長(zhǎng).

編輯 范華麗