鐘紅艷，周叮波

（1.2.百色學院，廣西 百色 533000）

滇黔桂邊民族地區(qū)重大水資源開發(fā)移民政策落實效果分析
——以桂邊庫區(qū)為例

鐘紅艷1，周叮波2

（1.2.百色學院，廣西 百色 533000）

滇黔桂邊民族地區(qū)重大水資源開發(fā)移民政策落實的效果如何，取決于水庫移民的搬遷安置質量。從滇黔桂邊民族地區(qū)重大水資源開發(fā)移民政策正負效應的實證研究分析得知，水庫移民政策的不斷實施使移民的搬遷安置工作、后期扶持工作取得了新成效，部分移民還走上了致富的道路，但要提高水庫移民政策的落實成效并實現(xiàn)庫區(qū)移民“搬得出，穩(wěn)得住，發(fā)展能致富”的目標還需政府、業(yè)主和移民的不懈努力。

滇黔桂邊；水資源開發(fā)；移民政策

一、滇黔桂邊民族地區(qū)重大水資源開發(fā)移民政策出臺的背景及意義

滇黔桂邊民族地區(qū)水資源豐富，其開發(fā)利用惠及民生，為做好庫區(qū)移民搬遷安置實施工作，妥善解決水庫移民問題，保證電站建設的順利進行，中央和地方政府制定出臺了國家移民政策、滇黔桂各級政府移民政策、各水電站水庫移民政策等一系列政策，用以規(guī)范各級政府及有關部門職責，指導相關部門認真落實移民搬遷安置管理工作，保障滇黔桂邊民族地區(qū)重大水資源開發(fā)，扶持水庫移民發(fā)展生產、改善生活。特別是國務院在1986年轉發(fā)水利水電部“關于抓緊解決水庫移民問題的報告”，1992年轉發(fā)國家計委“關于加強水庫移民工作的若干意見”和2002年《國務院辦公廳轉發(fā)水利部等部門關于加快解決中央直屬水庫移民遺留問題若干意見的通知》(國辦發(fā)[2002]3號)以來，滇黔桂各級政府制定了多項優(yōu)惠移民政策，有的建立庫區(qū)開發(fā)基金加大資金投入、有的給予口糧補貼、移民培訓、稅費減免，有的給予優(yōu)惠用電、教育優(yōu)惠、技術指導、新村建設、低息貸款等，有的在水庫養(yǎng)殖等方面給予優(yōu)先開發(fā)使用等，這些惠民政策對落實水庫移民安置工作，解決移民遺留問題，改善庫區(qū)基礎設施建設，引導移民搞好生產開發(fā)和產業(yè)結構調整，發(fā)展多種經濟，對降低移民的生活成本，提高移民的生活水平，實現(xiàn)移民可持續(xù)發(fā)展，支持國家建設，維護社會和諧穩(wěn)定方面起著重大的作用。

二、滇黔桂邊民族地區(qū)重大水資源開發(fā)移民政策實施的成效及表現(xiàn)

（一）水庫移民搬遷安置工作取得新成效

水庫移民搬遷安置工作的進度和質量影響著水電站工程的建設進展，影響著庫區(qū)移民的穩(wěn)定，關系到移民對政府工作的支持與肯定，關系到政府形象的樹立。近幾年，為加快推進滇黔桂邊民族地區(qū)水庫移民的搬遷安置工作，水庫移民管理相關部門積極做好編制并上報移民安置實施年度計劃和資金使用年度計劃、實施進度和資金使用統(tǒng)計報表；按時完成組織工程占地的測量和移民安置用地的征用劃撥工作；認真落實移民安置項目遷建工程和生產配套設施項目的管理等工作，水庫移民搬遷安置工作穩(wěn)步推進，滇黔桂邊重大水電站天生橋一站、天生橋二站、龍灘水電站、百色水利樞紐水電站、平班水電站共搬遷130111人，安置130189人，基本完成搬遷安置工作。在實施移民搬遷和生產安置過程中，滇黔桂邊民族地區(qū)始終結合我國現(xiàn)階段建設社會主義新農村的要求，努力把新建水庫移民新村安置規(guī)劃做到科學、合理。經過對新庫區(qū)及新移民安置區(qū)環(huán)境容量的科學論證，選定移民安置點，確保移民搬遷后有足夠的生存和發(fā)展空間，提高移民搬遷安置質量。

