周甲文

（沈陽工程學院，遼寧 沈陽 110136）

高效能服務(wù)型政府的法制建設(shè)路徑選擇※
——以遼寧省為視角

周甲文

（沈陽工程學院，遼寧 沈陽 110136）

近年來，遼寧的民主法制建設(shè)取得了令人矚目的成就，政府法制工作也有了長足進展，在全省經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。法制建設(shè)對推進遼寧老工業(yè)基地振興和沈陽經(jīng)濟區(qū)建設(shè)具有重要的意義。本文圍繞著我省構(gòu)建高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)中面臨的實際問題，有效地分析存在問題的原因，在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)的創(chuàng)新機制的新路徑的解決對策，搭建“網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺”，推進高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)的對策建議。

服務(wù)型政府；法制建設(shè)；解決對策

一、基于法制建設(shè)中高效能服務(wù)型政府的構(gòu)建

（一）法制建設(shè)是構(gòu)建高效能服務(wù)型政府的必然要求

改革開放以來，我國的政府法制建設(shè)從基礎(chǔ)相對薄弱逐漸發(fā)展起來，依法行政的能力和水平不斷地提高，對推進政府法制進程起到重要的作用。隨著新時期經(jīng)濟社會發(fā)展、社會變遷和政府機構(gòu)體制改革的逐步深入和全面展開，法制建設(shè)日益凸顯其重要作用，尤其處于社會轉(zhuǎn)型時期的政府在經(jīng)濟、政治、文化和社會等方面進行改革時，須要以制度化確保改革能穩(wěn)步地進行、營造一個穩(wěn)定的社會環(huán)境。

政府行政模式從管理行政到給付行政、指導行政、服務(wù)行政、責任行政和效能行政的轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進高效能服務(wù)型政府的建設(shè)具有深遠的意義。法制建設(shè)是以制度化保障構(gòu)建高效能服務(wù)型政府，提升政府效能建設(shè)為前提。也是落實政府各項工作的重要組成部分，為社會和諧發(fā)展奠定良好的環(huán)境，同時以制度化保障“公民本位”的政府執(zhí)政理念，彰顯社會民主政治與依法行政建設(shè)。與此同時，高效能服務(wù)型政府建設(shè)應遵循良治的六個特征，即合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。高效能服務(wù)型政府構(gòu)建需要踐行依法行政，推進政府法制建設(shè)。高效能服務(wù)型政府涵蓋著政府是依法行政的政府、有限政府、責任政府和法制政府的層次，而且還更加注重行政的效能建設(shè)和行政的社會效益。

（二）當前高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)中面臨的主要障礙與存在的問題

依法行政與完善高效能服務(wù)型政府的法制建設(shè)是符合社會歷史發(fā)展的客觀要求，保障社會改革成果、社會進步與演化的有利支撐，它勢必會受到各種因素的制約和影響，這些障礙與存在問題對構(gòu)建高效能服務(wù)型政府的法制建設(shè)具有重要影響。

1.當前高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)中面臨的主要障礙。（1）思想障礙——中國傳統(tǒng)法律與行政文化的負面影響。其中包括傳統(tǒng)的官本位思想的影響；法律工具主義觀念的存在，即為部分領(lǐng)導干部將法律僅視為一種治人的工具，而不具有法律的目標價值觀念。（2）立法障礙——當前行政立法領(lǐng)域存在的缺陷使依法行政缺乏良好的法律環(huán)境，行政法律規(guī)范對行政主體的授權(quán)不明確，缺乏充分保障公民權(quán)利的條款，沒有相應的行政程序規(guī)則規(guī)范行政行為，某些領(lǐng)域或部門缺乏有效的論證或民主決策質(zhì)詢；行政立法的信息公開、透明和民主參與不足，缺乏有效評估機制；缺乏統(tǒng)一的行政程序法，政府行政與行政問責信息反饋的法律保障機制須完善等。（3）體制機制障礙——現(xiàn)行行政執(zhí)法機制體制存在弊端，缺乏有效的現(xiàn)行監(jiān)督制約機制。當前行政執(zhí)法存在問題在一定程度上可以從行政執(zhí)法的行政執(zhí)法體制和財政保障機制以及現(xiàn)行監(jiān)督制約機制上剖析原因，有些制度上的缺陷甚至已成為不當行政、違法行政的直接誘因。

