任 輝 ，吳 群

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210095)

0 引言

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，如何建立符合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)要求的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理流動從而達到資源的優(yōu)化配置是我國農(nóng)村土地改革面臨的重要問題，也是解決“三農(nóng)”的核心問題。學(xué)術(shù)界對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的爭論由來已久，業(yè)已形成了土地私有化、土地國有化、堅持和完善現(xiàn)行的集體土地所有制以及國家、集體、個人三元所有制等多種觀點。那么，怎么評價各種方案的優(yōu)劣呢?段文技［1］認為，農(nóng)村土地集體所有制新的實現(xiàn)形式是對傳統(tǒng)的集體所有制進行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重組而不是所有制的根本變革。按照這種思路，已在部分地方實踐的土地股份合作制不失為一個明智的選擇。

土地股份合作制是一種自下而上的誘致性制度創(chuàng)新［2］，潛在的土地增值收益是土地股份合作制創(chuàng)新的主要誘因［3］，而且地方政府和農(nóng)民在重度創(chuàng)新過程中達到一致同意［4］。土地股份合作制實現(xiàn)了股份制與合作制的融合［5］，實現(xiàn)了勞動和資本的聯(lián)合［6］。土地股份合作制在一定程度上實現(xiàn)了土地利用效率目標和集體福利目標的統(tǒng)一，比較好地解決了農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的問題。但崔智友［7］等注意到了這種制度安排對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)可能帶來的侵害與剝奪。朱守銀［8］等也對其面臨的矛盾與深層次問題進行了剖析。盡管現(xiàn)有研究對土地股份合作制制度創(chuàng)新的誘因、性質(zhì)、問題以及與資源配置的關(guān)系進行了較為深入的分析，但并沒有將其納入一個整體的分析框架中。本研究以“外部利潤——產(chǎn)權(quán)界定——資源優(yōu)化配置”為研究主線，考察了成都市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的實踐，探討蘊含其中的理論價值和政策含義。

1 一個分析框架

制度經(jīng)濟學(xué)中的制度變遷理論認為，制度變遷的誘致因素在于經(jīng)濟主體期望獲得最大的潛在利潤。具體而言，當(dāng)現(xiàn)有制度的外部環(huán)境發(fā)生變化，這種變化使得原有制度框架下的外部利潤不斷積聚，一旦行為人發(fā)現(xiàn)制度的不均衡和外在利潤的存在，就必然產(chǎn)生制度創(chuàng)新的需求。而法律、政治等某些外在性的變化影響制度環(huán)境，改變著來自制度創(chuàng)新的利潤，使得某些集團實現(xiàn)一種再分配或獲得現(xiàn)存的外部利潤的機會成為可能。第一，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村土地特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地增值較快，在這種巨大的利益誘導(dǎo)下，自20世紀90年代初，農(nóng)民就利用政策和法律空間，自己創(chuàng)建標準廠房、倉庫和店鋪等用于出租，農(nóng)村土地的隱形流轉(zhuǎn)市場遂以形成。第二，按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，適度擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模才能提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率與資源利用率。而土地規(guī)模經(jīng)營帶來的規(guī)模經(jīng)濟收益是引致土地股份合作制創(chuàng)新的一種誘致性收益來源［3］。第三，黨的十七屆三中全會在有關(guān)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的論述中指出，“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農(nóng)村土地管理制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”為進一步推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供了一定的思路和空間。因此，土地增值收益、土地規(guī)模利用效應(yīng)和制度創(chuàng)新空間的形成構(gòu)成了我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的外部利潤。

產(chǎn)權(quán)的一項重要功能就是使外部性內(nèi)部化，外部利潤的存在也必然產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)制度改革的需求。產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，將這些權(quán)利束界定給不同的主體，就會得到不同類型的產(chǎn)權(quán)，一方面，不同類型的產(chǎn)權(quán)在降低交易費用、外部性內(nèi)部化、激勵和約束等功能上的作用效果并不同;另一方面，不同類型的產(chǎn)權(quán)反映了人們在使用資源時會有不同的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。這種關(guān)系決定了人們使用資源的態(tài)度和行為方式，形成不同的激勵機制，因而會產(chǎn)生不同的經(jīng)濟績效和資源配置效應(yīng)［9］。因此，科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)界定是促進土地資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵［10］。