（二）移民遺留問題逐漸獲得解決

在水庫移民工作中，無論是從滇黔桂邊民族地區(qū)庫區(qū)特殊的地理現(xiàn)狀還是從移民的差異訴求上考察，都增加了移民搬遷安置和后續(xù)發(fā)展的難度。水庫移民搬遷安置工作要求按中央及當?shù)氐乃畮煲泼裾叻e極開展，但在開展的實踐過程中難免會出現(xiàn)很多一時無法解決的問題，甚至嚴格按照移民政策開展工作之后還會出現(xiàn)很多意料之外的情況，導致庫區(qū)移民的生產生活出現(xiàn)困難，相對于搬遷安置前的生活狀況，移民生活陷于困境，移民遺留問題突出。為逐步解決庫區(qū)移民遺留問題，提高滇黔桂邊民族地區(qū)移民生活質量，重點扶持老庫區(qū)移民進行舊房改造，并建設安置區(qū)水、電、路等基礎設施和公共設施，改善水庫移民的居住條件和生活環(huán)境，水庫移民新村建設工程已列入滇黔桂民族地區(qū)人民政府為民辦實事之列。自2009年以來，廣西壯族自治區(qū)水庫移民新村建設工程共實施水庫移民新村、交通、飲水、電力、衛(wèi)生等5大類3432個項目，整合各級資金22.73億元，基本建成了922個水庫移民新村，170多萬移民群眾得到了實實在在的實惠；2010年共安排2395萬元資金用于34個水庫移民增收試點的工作，通過基礎設施建設扶持、種苗補貼、專用肥料飼料補助和技術咨詢培訓等措施，充分調動了水庫移民改善生活的積極性，收到了初步成效；2011年又投入3000萬元資金用于水庫移民增收工程，新建成水庫移民新村564個[1]，這些舉措為改善移民村村容村貌，加快移民安置區(qū)舊房改造、庫區(qū)生產生活碼頭、飲水安全項目、庫周公路等一批基礎設施建設，逐步解決移民遺留問題，構建和諧庫區(qū)打下堅實基礎。

（三）水庫移民后期扶持工作進展順利

水庫移民后期扶持工作是改變滇黔桂邊民族地區(qū)庫區(qū)移民落后生活面貌的關鍵舉措。廣西壯族自治區(qū)根據(jù)2006年4月國務院出臺的《關于進一步完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》的精神，將連續(xù)20年，每年投入10億多元資金，采用直接資金補助、項目扶持以及直接補助和項目扶持相結合這三種方式，對大中型水庫移民予以后期扶持。如今，各級政府充分利用后期扶持資金，創(chuàng)新工作方式，進一步解決移民安置區(qū)基礎設施問題和啟動項目資金問題，指導移民通過培訓、結對幫扶發(fā)展適應當?shù)貧夂?、周期短、見效快、效益好的種植、養(yǎng)殖業(yè)項目，多個移民安置點興起種植熱，養(yǎng)殖熱。隨著滇黔桂邊民族地區(qū)大中型水庫移民后期扶持工作的推進，公共設施和公共服務日益完善，庫區(qū)展現(xiàn)移民生活新風貌，西林縣麻鴨和網箱養(yǎng)魚走進了央視頻道，魯維村近10多年來，全村950多位鄉(xiāng)親發(fā)展網箱養(yǎng)魚，在2009年的人均年收入統(tǒng)計中，全村人均收入為8200元，到2010年底，魯維村已發(fā)展網箱養(yǎng)魚2890箱，戶均15箱，庫區(qū)圍攔養(yǎng)魚5處1300多畝，年產魚量200多萬公斤，年產值達1600多萬元，成為西林縣人均收入最高的一個村[2]。通過后期扶持政策的實施，不僅使領到600元后期扶持資金的大部分移民感到滿意，而且通過發(fā)展各種致富項目逐步有效地解決了已建水庫移民反映的生產生活突出的困難，讓政策實施的連帶影響群體也得到一定的實惠。

