■ 魏明靜

（江蘇省徐州市國(guó)資委，徐州221018）

試論建立國(guó)有資本調(diào)控政策的基本思路

■ 魏明靜

（江蘇省徐州市國(guó)資委，徐州221018）

如何依托國(guó)有資本的強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，運(yùn)用具有中國(guó)特色的國(guó)有資本調(diào)控手段，實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策中公共財(cái)政政策與國(guó)有資本調(diào)控政策的分離，構(gòu)建國(guó)有資本調(diào)控政策體系，以充分發(fā)揮國(guó)有資本的價(jià)值和作用，無疑是一個(gè)值得探討的論題。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控主要是價(jià)值形態(tài)的調(diào)控，財(cái)政政策和貨幣政策是政府最重要的宏觀調(diào)控手段。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中起著主導(dǎo)作用，國(guó)有資產(chǎn)關(guān)系著國(guó)計(jì)民生，是社會(huì)主義制度鞏固和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

1 建立國(guó)有資本調(diào)控政策體系的基本現(xiàn)狀分析

1.1 建立國(guó)有資產(chǎn)調(diào)控政策的管理體制和相關(guān)法律政策等基本條件已經(jīng)具備

黨的十六大提出建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，核心是建立國(guó)有資產(chǎn)出資人制度。自2003年4月國(guó)務(wù)院國(guó)資委正式設(shè)立至今，國(guó)有資本調(diào)控政策實(shí)施的組織體制和出資人制度已經(jīng)基本完備。

1993年黨的十四屆三中全會(huì)就提出了“建立政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”；1994年通過的《預(yù)算法》及次年通過的預(yù)算法實(shí)施條例又一次提出建立“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”；2003年 10月十六屆三中全會(huì)再次明確提出要“建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度”；2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》出臺(tái)，明確開始試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；2008年頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》明確“國(guó)家建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)取得的國(guó)有資本收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算按年度單獨(dú)編制，納入本級(jí)人民政府預(yù)算，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。”目前，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制和執(zhí)行已經(jīng)在逐步規(guī)范，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度已成為國(guó)有資本調(diào)控政策的核心構(gòu)成。

1.2 以公共財(cái)政為目標(biāo)的財(cái)政改革亟需國(guó)資調(diào)控政策與財(cái)政政策相對(duì)分離

在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府客觀上具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理和國(guó)有資產(chǎn)所有者管理兩種職能。前者以國(guó)家行政管理者身份對(duì)全社會(huì)各種經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)行管理，并對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入進(jìn)行分配與再分配；后者憑借國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)收益進(jìn)行分配與再分配。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算制度，是在政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者職能合二為一的基礎(chǔ)上建立的。隨著財(cái)政改革的深入，我國(guó)財(cái)政體制的方向是建立公共財(cái)政體制，按照公共財(cái)政理論的要求，政府財(cái)政支出的趨向主要是基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、文化科技等公共性的領(lǐng)域，而具有經(jīng)營(yíng)性的、競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)已不在財(cái)政支出的范圍之內(nèi)。在這種情況下，政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者，必須建立起獨(dú)立于公共預(yù)算之外的國(guó)有資本預(yù)算來全面掌握經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本的收入、支出、資產(chǎn)和負(fù)債，以確保國(guó)有資本保值增值和再投資的有計(jì)劃進(jìn)行，將國(guó)家作為國(guó)有資本所有者所擁有的權(quán)力與作為社會(huì)管理者所擁有的行政權(quán)力相分離，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換與政企分開。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建立后，作為國(guó)有資本調(diào)控的重要手段，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)充資本金，特別是對(duì)國(guó)家必須控制的領(lǐng)域和對(duì)國(guó)家未來發(fā)展有重要影響的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行再投入。

1.3 建立國(guó)有資本預(yù)算制度是國(guó)有資產(chǎn)出資人職能到位的需要

按照國(guó)務(wù)院授權(quán)，國(guó)資委代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，體現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)出資人職能與政府公共管理職能分開的原則。國(guó)資委管人管事與管資產(chǎn)相結(jié)合，責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)相統(tǒng)一。沒有國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整只能是句空話，國(guó)有資本調(diào)控政策就無從談起。

國(guó)有資本預(yù)算無疑是國(guó)資委最重要的“管資產(chǎn)”手段之一。對(duì)于國(guó)資委來說，沒有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算就管不住企業(yè)的投資行為。通過建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，對(duì)資產(chǎn)收益和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，有利于國(guó)有資本出資人加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者的約束與控制，以抑制國(guó)有資產(chǎn)的流失，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者應(yīng)有權(quán)益。因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是出資人的一項(xiàng)重大權(quán)利，也是關(guān)系到國(guó)資委能否真正成為監(jiān)管有力、調(diào)控有效的國(guó)有資本運(yùn)作機(jī)構(gòu)。是否有國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)預(yù)算，實(shí)際上決定了國(guó)資委在多大程度上履行出資人的職責(zé)，也決定了國(guó)資委能有多大的作為，更決定了國(guó)有資本調(diào)控政策能否最終建立和發(fā)揮應(yīng)有功效。