綜上所述，土地的增值收益、土地的規(guī)模利用效應(yīng)和制度創(chuàng)新空間的形成構(gòu)成了我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的外部利潤，外部利潤的存在也要求進行產(chǎn)權(quán)制度改革，而科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)界定最終將促進土地資源得以優(yōu)化配置。因此，外部利潤、產(chǎn)權(quán)界定和土地資源優(yōu)化配置構(gòu)成了本研究的分析框架(圖1)。

圖1 分析框架圖Fig．1 The graph of analysis framework

2 成都案例的制度經(jīng)濟學(xué)解析

2．1 成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革實踐

2008年1月1日，成都正式啟動農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，出臺了《關(guān)于加強耕地保護進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(試行)》。此次成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想是:深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進“三個集中”，深化農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)建農(nóng)村市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)，切實推動農(nóng)村資產(chǎn)資本化，促進農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造條件。成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革主要有四大舉措:第一，對各區(qū)(市)縣試點村進行了“確權(quán)”，明確農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織對承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、農(nóng)村房屋、林權(quán)等物權(quán)關(guān)系。截止2008年底，全市共有222個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(涉農(nóng)街辦)、1 676個村(涉農(nóng)社區(qū))、24 004個組(社)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點，涉及農(nóng)戶1 195 891戶。完成入戶摸底調(diào)查1 039 268戶，完成土地測繪827 261戶，完成確權(quán)結(jié)果公示570 977戶，完成確權(quán)頒證314 949戶［11］。第二，加快發(fā)展農(nóng)村金融建設(shè)和農(nóng)村金融制度改革步伐，為促進農(nóng)村土地資本化創(chuàng)造條件。第三，成立市和區(qū)(市)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，開展農(nóng)村土地、房屋產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款。第四，組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，形成市、縣、鄉(xiāng)三級服務(wù)平臺。成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所主要職能為:開展林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村經(jīng)濟組織股權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目投融資服務(wù)。

2．2 成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的外部利潤

現(xiàn)階段中國農(nóng)村土地的制度環(huán)境發(fā)生了極大的變化，如土地使用制度的深化改革、市場機制的逐步完善以及城鄉(xiāng)一體化進程的加快等［12］。外部環(huán)境的變化形成了在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度下無法獲得的外部利潤，主要包括制度創(chuàng)新空間、土地增值收益、土地規(guī)模利用效應(yīng)和土地集約利用效應(yīng)。制度創(chuàng)新的空間使得成都市的改革有效回避了與現(xiàn)行法律的直接沖突，而土地增值收益、土地規(guī)模利用效應(yīng)和土地集約利用效應(yīng)的內(nèi)部化要求進行產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。

2．2．1 制度創(chuàng)新空間的形成。黨的十七屆三中全會要求按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農(nóng)村土地管理制度，這為進一步推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供了一定的思路和空間。另外，成都市出臺的《關(guān)于加強耕地保護進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(試行)》(2008)為農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革提供了政策支持。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，在不改變用途及耕地總量動態(tài)平衡前提下，成都市的改革有效回避了與現(xiàn)行法律的直接沖突。

2．2．2 土地增值收益。潛在的土地增值收益主要誘致了土地股份合作制的制度創(chuàng)新實踐［3］。國家或城市政府為了完善城市功能，改善城市投資環(huán)境，投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，從而使城市的環(huán)境和相對位置得以改善和優(yōu)化，進而使整個城市或某一區(qū)域的土地產(chǎn)生了增值，整體地價水平相應(yīng)提高［13］。政府對城市土地的開發(fā)或改良，形成土地資本“效益場”，并以不同的方式向外擴散，城市郊區(qū)的土地受到輻射從而使得其資本價值不斷提升。這種外在性效益促使著農(nóng)村土地要素流動，進一步地促使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，以便能夠使得這種外在性效益內(nèi)部化。

2．2．3 土地規(guī)模利用效應(yīng)。適度擴大土地經(jīng)營規(guī)模會提高土地利用的經(jīng)濟效益，而土地股份合作制的制度創(chuàng)新能促進土地集中和規(guī)模經(jīng)營。以成都市黑金果業(yè)有限公司建設(shè)葡萄生產(chǎn)基地為例，該公司通過土地流轉(zhuǎn)方式取得了成都市龍泉驛區(qū)黃土鎮(zhèn)洪安村的233．33 hm2土地，用于標準化綠色葡萄生產(chǎn)基地建設(shè)，其中166．66 hm2用于葡萄種植，66．67 hm2用于彩色薯種植。到目前為止，已經(jīng)投入資金3 510萬元，完成了標準化葡萄基地內(nèi)的道路、渠系、土地整理、灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地規(guī)模的擴大及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用極大地激發(fā)出了土地的增產(chǎn)增收效益。據(jù)調(diào)查，233．33 hm2總純收入為1 100萬元，平均收入47 143．53元/hm2，比流轉(zhuǎn)前純收入15 000元/hm2的基礎(chǔ)上增加收入32 143．53元［11］。