（四）移民安置區(qū)基礎設施建設穩(wěn)步推進

基礎設施是滇黔桂邊民族地區(qū)移民安置的基礎和必備條件，抓好基礎設施建設可以為對庫區(qū)經濟的發(fā)展積蓄能量、增添后勁。由于過去對老庫區(qū)的基礎設施建設投入不足，老庫區(qū)基礎薄弱，成為老庫區(qū)移民發(fā)展經濟的瓶頸制約因素。加強移民安置區(qū)基礎設施建設，促進安置區(qū)可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮移民安置區(qū)基礎設施建設的“乘數(shù)效應”，顯得更加緊迫。因此，廣西壯族自治區(qū)積極籌集資金，重點實施老庫區(qū)和移民安置區(qū)的水、電、路、衛(wèi)生和危舊房改造等基礎設施建設工程，工程涉及飲水、碼頭、道路、移民新村等4大類，幫扶移民安置點群眾盡快走上脫貧致富之路。2011年計劃完成水庫移民投資28億元，投入11390萬元用于建設一批水庫移民基礎設施項目，共實施水庫移民新村建設項目75個，移民村組道路項目153個，移民村組安全飲水項目164個，移民村組水利灌溉設施項目115個，新建維修移民通屯道路和屯內道路硬化435公里，鋪設供水管道206公里，新建水池88座，改造維修移民舊房560戶，新建維修水渠128公里，受益群眾94257人（其中移民65865人）[3]。移民安置區(qū)基礎設施建設的穩(wěn)步推進有效改善了滇黔桂邊民族地區(qū)庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施的落后面貌，為解決多數(shù)水庫移民增收難問題奠定了堅實的基礎。

三、實施滇黔桂邊民族地區(qū)重大水資源開發(fā)移民政策出現(xiàn)的問題

滇黔桂邊民族地區(qū)水力資源豐富，在已開發(fā)及待開發(fā)的水力資源中，移民的安置及保障問題一直是個難題。從整體上看，滇黔桂邊民族地區(qū)移民整體安置情況良好，政策基本得到落實，但因地區(qū)差異、資源稟賦、財力支持、民族觀念等問題，安置補償政策依然存在諸多問題。

（一）庫區(qū)移民對投資包干協(xié)議意見比較大

在建水庫移民安置工作實行投資包干的辦法，由自治區(qū)人民政府或委托自治區(qū)移民部門與項目業(yè)主簽訂包干協(xié)議，限期限額完成移民安置規(guī)劃實施任務。龍灘水電開發(fā)有限公司和廣西、貴州兩?。▍^(qū)）移民部門負責人簽訂了包干協(xié)議。投資包干具體的操作辦法是業(yè)主給移民補償款，由政府負責移民搬遷，至于搬不搬，搬去哪里，搬遷后出現(xiàn)的一系列問題業(yè)主一概不管?，F(xiàn)行的移民安置體制將“移民”這個最難的工作留給政府處理，“獲利”的業(yè)主往往對移民工作缺位，移民搬遷安置時最需要業(yè)主的配合卻難覓業(yè)主身影。由于水利水電淹沒補償與移民安置的規(guī)劃部門與地方政府移民工作的管理出現(xiàn)計劃投資與實際資金之間的矛盾，安置協(xié)議不完善導致制定的移民安置規(guī)劃根本無法實施，業(yè)主把最困難的安置補償問題留給沒有資金辦事的政府，而移民搬遷與安置的主體除了政府要全權負責外，業(yè)主也要負主要責任。在這種投資包干協(xié)議的工作安排下，移民安置渠道仍然比較單一，加重了政府的負擔，導致近期內政府難以解決日常移民出現(xiàn)的生產生活問題，隆林縣大中型水庫農村移民總補償48668.04萬元，人均補償僅達1.1876萬元，移民安置補償投資太低，盡管移民搬得出卻穩(wěn)不住，移民生活水平的提高更難保障。

