范 文

（鐵道部 審計(jì)中心，北京 100844）

鐵路作為國民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈、國家重要基礎(chǔ)設(shè)施和大眾化交通工具，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用至關(guān)重要。為適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)要求，鐵路網(wǎng)需要擴(kuò)大規(guī)模，完善結(jié)構(gòu)，提高質(zhì)量，快速擴(kuò)充運(yùn)輸能力，迅速提高裝備水平。我國《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》已從 2003 年開始實(shí)施，其中“十一五”期間全國鐵路共完成基本建設(shè)投資 19 787 億元，比“十五”期間完成的基本建設(shè)投資增長 529.10%，由此帶來的鐵路建設(shè)資金壓力前所未有。因此，深入推進(jìn)鐵路投融資體制改革以保證鐵路網(wǎng)建設(shè)資金需求是當(dāng)前值得思考的重要課題。

1 鐵路投融資體制的歷史演變

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，鐵路建設(shè)全部由中央財(cái)政投資，鐵道部作為鐵路行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施鐵路建設(shè)和經(jīng)營鐵路資產(chǎn)，并不承擔(dān)鐵路建設(shè)的投融資責(zé)任。隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，自 20 世紀(jì) 80 年代起，國家將上述政策調(diào)整為由鐵道部解決鐵路建設(shè)資金，即鐵道部需要承擔(dān)鐵路建設(shè)的投融資責(zé)任，由此鐵路開始了投融資體制改革的探索之路?！捌呶濉逼陂g鐵路開始實(shí)行“大包干”式的經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制?！鞍宋濉背跗?( 1991 年 ) 實(shí)行鐵路建設(shè)基金制，該基金本質(zhì)上仍屬財(cái)政性基金，可理解為中央財(cái)政對(duì)鐵路的專項(xiàng)投資且一直延續(xù)至今，為鐵路建設(shè)投資最穩(wěn)定、最主要的資金來源。此后還有國內(nèi)銀行貸款作為建設(shè)資金來源，鐵路主要依靠鐵路建設(shè)基金和債務(wù)融資建設(shè)鐵路項(xiàng)目。

隨著《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的實(shí)施，2005 年以來鐵路掀起了史無前例的建設(shè)高潮，鐵路基建項(xiàng)目投資規(guī)模急劇增加。自 2005 年至 2010 年的 6 年間，鐵路完成基本建設(shè)投資額每年均以大于 16% 的增幅逐年遞增，其中 2006、2008 和 2009 年的增幅均超過 75%。為適應(yīng)大規(guī)模鐵路建設(shè)的資金需要，鐵道部于 2005 年 7 月出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實(shí)施意見》，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營。2006 年，鐵道部按照“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場化運(yùn)作”的基本思路，以構(gòu)建投資主體多元化、資金來源多渠道、融資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場化的鐵路投融資體制新格局為目標(biāo)，研究制訂了《“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案》，其中把擴(kuò)大合資建路規(guī)模作為鐵路投融資改革的重點(diǎn)。地方政府也紛紛成立了省級(jí)鐵路投融資公司，主要以征地拆遷折價(jià)入股和債務(wù)貸款作為出資。部省投資的合資鐵路包括客運(yùn)專線等新建鐵路項(xiàng)目和部分既有鐵路改擴(kuò)建項(xiàng)目；鐵路企業(yè)股改上市也取得新的進(jìn)展，大秦公司、廣深公司分別于 2006 年 8 月 1 日、12 月 22 日在上海證券交易所上市；鐵路債務(wù)融資方式主要有國內(nèi)銀行貸款、發(fā)行鐵路建設(shè)債務(wù)等。

受到國家相關(guān)配套政策尚不完善、居民儲(chǔ)蓄存款投資鐵路建設(shè)的渠道尚不健全、國家對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)實(shí)行宏觀調(diào)控、國鐵與合資鐵路的運(yùn)營成本難以區(qū)分等諸多因素影響，民間資本難以大規(guī)模進(jìn)入鐵路投資領(lǐng)域。鐵路建設(shè)基金雖然是鐵路建設(shè)最穩(wěn)定的資金來源，但顯然已不能滿足鐵路建設(shè)對(duì)資金的需求，因此只能依托鐵道部信用，即中央政府信用舉債投資建設(shè)，債務(wù)融資也就成為籌資的最主要渠道。