2.當前高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)中存在的問題。如立法質(zhì)量有待提高；執(zhí)法環(huán)境有待完善；監(jiān)督力度有待加強；政務(wù)公開制度初步建立但仍需完善，公民參與決策的制定、執(zhí)行和信息反饋過程中缺乏有效法律保障；基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政理念有待提升以及行政問責與行政績效評估缺乏有效指標體系等問題。

二、法制建設(shè)推進高效能服務(wù)型政府的建設(shè)有效路徑

改革開放以來，我國的法制建設(shè)進程正逐漸深入，有效地推進政府法制建設(shè)進程對于構(gòu)建高效能服務(wù)型政府具有極其重要的現(xiàn)實意義。

當前我國法制建設(shè)主要包括立法、執(zhí)法和監(jiān)督等多方面內(nèi)容，對內(nèi)設(shè)計本系統(tǒng)的各個執(zhí)法機構(gòu)，對外涉及人大、司法機關(guān)、政府各部門，是一項綜合性很強的工作。要加強與人大、法制辦、政法委和公檢法等部門的溝通、協(xié)調(diào)，要高度重視與政府各職能部門、行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)和其他企事業(yè)單位的聯(lián)系。關(guān)于高效能服務(wù)型政府的構(gòu)建，探索一條制度框架下規(guī)范與制約政府行為在行使公共權(quán)力、分配公共資源、約束與規(guī)范政府行為等，提高政府行使行政權(quán)力的行政效能和社會效益，不斷提高為人民服務(wù)的水平。在一定程度上規(guī)范與制約了政府的行為，有效地貫徹落實全面推進依法行政的進程，實現(xiàn)合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權(quán)責統(tǒng)一的依法行政的基本要求。政府法制建設(shè)也為政府在經(jīng)濟社會發(fā)展和改革過程中起到了穩(wěn)定的作用，保障了各項改革在穩(wěn)步中前進和社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。進而提升政府行政文化建設(shè)，推進依法行政理念的落實，規(guī)范政府行政執(zhí)法行為、提高行政執(zhí)法水平、對科學民主決策、防范與化解社會矛盾和提高政府行政工作人員的素質(zhì)等方面具有重要作用?？梢?，政府法制建設(shè)對推進高效能服務(wù)型政府的建設(shè)提供制度化保障，從法律上保證了政府應該賦予的權(quán)力、責任、職能、權(quán)利和義務(wù)等權(quán)限與范圍。

鑒于此，高效能服務(wù)型政府不僅具有服務(wù)型政府具有的依法行政的政府、有限政府、責任政府和法制政府的層次，而且還更加注重行政的效能建設(shè)和行政的社會效益。與此同時，依法治國和依法行政是推進政府法制的強有力的途徑，也是構(gòu)建高效能服務(wù)型政府的客觀要求之一。

三、解決對策與創(chuàng)新機制研究

針對構(gòu)建高效能服務(wù)型政府中存在的諸多問題，在實證調(diào)研的量化分析與必要的定性分析相結(jié)合的基礎(chǔ)上提出有關(guān)科學合理的解決對策與創(chuàng)新機制對策建議。

（一）解決對策

1.提高行政立法質(zhì)量。（1）完善立法程序。一要建立和完善行政立法專家論證制度；二要完善行政立法聽證制度；三要積極推行法律法規(guī)跟蹤問效制度。（2）不僅要注重立法的專業(yè)性技術(shù)，而且也更應該注重立法的信息公開與群眾參與機制的構(gòu)建，利用多渠道的方式，建立健全執(zhí)行的信息反饋機制，以便及時修正，避免存在漏洞。

2.推進行政執(zhí)法改革。轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法觀念，提升行政執(zhí)法人員職業(yè)素質(zhì)、改革行政執(zhí)法體制機制，完善行政執(zhí)法職能、建立與完善行政執(zhí)法責任制以及科學有效地實施行政指導，促進行政文化建設(shè)，實現(xiàn)政府“善治”。

3.完善行政監(jiān)督制約體制機制。建立統(tǒng)一的行政監(jiān)督情報信息網(wǎng)、聯(lián)席會議等方式的行政監(jiān)督體系的協(xié)調(diào)機制；健全權(quán)力約束的行政監(jiān)督制約機制，即加強黨對政府各職能部門或行政機關(guān)的領(lǐng)導和監(jiān)督的同時，也應強化人大、政協(xié)監(jiān)督制約機制以及增強行政監(jiān)察部門的權(quán)威性；完善群眾監(jiān)督制約機制，尤其是加強縣區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主監(jiān)督機制建設(shè)；完善網(wǎng)絡(luò)和新聞媒介的輿論監(jiān)督制約機制等。