1.4 建立國(guó)有資本預(yù)算制度是加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要

國(guó)有資本存量結(jié)構(gòu)不合理一直是搞活國(guó)有經(jīng)濟(jì)的癥結(jié)所在。國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重過大，國(guó)有資產(chǎn)布局分散、戰(zhàn)線過長(zhǎng)。

作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)體系，目前國(guó)有資源配置顯然不合理。要加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，需要對(duì)現(xiàn)有國(guó)有經(jīng)濟(jì)按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化和企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)化的要求，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。通過制定切實(shí)可行的國(guó)有資本調(diào)控政策，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，確保新的國(guó)有資產(chǎn)的投資方向“有所為有所不為”，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的地位。同時(shí)要按照“有進(jìn)有退”的原則，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)存量進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)一般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)通過各種方式退出市場(chǎng)。通過國(guó)有資本調(diào)控政策，有效控制和引導(dǎo)國(guó)有資本存量變現(xiàn)和增量的分配與使用，引導(dǎo)國(guó)有資本投資方向和領(lǐng)域，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)在全社會(huì)范圍內(nèi)的充分流動(dòng)與優(yōu)化組合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)，提高國(guó)有資本的集中度、競(jìng)爭(zhēng)力和營(yíng)運(yùn)效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的控制力、影響力、帶動(dòng)力。

2 建立國(guó)有資本調(diào)控政策的操作思路

按照國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革深化和發(fā)展的趨勢(shì)，在現(xiàn)階段和今后一段時(shí)期，特別是在國(guó)家進(jìn)行國(guó)有經(jīng)濟(jì)資本重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整期間，樹立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的思想，以優(yōu)化國(guó)有資本結(jié)構(gòu)為出發(fā)點(diǎn)，建立國(guó)有資本調(diào)控體系，采取按產(chǎn)業(yè)構(gòu)成為依托的方式進(jìn)行國(guó)有存量資本的優(yōu)化配置，重組國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，重構(gòu)國(guó)有資本在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的存續(xù)結(jié)構(gòu)和比例，實(shí)現(xiàn)其與財(cái)政及貨幣政策的交叉作用。

2.1 抓好國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)靜態(tài)分析和動(dòng)態(tài)控制的組合

產(chǎn)權(quán)登記是查清國(guó)有資本及其權(quán)益“家底”，優(yōu)化國(guó)有資本存量結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，是實(shí)施國(guó)有資本調(diào)控政策的必要條件，是國(guó)有資本基礎(chǔ)管理的核心和前提。產(chǎn)權(quán)登記依據(jù)國(guó)務(wù)院192號(hào)令，是依法規(guī)范國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有者與經(jīng)營(yíng)者各自的法律地位和相互間經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的根本手段，是今后一切產(chǎn)權(quán)管理行為的出發(fā)點(diǎn)。隨著國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的深入，產(chǎn)權(quán)管理的方式將逐漸向股權(quán)管理方式轉(zhuǎn)變，在股權(quán)管理中，產(chǎn)權(quán)登記始終貫穿于股權(quán)設(shè)立、股權(quán)變動(dòng)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等主要環(huán)節(jié)，完善的產(chǎn)權(quán)登記既可以反映國(guó)有資本靜態(tài)的出資情況，又能動(dòng)態(tài)地反映國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的情況并及時(shí)進(jìn)行控制，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)益，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

2.2 建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，分離財(cái)政與國(guó)有資本調(diào)控手段

近年來，理論界對(duì)財(cái)政本質(zhì)及職能的認(rèn)識(shí)不斷深入，改革思路日趨清晰，政府公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能確實(shí)是兩種性質(zhì)不同的活動(dòng)，活動(dòng)范圍、管理目標(biāo)、管理方式和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制都是不同的，建立獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)管理、營(yíng)運(yùn)和監(jiān)督體系，將國(guó)有資產(chǎn)管理從財(cái)政職能中逐步分離出來，納入不同的管理范疇，由不同的機(jī)構(gòu)去實(shí)施，是規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下國(guó)有資產(chǎn)管理與財(cái)政二者關(guān)系的最佳選擇。