綜上所述，鐵路投融資體制歷經(jīng)了由中央財(cái)政投資到由鐵道部解決鐵路建設(shè)資金的演變過程，并逐步顯現(xiàn)出權(quán)益性資金來源有限、民間投資不足、過度依賴債務(wù)融資的特征。

2 鐵路投融資體制面臨新的挑戰(zhàn)

2010 年，國家信貸政策調(diào)整為合理控制信貸增量，把握好信貸投放節(jié)奏，增強(qiáng)貸款增長的均衡性和可持續(xù)性。同年，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)也明確提出了控制地方政府融資平臺(tái)貸款，要求銀行采取措施篩查和化解風(fēng)險(xiǎn)的相應(yīng)要求。在國家全面緊縮的信貸環(huán)境下，2011 年新一屆鐵道部黨組對(duì)鐵路建設(shè)提出了“保在建，上必須，重配套”的方針，采取延后開工部分?jǐn)M建高速鐵路項(xiàng)目，以及退出區(qū)域鐵路項(xiàng)目投資建設(shè)等措施，還針對(duì)以往鐵路建設(shè)中存在的建設(shè)規(guī)模過大等問題要求全面梳理擬建和在建項(xiàng)目，全面調(diào)整規(guī)范，理順建設(shè)管理體制，推進(jìn)依法建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化管理。

受國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)增速下滑和固定資產(chǎn)投資放緩，以及實(shí)施穩(wěn)中求進(jìn)的貨幣政策等一系列因素的影響，2012 年上半年我國交通建設(shè)進(jìn)程比較緩慢。2012 年全路建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模從 7 000 億元壓縮到 4 700 億元。據(jù)鐵道部發(fā)布的《 2012 年 1 — 7 月全國鐵路主要指標(biāo)完成情況》顯示，1 — 7 月全國鐵路完成固定資產(chǎn)投資總額 2 257 億元，同比下降 30%；其中基本建設(shè)投資 1 884 億元，同比下降33.5%。在這樣的情況下，債務(wù)問題仍然十分嚴(yán)峻，負(fù)債率逐步上升。

目前我國鐵路資產(chǎn)還不具備流動(dòng)性，雖然鐵路擁有規(guī)模龐大的固定資產(chǎn)但無法變現(xiàn)；同時(shí)在暫不考慮歸還銀行貸款本金的情況下，鐵道部未到期的債券和中、短期票據(jù)每年利息達(dá) 200 多億元，將直接導(dǎo)致這部分現(xiàn)金流出。從現(xiàn)金流角度看，一是鐵路建設(shè)基金所帶來的現(xiàn)金流入額有限，二是目前已投入運(yùn)營的鐵路項(xiàng)目收入低于預(yù)期，即使考慮鐵路運(yùn)營所具有的現(xiàn)金流前低后高的特點(diǎn)，鐵路償債能力和融資能力有限。

過高的債務(wù)本息負(fù)擔(dān)、有限的償債能力和融資能力，以及進(jìn)一步融資的壓力，使得鐵道部通過銀行貸款等慣性渠道籌資變得愈發(fā)困難，鐵路投融資體制面臨著新的挑戰(zhàn)。

3 推進(jìn)鐵路投融資體制改革的措施

3.1 構(gòu)建投資主體多元化格局

3.1.1 政府投資應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用

在目前的鐵路投融資體制下，鐵道部承擔(dān)了鐵路投資、建設(shè)和運(yùn)營責(zé)任。在國家宏觀調(diào)控、鐵路自我積累不足、盈利能力有限、民間資本參與投資鐵路有限的情況下，鐵道部為完成大規(guī)模鐵路建設(shè)任務(wù)，只能依賴大規(guī)模負(fù)債融資，并由鐵道部承擔(dān)還本付息責(zé)任。由于鐵路融資主要依靠政府信用，因此以鐵道部為主導(dǎo)的負(fù)債融資模式并不是一種真正意義上的市場行為或企業(yè)行為，但沉重的還本付息負(fù)擔(dān)卻由鐵路運(yùn)輸企業(yè)來承擔(dān)，造成政府和企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任界限不清。