4.提升公民參與社會管理創(chuàng)新的意識，通過有效的量化評估政府效能，即由政府法制工作部門牽頭，并組織專家進行論證、民意征詢等方式，建立與完善政府法制的行政指標體系。

5.多渠道的宣傳，提升縣區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的法律意識，對一些政府本身的違法行為，營造良好的社會法制宣傳與普法氛圍。

6.加強行政人員的隊伍建設(shè)，提升思想道德素質(zhì)與專業(yè)素質(zhì)，樹立公民本位和以人為本的服務(wù)觀念。

7.建立高效能的政府服務(wù)體系。使政府的行政程序法制化，進一步健全和創(chuàng)新制度，注重以制度創(chuàng)新促服務(wù)、提效率。

（二）創(chuàng)新機制研究——構(gòu)建高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)的創(chuàng)新機制的路徑選擇

1.以立法創(chuàng)新為重點，營造良好的法律環(huán)境。（1）要把立法創(chuàng)新的重點放在解決制約和影響東北老工業(yè)基地振興、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、沈陽經(jīng)濟區(qū)一體化建設(shè)和民生問題上，著力推進立法創(chuàng)新，維護與保障我省社會穩(wěn)定和營造良好的發(fā)展環(huán)境，落實科學發(fā)展觀和實現(xiàn)政府生態(tài)行政建設(shè)。（2）逐步實現(xiàn)從單一的政府部門起草渠道向人大、政府、社會團體以及專家學者等多層次、多渠道起草的轉(zhuǎn)變，推行委托起草，探索建立網(wǎng)上立法聽證、微博咨政等新辦法，不斷提高公民參與度和知情權(quán)，立法機制創(chuàng)新推進立法的民主化、科學化。（3）以立法理念創(chuàng)新提高立法質(zhì)量。法律法規(guī)的制定著力于新辦法解決新問題，注重針對可操作性的問題，因時而異、因地制宜，注重“小而精”，多搞單項法規(guī)，多作具體決定，在實踐中不斷地更新立法的理念創(chuàng)新，提高立法質(zhì)量。

2.把行政執(zhí)法體制創(chuàng)新作為政府規(guī)制創(chuàng)新的重中之重，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的行政環(huán)境。其中包括建立和落實依法行政制度體系，即制定建立和落實以法制責任為核心，以評議考核制、執(zhí)法過錯責任追究制、政務(wù)公開制、持證上崗制相配套的依法行政制度體系建設(shè)，嚴格按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使權(quán)力，提升執(zhí)政能力和社會效益；推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法的法制建設(shè)進程；繼續(xù)深化行政審批制度改革以及深入探索政府行政機關(guān)開展行政效能建設(shè)和效能監(jiān)察工作的有效路徑。

3.以司法改革和創(chuàng)新促進公正司法，營造良好的司法環(huán)境。包括審判機關(guān)要以審判管理、審判方式、法官管理體制改革為主要內(nèi)容，努力探索法院改革的新路徑；審判機關(guān)要緊緊圍繞“強化法律監(jiān)督，維護公平主義”的檢察工作為主題，積極穩(wěn)妥地推進檢察改革，提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，強化和規(guī)范訴訟監(jiān)督工作；推進司法機關(guān)的綜合改革，完善司法系統(tǒng)內(nèi)部制約機制。

4.在創(chuàng)新中加強基層民主法制建設(shè)和社會治安綜合治理，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。進一步加強基層法制宣傳教育，提高廣大人民群眾的法律素質(zhì)，增強基層干部群眾的法制觀念和依法辦事的能力，堅持為基層工作大局服務(wù)，推進基層依法治理，提高基層法制化管理水平。包括創(chuàng)新法律宣傳方式，提高普法效果；推進法制基礎(chǔ)工作創(chuàng)新，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所功能；加強基層民主制度建設(shè)和依法行政治理工作；創(chuàng)新社會治安綜合管理工作制度，全面推進社會治安綜合治理，從源頭上化解重大突發(fā)（群體）事件的發(fā)生。