2．2．4 土地集約利用效應(yīng)。我國農(nóng)村土地粗放浪費現(xiàn)象比較普遍，成都市也不同程度地存在著這種問題。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，成都市通過土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和“三集中”工程提高了土地利用的集約度。以成都市青羊區(qū)為例，2006年該區(qū)總面積1 043 hm2，其中農(nóng)村居民點等建設(shè)用地344．53 hm2，農(nóng)用地680．20 hm2，未利用地18．27 hm2。為推進該地區(qū)的規(guī)劃實施、建設(shè)用地的集約高效利用和生態(tài)環(huán)境的改善，項目根據(jù)區(qū)域總體規(guī)劃并按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤方案進行了區(qū)域規(guī)劃和設(shè)計。拆舊后的項目區(qū)中，新建農(nóng)民集中居住區(qū)占地34．23 hm2，新建創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、新型社區(qū)、配套設(shè)施等占地225．97 hm2，建設(shè)用地總量減少84．33 hm2。通過城鎮(zhèn)功能的完善和配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，全面提升了該區(qū)域的土地利用效率和效益。

2．3 成都農(nóng)村土地股份合作制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)

成都市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的實質(zhì)是對土地和集體經(jīng)濟組織進行股份制改造，即在不改變土地集體所有制的基礎(chǔ)上，按照股份制的模式和方法，進行產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，實行股東代表大會、董(理)事會、監(jiān)事會和經(jīng)理分權(quán)的治理結(jié)構(gòu)。

2．3．1 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。以成都市青羊區(qū)“青羊綠舟”項目為例，村集體經(jīng)濟組織股權(quán)分為2種:一是農(nóng)戶以承包地和自留地面積入股，稱為“田畝股”?！疤锂€股”及村集體的其他土地由村、社集體通過協(xié)議方式按每年25 500元/hm2的租金(以后逐年遞增1 500元/hm2)標準流轉(zhuǎn)給青羊公司，農(nóng)戶按流轉(zhuǎn)土地面積參與分配，其余土地面積租金留歸集體經(jīng)濟組織掌握運作。二是集體建設(shè)用地置換的180 m2/hm2的優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)收益的40%留歸集體經(jīng)濟組織運作經(jīng)營，60%按一人一股平均分配給本集體經(jīng)濟組織成員，稱為“分配股”。

2．3．2 治理結(jié)構(gòu)。對集體經(jīng)濟組織進行股份制改造，即以村為單位設(shè)立股份制公司，并建立和完善股東代表大會、董事會、監(jiān)事會等法人治理結(jié)構(gòu)，在過渡時期暫由村支部書記兼任董事長、村長兼任總經(jīng)理。股東代表大會是股份合作組織的最高權(quán)力機構(gòu)，董事會是股份合作組織的領(lǐng)導(dǎo)決策和管理機構(gòu)，接受股東代表大會和監(jiān)事會的監(jiān)督。集體經(jīng)濟組織股份制改造促進了基層治理機制的健全和財務(wù)監(jiān)督管理制度的完善。

2．4 成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革績效

成都市農(nóng)村土地股份合作制改革明晰了集體土地產(chǎn)權(quán)主體，健全了基層組織治理機制;促進了土地要素流動，優(yōu)化配置了農(nóng)村土地資源;壯大了集體經(jīng)濟組織實力，增加了農(nóng)民收入，改革成效越來越明顯。

2．4．1 明晰集體土地產(chǎn)權(quán)主體，健全基層組織治理機制。成都市的農(nóng)村土地股份合作制將農(nóng)村土地全部量化成股份，明晰每個成員的產(chǎn)權(quán)份額，農(nóng)民以其手中享有的產(chǎn)權(quán)份額分享集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益，讓農(nóng)民群眾真正成為集體建設(shè)用地的投資主體、決策主體和收益主體，成為集體土地人格化的產(chǎn)權(quán)主體。另外，成都市按照政企分開、政社分開的思路，對集體經(jīng)濟組織進行了股份制改造，構(gòu)建了新型集體經(jīng)濟組織和新型社區(qū)居委會，形成了以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)居委會為自治主體、新型集體經(jīng)濟組織為發(fā)展平臺的基層組織運行機制，從而改變了過去農(nóng)村基層組織職責(zé)不清、職能錯位、越位、缺位的狀況。改革中，錦江區(qū)在原14個行政村81個村民小組的基礎(chǔ)上拆村建社區(qū)，組建了11個村級新型集體經(jīng)濟組織和16個新型社區(qū)居委會。土地產(chǎn)權(quán)主體的明晰和基層組織治理機制的健全明確了各方的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，有效發(fā)揮了產(chǎn)權(quán)的激勵約束功能。