（二）補償資金不及時發(fā)放影響政府公信力

政府公信力是政府依賴于社會成員對政府行政行為的認可而賦予的信任，包含民眾對政府的信任程度和政府取得公眾信任的能力兩個維度，它體現(xiàn)著政府的形象。政府作為一個為社會成員提供公共服務的組織，其公信力程度通過政府履行職責的一切行為反映出來，政府的信用能力和執(zhí)政能力強，則在公眾中的影響力和號召力就強，公眾信任政府的程度就高，反之，政府處理問題的能力弱，公眾信任政府的程度就低。移民工作的處理考驗著政府的公信力。在管理移民資金的實際操作過程中，補償資金雖然由政府逐級分解，但在資金撥付和預備費的分配使用以及監(jiān)管等方面卻存在著多頭管理但監(jiān)督不到位，程序繁瑣資金卻得不到專款專用，還有“重項目，輕補償；重庫區(qū)，輕移民；重搬遷，輕安置”等現(xiàn)象；移民資金不按時不足額發(fā)放時有發(fā)生，引發(fā)更多的矛盾和沖突。據(jù)一些移民反映：龍灘水電站于2001年7月1日開工建設，2006年9月建成發(fā)電，至今歷時已經10多年，仍有一些移民補償項目款未得到補償，分別是庫區(qū)移民機耕道總補償款、生產開發(fā)路段補償款、人行便道補償款、農村部分（按農村部分投資的10%）補償款、專用貨運碼頭、一般客運碼頭、渡船、農村生產碼頭、生產用船補償款、移民物質搬運費補償、外遷移民安置費，一些移民群眾根據(jù)《桂移發(fā)（2006）7號》的相關規(guī)定，無數(shù)次向當?shù)卣从常蟀匆陨享椖堪l(fā)放補償款，但移民工作管理局卻以種種理由搪塞移民，當?shù)卣鸵泼窬值男袨槭艿揭泼竦目絾柡唾|疑，致使移民群眾在心靈上和財產上都受到不同程度的損傷，政府公信力面臨嚴峻考驗。

（三）后期生活補償費偏低影響部分庫區(qū)移民的可持續(xù)發(fā)展

《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》中的后期扶持原則是要堅持解決溫飽問題與解決長遠發(fā)展問題相結合。雖然對于納入扶持范圍的移民每人每年領到600元的補助，可是把這600元平均到每個月即每人每月只有50元，這對于很多沒有田地耕種、沒有工可打、無一技之長、沒有其他經濟來源的“四無”移民來說，這點生活補助費難以維持正常生活，溫飽問題都解決不了，更談不上解決長遠發(fā)展問題。其次，由于物價水平不斷上漲，人們生活成本也不斷提高，5年、10年、15年后的每人每月50元的補償費還能為“四無”移民以及他們的家庭提供多少幫助？因此有移民提出希望政府嚴格按照《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》文件“第八條后期扶持基金籌集中的第（2）點：提高電價形成的增值稅部分專項用于庫區(qū)移民后期扶持”的規(guī)定，用庫區(qū)維護基金和用提高電價形成增值稅的增收部分來作為追加移民后期生活補助費，不斷提高庫區(qū)移民特別是“四無”移民的生活水平，實現(xiàn)移民搬得出、穩(wěn)得住、不斷發(fā)展并致富的目標。

（四）遺留問題還比較多

國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》中規(guī)定，對移民安置點“應當依法做好環(huán)境影響評價、水文地質與工程地質勘察、地質災害防治和地質災害危險性評估”?！董h(huán)境影響評價法》也規(guī)定，所有大型工程受影響社區(qū)的群眾都有知情權，都有參與和發(fā)表意見的權利。但政府在沒有做任何測量，也沒有征求移民意見的情況下就安排兩集鎮(zhèn)新址點為移民的宅基地，違背了自然科學和社會經濟發(fā)展的客觀規(guī)律，難免造成移民遺留問題[4]。由于當?shù)卣o移民的補償太少和安置的太輕率，對新遷點地質結構的穩(wěn)定性缺乏充分論證，存在著嚴重的安全隱患，而今已有數(shù)十戶的房屋因基礎不牢而出現(xiàn)不同程度的裂縫，嚴重影響移民的日常生活；其次，房屋搬遷費的補償標準過低（僅為每平方米70元），使移民沒有足夠的資金建設新房，新遷點民房的防護、排水設施極不完善，給移民的生活帶來不便；另外，該縣有50戶230人在2004年搬遷到新址點安置后，飲用的水是從村里的小溝引來的，水質差，人畜廢水污染嚴重，完全達不到日常生活飲用水的標準，導致多人不同程度地患上慢性肺結核、腎結石、小兒百日咳等多種疾?。贿€有100戶移民至今未得到安置……為充分解決移民遺留問題，切實做好移民的生活安置工作，政府需盡快出臺處理遺留問題規(guī)編意見，給移民多一點的人文關懷，只有移民問題解決好，庫區(qū)工程建設才能贏得移民的大力支持。