5.創(chuàng)新權(quán)力制約與監(jiān)督機制，規(guī)范權(quán)力運行，促進廉政建設(shè)，保證憲法和法律的正確有效實施，保證法律法規(guī)的貫徹和執(zhí)行。包括發(fā)揚黨內(nèi)民主，強化黨內(nèi)監(jiān)督，保證黨和黨的一切成員在憲法和法律的范圍內(nèi)活動；加強黨委政法委對司法機關(guān)執(zhí)法工作的黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督；在創(chuàng)新中加強人大監(jiān)督；圍繞治理和優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境開展各種監(jiān)督活動，即建立健全經(jīng)濟責任審計、招投標、政府采購等項制度等；加強對“人權(quán)錢”的管理和使用監(jiān)督；以整合監(jiān)督力量 提高監(jiān)督實效，即探索建立由人大、政協(xié)、政法委、紀檢監(jiān)察、新聞媒體等有監(jiān)督職責的單位組成聯(lián)席會議制度的“大監(jiān)督”機制，變分散監(jiān)督為合力監(jiān)督。

四、關(guān)于我省搭建“網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺”推進高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)的對策建議

近年來省委、省政府充分發(fā)揮組織優(yōu)勢和牽動作用，構(gòu)建了切實有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)和工作聯(lián)動機制，采取許多創(chuàng)新措施推進我省法制建設(shè)進程和依法行政，并取得了良好效果。在“十二五”規(guī)劃開局之年，政府法制建設(shè)將面臨著新的挑戰(zhàn)，搭建“網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺”推進高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

1.政府應加大政策支持力度，推進政府法制工作的創(chuàng)新，利用互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒介和報紙等多渠道，搭建“政務(wù)信息公開”平臺，實現(xiàn)社會公眾對政府工作的聯(lián)動監(jiān)督與制約。

2.有效地利用“網(wǎng)絡(luò)資源”以推進政府公開創(chuàng)新機制建設(shè)，健全與完善有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全的法律法規(guī)，培育社會公眾的網(wǎng)絡(luò)道德文化建設(shè)，切實推進網(wǎng)絡(luò)健康發(fā)展，防止網(wǎng)絡(luò)群體性事件的發(fā)生。

3.扎實、穩(wěn)步地推進政府工作的“網(wǎng)絡(luò)辦公”、“一站式服務(wù)”等建設(shè)，構(gòu)建信訪工作的有效信息反饋機制。（1）探索政務(wù)公開及政府辦事的新途徑。通過有效地實施 “網(wǎng)絡(luò)行政預約與辦公”、“一站式服務(wù)”等措施，推進政府行政管理創(chuàng)新，能夠及時地了解與處置社會群眾訴求，既能節(jié)約政府行政成本，又能提高政府行政效能建設(shè)。（2）建構(gòu)信訪工作有效信息反饋機制。在推進“網(wǎng)絡(luò)政務(wù)公開”建設(shè)過程中，建立和完善信訪工作信息反饋機制，對社會群眾反映的一些突出問題，與社會群眾的利益相關(guān)的民生問題。通過網(wǎng)絡(luò)對信訪工作的整個流程進行公開反饋，規(guī)范政府辦事行為，以便能接受社會群眾的監(jiān)督與制約，提升政府的公信力。

4.政府法制部門應該牽頭，協(xié)同其他職能部門，為建立健全相關(guān)法律法規(guī)對于社會輿論監(jiān)督與制約予以制度性保障，提高社會公眾參與解決民生問題、社會政策的制定、執(zhí)行和實施過程中的監(jiān)督與制約，保護廣大人民的根本利益。

5.有關(guān)政府法制工作部門應該加強縣區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層地區(qū)的普法宣傳工作，提高基層政府行政人員和社會群眾的法律意識，為構(gòu)建高效能服務(wù)型政府營造良好的法律氛圍。

［1］李小瓊.效能政府的內(nèi)涵［J］.經(jīng)濟論壇，2005，（17）.

［2］范柏乃.政府績效評估與管理［M］.上海：復旦大學出版社，2007

［3］余海大.創(chuàng)新法制建設(shè)推進依法行政［J］.中國工商管理研究，2005，（10）.

［4］張樹義.行政法與行政訴訟法［M］.北京：高等教育出版社，2007.

［5］王連喜，張翠.試論我國的社會輿論監(jiān)督問題及其對策研究［J］.法制與社2009，（2）.

責任編輯 宋桂祝

D920.1

A

1672－2426（2012）02－0020－03

周甲文（1964－ ），男，遼寧沈陽人，沈陽工程學院法學副教授，主要研究方向為政府法制建設(shè)。

※本文系2010年遼寧省依法行政研究課題自選項目（項目編號LNYFXZC024）的最終成果。