2．4．2 促進土地要素流動，優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源。通過土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和“三集中”工程節(jié)約出來的土地，參照國有土地使用權(quán)的程序和辦法，以招拍掛方式通過統(tǒng)一的土地市場進行交易，從而促進了土地資源向集約、循環(huán)和規(guī)模利用轉(zhuǎn)變。以成都市錦江區(qū)為例，目前全區(qū)農(nóng)用地的租金已由原來的1．5萬元/hm2左右提高到2．70萬～4．50萬元/hm2左右，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓價格也由225萬元/hm2提高到了1 200萬～1 500萬元/hm2①姚樹榮，翁森豪，成都市青羊區(qū)198地區(qū)“青羊綠舟”項目的調(diào)查與思考，成都國土資源，2009年第1期。。

2．4．3 壯大集體經(jīng)濟組織實力，增加農(nóng)民收入。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革為構(gòu)建起農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長機制打下了堅實的基礎(chǔ)，農(nóng)民收入業(yè)已形成多元化格局:一是農(nóng)用地租金固定收入。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)收益全額返還給新型集體經(jīng)濟組織用于分配，按人均0．047 hm2土地計算，每個農(nóng)民可獲得1 260～2 100元。二是房屋出租固定收入。農(nóng)民入住新型社區(qū)后，可以將富余的住房出租;此外，新型社區(qū)還為每個農(nóng)民配套建設(shè)了12 m2商業(yè)用房，由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一出租經(jīng)營，收益按股分配。三是集體經(jīng)濟組織分配收入。新型集體經(jīng)濟組織每年將經(jīng)營收入和資產(chǎn)收入的10%作為紅利，分配給新型集體經(jīng)濟組織成員。四是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工資性收入。土地由新型集體經(jīng)濟組織集中規(guī)模流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民不再直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，卻可以就近到獲得土地流轉(zhuǎn)的企業(yè)去務(wù)工。例如，中新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目就可提供4 500人的就業(yè)崗位，按照一般性工資收入計算，農(nóng)民年均務(wù)工收入可達5 000元左右。

3 結(jié)論及啟示

本研究以“外部利潤—產(chǎn)權(quán)界定—資源優(yōu)化配置”為研究主線，對成都市農(nóng)村土地股份合作制改革進行了制度經(jīng)濟學(xué)解析。研究發(fā)現(xiàn)，第一，土地股份合作制是一種誘致性制度變遷，外部利潤的形成促使著制度變遷，制度創(chuàng)新空間的形成、土地的增值收益、土地規(guī)模利用效應(yīng)和土地集約利用效應(yīng)構(gòu)成了成都市農(nóng)村土地股份合作制改革的外部利潤。第二，成都市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的實質(zhì)是對土地和集體經(jīng)濟組織進行股份制改造，即在不改變土地集體所有制的基礎(chǔ)上，按照股份制的模式和方法進行產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，實行股東代表大會、董(理)事會、監(jiān)事會和經(jīng)理分權(quán)的治理結(jié)構(gòu)。一方面，實行土地股份合作制可以把農(nóng)民分散的土地集中起來由新型集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排，既可以提高土地規(guī)模利用效應(yīng)和土地集約利用效應(yīng)，從而優(yōu)化配置土地資源，還可以在現(xiàn)行法律框架內(nèi)以土地聯(lián)營、入股、出租等方式直接向市場供應(yīng)土地，確保農(nóng)民參與土地的增值收益分配。另一方面，實行土地股份合作制可以明晰集體土地產(chǎn)權(quán)主體，健全基層組織治理機制。其隱含的政策含義是:土地股份合作制能夠有效地提高土地資源配置效率，我們要采取諸如放松法律限制、加強理論研究、規(guī)范機制建設(shè)等措施以推動土地股份合作制的生成和發(fā)展。

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