四、提高滇黔桂邊民族地區(qū)重大水資源開發(fā)移民政策落實成效的建議

（一）建立移民庫區(qū)社會保障體系，保證移民的合法權益

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第九條規(guī)定：用于土地開發(fā)和移民的生產、生活安置的資金必須專款專用，不得私分，不得挪作他用。實際上，水庫移民補償款項被私分、被挪作他用的現(xiàn)象常有發(fā)生，才導致移民的社會保障資金短缺，因此，財務部門、審計部門等相關部門必須加強對移民社會保障資金的監(jiān)管，嚴格控制移民資金的運作，確保移民資金?？顚Ｓ?。其次，社會保障部門要切實做到為移民著想，為移民負責，嚴格按照水庫移民政策的相關規(guī)定操作，對在開展移民保障工作中出現(xiàn)的一些現(xiàn)有政策無法解決的問題和矛盾，應及時向上級反映，積極為移民向中央和地方政府爭取更多的社會保障資金，建立移民庫區(qū)社會保障機制，把廣大移民納入最低生活保障體系［5］，完善移民安全網，保障滇黔桂邊民族地區(qū)移民的生產生活水平，確保水庫移民政策及時兌現(xiàn)，確保移民的合法權益并使他們的生活水平等同或超過以前的水平。

（二）建立和加強項目的引導與扶持，拉動移民脫貧致富

水庫移民政策的政策效果如何除了看政策本身的指導作用外，更多的取決于政策作用對象的努力。移民搬出容易，穩(wěn)定難的現(xiàn)象比較普遍，主要原因是他們的安置區(qū)嚴重缺乏能讓他們產生效益的資源或者是沒有能力充分利用周圍的資源。如今現(xiàn)有的生產資源早已分配完畢，水庫移民只能合理發(fā)揮安置區(qū)的有限資源為我所用，脫貧致富，這不僅需要政府部門的“輸血”，更重要的是水庫移民自己“造血”。由于庫區(qū)移民的總體素質比較低，在自然資源不足的情況下，自謀出路比較困難，因此在前期需要黨和政府的大力支持，結合各庫區(qū)當?shù)氐馁Y源、優(yōu)勢等實際情況，推廣和借鑒具有“水庫移民致富典型”之稱的西林縣馬蚌鄉(xiāng)魯維村的成功經驗，增強其他庫區(qū)移民生產生活開發(fā)的信心。西林魯維村網箱養(yǎng)魚脫貧致富說明移民生活水平的提高需要移民自己尋找出路，更需要政府因地制宜、轉變致富思路，在抓中心工作的同時，還要“以點帶面”[6]，通過聯(lián)合幫扶、協(xié)會支持、結對共建、示范帶動，拉動更多的移民脫貧致富。