財(cái)政體制改革的目標(biāo)是建立公共財(cái)政體制。但在實(shí)踐中，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政向公共服務(wù)型財(cái)政轉(zhuǎn)變離改革目標(biāo)還有很大差距。這與國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革滯后、國(guó)有資產(chǎn)管理與財(cái)政的關(guān)系還沒有理順有很大關(guān)系。黨的十四屆三中全會(huì)根據(jù)改革實(shí)踐的要求，明確提出了“改革和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，建立政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”。但當(dāng)時(shí)還主要是從財(cái)政體制改革的角度將兩種預(yù)算分開，希望建立一種滿足政府既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者又是國(guó)有資產(chǎn)出資人的財(cái)政制度，還沒有完全意識(shí)到從制度設(shè)計(jì)上將兩種職能徹底分開的必要性。

在新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制下，國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)由國(guó)資委行使了，那么財(cái)政就應(yīng)該主要為政府“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”職能的履行提供財(cái)力保證。財(cái)政支出要圍繞這個(gè)目標(biāo)，從“越位”的領(lǐng)域退出來，進(jìn)入“缺位”的領(lǐng)域。財(cái)政支出安排的重點(diǎn)是滿足社會(huì)公共需要，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的收支進(jìn)行的預(yù)算。公共財(cái)政預(yù)算資金表現(xiàn)為一收一支，平衡使用，追求社會(huì)效益；國(guó)有資本預(yù)算資金表現(xiàn)為周轉(zhuǎn)循環(huán)，保值增值，追求經(jīng)濟(jì)效益。建立獨(dú)立運(yùn)行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，將使國(guó)有資本的投資得利、收益分配以及再投資，形成獨(dú)立的運(yùn)轉(zhuǎn)體系，形成國(guó)有資本調(diào)控政策有效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制。

2.3 進(jìn)行國(guó)有資本調(diào)控政策研究，建立國(guó)有資本存量調(diào)整與增量投資運(yùn)行體制

運(yùn)用兼并聯(lián)合、委托經(jīng)營(yíng)、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、有償轉(zhuǎn)讓或無償劃撥的手段，重構(gòu)國(guó)有資本在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的存續(xù)結(jié)構(gòu)，以“抓大放小”作為存量資本重組與調(diào)整的基本目標(biāo)選擇。國(guó)有資本的增量實(shí)質(zhì)就是國(guó)有資本的再投資，建立國(guó)有資本投資運(yùn)行體制，應(yīng)包括三方面的內(nèi)容，引導(dǎo)投資方向，控制投資總規(guī)模，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。正確引導(dǎo)投資方向，就是通過國(guó)有資本的投資加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的各行業(yè)均衡發(fā)展，使政府投資方向具有實(shí)踐需要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相吻合的動(dòng)態(tài)統(tǒng)一。投資規(guī)模和投資結(jié)構(gòu)直接決定到國(guó)有資本增量投資的效益和效率，能否控制適度的國(guó)有資本投資規(guī)模和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，也直接影響到國(guó)有資本調(diào)控政策的最終經(jīng)濟(jì)效果。

2.4 建立國(guó)有資本投資績(jī)效評(píng)價(jià)制度

改進(jìn)國(guó)有資本投資的管理辦法和程序，調(diào)整和優(yōu)化國(guó)有資本支出結(jié)構(gòu)，形成科學(xué)、規(guī)范的國(guó)有資本投資與評(píng)價(jià)制度。為了促進(jìn)國(guó)有資本投資決策、管理和效益的提高，應(yīng)建立國(guó)有資本投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度和投資損失責(zé)任追究制度。投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是指項(xiàng)目投資完成之后對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程、結(jié)果及其影響進(jìn)行調(diào)查研究和全面回顧，與項(xiàng)目決策時(shí)確定的目標(biāo)以及技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，找出差別和變化，分析原因，提出對(duì)策措施。投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是改善投資決策和管理、提高投資效益的重要措施，同時(shí)也是國(guó)資委履行出資人權(quán)利對(duì)投資活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的重要手段。

綜上所述，建立國(guó)有資本調(diào)控政策和制度，是加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要工具，是實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)管理的基本手段和實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重要依托，是國(guó)資委有效履行出資人職責(zé)的重要方式，是對(duì)國(guó)有資本管理和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行評(píng)價(jià)考核的重要手段，是落實(shí)國(guó)有資本保值增值責(zé)任和對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人建立業(yè)績(jī)考核和激勵(lì)約束機(jī)制的重要保障，是促進(jìn)企業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要舉措。同時(shí)，也有利于從長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上推進(jìn)公共財(cái)政體制建立，真正實(shí)現(xiàn)政企、政資分開。

深化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制和建立國(guó)有資本調(diào)控政策仍然任重道遠(yuǎn)，新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制和國(guó)有資本調(diào)控政策如何有效運(yùn)作和構(gòu)建，還需要努力探索、不斷實(shí)踐。■