（三）考慮民族特點，讓移民更容易接受、支持和配合移民政策

每個地區(qū)每個民族，都有他們特殊的生活習俗，滇黔桂邊民族地區(qū)重大水資源開發(fā)中大中型水利水電工程絕大多數(shù)地處少數(shù)民族自治區(qū)域，少數(shù)民族擁有特殊的民風民情。如天生橋一站、天生橋二站、龍灘水電站、百色水利樞紐等都建設在少數(shù)民族地區(qū)，其中涉及到壯族、苗族、彝族、仡佬族、布依族等多個少數(shù)民族，而每個少數(shù)民族他們的生活習慣、宗教文化、民風民俗、民居建筑都是不一樣的。在《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》僅有“編制移民安置規(guī)劃應當尊重少數(shù)民族的生產、生活方式和風俗習慣”的原則性規(guī)定，而在實際工作中卻出現(xiàn)對待少數(shù)民族與漢族一概而論，不尊重民族地區(qū)生產生活習慣的情形。龍灘庫區(qū)多數(shù)屬壯族、布依族等少數(shù)民族居住地，具有祭祀、土葬挖石砌墓墻建造墳墓的習俗，在涉及墳墓異地安葬的情況下，搬遷一座墳墓至少要破費1000元以上（不含購墳地費），但移民只能領到400元一座墳墓的清理費，這種不尊重當?shù)貛靺^(qū)少數(shù)民族移民風俗習慣的做法，傷害少數(shù)民族人民的感情，不利于各民族的團結和穩(wěn)定。因此，建設單位在民族自治區(qū)域開發(fā)水利資源、建設水利水電工程時，嚴格遵守《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，對于民族落后地區(qū)的補償標準應該提高，尊重少數(shù)民族移民的意愿，對其生產生活習俗給予照顧，對少數(shù)民族移民安置區(qū)實行適度的財政傾斜政策，充分保護他們的民風民俗，只有考慮各民族的特點才有利于民族地區(qū)移民更容易接受、支持和配合移民政策。

（四）尊重大多數(shù)移民的選擇，發(fā)揮移民的知情權和參與權

在水庫移民工作中，知情權和參與權是移民享受的基本權利。世界銀行社會學和社會政策高級顧問、移民問題專家邁克爾·塞尼教授在其《移民與發(fā)展》一書中也指出：要進行成功的移民，至少必須滿足五個主要條件，其中之一就是移民和所在社區(qū)的代表能直接參與移民工作的整個過程[7]?？梢哉f，保障移民的權益，尊重大多數(shù)移民的選擇，讓移民參與搬遷安置工作是成功解決水庫移民難題的關鍵?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》序言中也提到，“實行民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了國家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內部事務權利的精神”，在移民安置規(guī)劃編制過程中如何發(fā)揮公眾參與的作用，編制移民安置點選點規(guī)劃，尊重移民意愿，是政府具體落實國家政策的實在表現(xiàn)。一些縣領導在選擇集鎮(zhèn)新址點的過程中，沒有征求移民的意見就將集鎮(zhèn)新址確定下來，遭到了集鎮(zhèn)居民（總人口3200人）的大多數(shù)（2500多人）的反對，這2500人都要求出鄉(xiāng)安置，其中約1300人要求遷到縣城郊區(qū)安置，剩余的1000多人則要在縣城開發(fā)區(qū)安置，事到如今，縣政府領導仍然沒有妥善解決移民的搬遷安置問題，這也是出現(xiàn)移民上訪、靜坐、鬧事等事件的主要原因，他們這樣的工作方式難以得到移民對移民工作的支持與配合，因此，只有尊重大多數(shù)移民的選擇，發(fā)揮移民的知情權和參與權，移民們才會安心搞生產，庫區(qū)社會才會穩(wěn)定發(fā)展。

[1] 廣西三年建成922個水庫移民新村受益移民170多萬人[EB/OL].http://www.gxskym.com/show_news.asp?id=395.

[2] 西林縣富民水產養(yǎng)殖農民專業(yè)合作社又獲300萬元融資貸款[EB/OL].http://www.bsyjrb.com，2010-12-16.

[3] 依法開展移民工作，努力保障移民權益—“十一五”期間百色依法移民工作綜述[N].右江日報，2011-04-22.

[4] 陳建林.丹江口水庫移民遺留問題覓源[J].湛江師范學院學報，2009(1).

[5] 孫光德，董克用.社會保障概論:[M].3版.北京：中國人民大學出版社，2008.

[6] 陳振明.政策科學——公共政策分析導論[M].北京：中國人民大學出版社，2003:302.

[7] 邁克爾·塞尼.移民與發(fā)展[M].南京：河海大學出版社，1996.

D632.4

A

1673-8535（2011）04-0040-06

鐘紅艷（1986-），女，百色學院助教，研究方向：政府治理。

周叮波（1980-），男，百色學院講師，研究方向：民族和文化學。

（責任編輯：覃華巧）

2012-03-30

2010年度教育部人文社會科學研究一般科研項目（10YJCZH241）階段性成果