國外鐵路發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，在鐵路快速發(fā)展和改革復(fù)蘇時(shí)期，都離不開政府的扶持和公共財(cái)政的投入。例如，德國在其鐵路改革后，對(duì)于列入計(jì)劃的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均由政府提供無息財(cái)政撥款來支持鐵路發(fā)展；意大利從拿波里經(jīng)羅馬、佛羅倫薩到米蘭的高速鐵路建設(shè)資本構(gòu)成中政府投資占 40%。因此，為加快我國鐵路發(fā)展，在積極擴(kuò)大民間資本進(jìn)入的同時(shí)離不開政府的主導(dǎo)作用，這是由于：①我國尚未形成民間資本大規(guī)模投資鐵路的發(fā)展趨勢和格局，民間資本直接參與鐵路建設(shè)投資還有較大阻力；②鐵路是國家經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈，公益性鐵路項(xiàng)目及國土資源開發(fā)的戰(zhàn)略性鐵路項(xiàng)目需要由政府進(jìn)行主導(dǎo)型的投資，其他具有較好經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目也需要政府進(jìn)行相應(yīng)的投資才能起到引導(dǎo)投資和增強(qiáng)投資者信心的作用，發(fā)揮國有資本對(duì)社會(huì)資本的帶動(dòng)和引導(dǎo)作用；③鐵路的特性、體制等實(shí)際情況決定了我國近期鐵路建設(shè)還是應(yīng)采取以政府為主導(dǎo)、充分發(fā)揮市場作用、廣泛吸引社會(huì)資本參與的發(fā)展模式。

為發(fā)揮政府投資的主導(dǎo)作用應(yīng)采取以下措施。

（1）加強(qiáng)法律和制度層面的保障力度。國家修訂、完善與鐵路當(dāng)前改革發(fā)展形勢相適應(yīng)的相關(guān)法律，使鐵路資金來源制度化、合理化，強(qiáng)調(diào)中央政府必要的投入和有效的引導(dǎo)，為各級(jí)地方政府資金來源提供制度保障。同時(shí)國家、鐵道部在出臺(tái)相應(yīng)法律、法規(guī)時(shí)，在市場準(zhǔn)入、稅收等方面應(yīng)做到平等化，保障鐵路投資市場依法、規(guī)范、有序發(fā)展。

（2）將在建的鐵路建設(shè)項(xiàng)目和已經(jīng)投入運(yùn)營的線路按照一定標(biāo)準(zhǔn)劃分為公益性和經(jīng)營性兩大類，將關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的項(xiàng)目或線路歸為公益性項(xiàng)目或線路，借鑒國外鐵路改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，由政府采取財(cái)政投入的方式解決債務(wù)問題或給予充分的運(yùn)輸補(bǔ)貼，充分發(fā)揮中央政府和地方政府的主導(dǎo)作用。

3.1.2 積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路

目前，鐵道部主要依賴于銀行貸款和發(fā)行債券兩種方式進(jìn)行債券融資，融資渠道較單一，難以滿足鐵路建設(shè)資金的巨大需求。要確保資金滿足鐵路建設(shè)的發(fā)展需要，必然要改變目前以鐵道部負(fù)債為主的融資模式，充分打開市場化渠道，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金流入。2010 年 5 月出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》中明確提出：要進(jìn)一步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍，鼓勵(lì)民間資本參與交通運(yùn)輸建設(shè)，即抓緊研究制訂鐵路體制改革方案，引入市場競爭，推進(jìn)投資主體多元化，鼓勵(lì)民間資本參與鐵路干線、鐵路支線、鐵路輪渡及站場設(shè)施的建設(shè)，允許民間資本參股建設(shè)煤運(yùn)通道、客運(yùn)專線、城際軌道交通等項(xiàng)目。探索建立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，積極支持鐵路企業(yè)加快股改上市，拓寬民間資本進(jìn)入鐵路建設(shè)領(lǐng)域的渠道和途徑。鐵道部于 2012 年 5 月出臺(tái)了《鐵道部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》，就民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域、參與建設(shè)鐵路項(xiàng)目等方面提出了相關(guān)的實(shí)施意見，明確鼓勵(lì)民間資本投資參與建設(shè)鐵路干線、客運(yùn)專線、城際鐵路等。2012 年 7 月，國家發(fā)展和改革委員會(huì) (以下簡稱國家發(fā)改委) 發(fā)布了《關(guān)于利用價(jià)格杠桿鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資發(fā)展的實(shí)施意見》，提出健全鐵路特殊運(yùn)價(jià)政策，對(duì)民間資本參與投資建設(shè)的鐵路貨物運(yùn)輸制定特殊運(yùn)價(jià)，按照滿足正常運(yùn)營需要并有合理回報(bào)的原則，并充分考慮社會(huì)承受能力，合理確定特殊運(yùn)價(jià)水平。同時(shí)，國家發(fā)改委也鼓勵(lì)地方政府以城際鐵路物業(yè)開發(fā)模式來吸引包括民營資本在內(nèi)的企業(yè)參與或控股城際鐵路建設(shè)。一些地方政府建議國家支持地方政府搭建鐵路建設(shè)融資平臺(tái)，作為吸引民間資本參與鐵路建設(shè)的配套措施。2012 年初廣東省出臺(tái)了《關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機(jī)制意見》，嘗試以地養(yǎng)路的模式為鐵路建設(shè)集資。

鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本應(yīng)采取以下主要措施。

（1）按照平等準(zhǔn)入和待遇公平的基本原則，保證市場環(huán)境的平等性，既對(duì)鐵路行業(yè)投資的禁止區(qū)域做出明確規(guī)定，又符合國家放寬市場準(zhǔn)入要求，積極建立一種有利于吸收民間投資的政策和機(jī)制。制定《鐵道部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》的配套制度和政策措施，在運(yùn)輸資源分配、收入清算、服務(wù)質(zhì)量及安全監(jiān)督等方面建立規(guī)章制度，并建立相應(yīng)的投資保障機(jī)制和相應(yīng)的資本進(jìn)入渠道和平臺(tái)，為各類投資者創(chuàng)造平等的政策環(huán)境。進(jìn)一步完善合資鐵路運(yùn)營分配方式、投資風(fēng)險(xiǎn)控制、重大責(zé)任制度等，加大對(duì)重大鐵路建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督工作和執(zhí)法檢查工作，保護(hù)投資者的合法權(quán)益和切身利益。進(jìn)一步完善鐵路價(jià)格形成機(jī)制和健全鐵路特殊運(yùn)價(jià)政策。在提高鐵路運(yùn)輸成本核算透明度的基礎(chǔ)上，以成本為基礎(chǔ)，根據(jù)鐵路行業(yè)的特點(diǎn)綜合考慮社會(huì)平均利潤率水平等因素，合理確定鐵路基準(zhǔn)運(yùn)價(jià)。對(duì)民間資本參與投資建設(shè)的鐵路貨物運(yùn)輸制定特殊運(yùn)價(jià)，根據(jù)成本變化、運(yùn)輸市場供求關(guān)系采用相應(yīng)的市場價(jià)格策略進(jìn)行市場競爭，獲取合理的投資回報(bào)。

（2）鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本的具體措施包括設(shè)立和運(yùn)作鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金、股票融資、債務(wù)融資、項(xiàng)目融資、融資租賃，以及土地和物業(yè)聯(lián)合開發(fā)等，吸引民間資本投資鐵路。其中：產(chǎn)業(yè)投資基金是一種按照約定的投資方向進(jìn)行投資的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度，具體操作方式為：通過向投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金，委托基金管理人(托管人) 管理 (托管) 基金資產(chǎn)。設(shè)立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，可將有意投資鐵路的機(jī)構(gòu)投資者的資金匯集起來，形成較大規(guī)模的權(quán)益性投資資金，同時(shí)也使擁有大資金規(guī)模的社?；?、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者獲取穩(wěn)定的收益。2012 年 8 月 3 日，國家發(fā)改委印發(fā)《國家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金籌備的批復(fù)》(發(fā)改財(cái)金 [ 2011 ] 1529 號(hào))，同意鐵道部開展設(shè)立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金和鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金管理機(jī)構(gòu)的籌備工作，鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金管理機(jī)構(gòu)注冊登記后，可以私募方式向工商企業(yè)、投資機(jī)構(gòu)、銀行、社?；?、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者募集資金。項(xiàng)目融資作為一種新興的融資方式，是以某一項(xiàng)目為主體安排融資，主要是以該項(xiàng)目建成或運(yùn)行后的收益和資產(chǎn)作為資信保證來融集資金，目前國際上比較常用的項(xiàng)目融資方式有 BOT 模式、TOT 模式、ABS 模式、PPP 模式。

3.2 深化鐵路經(jīng)營管理體制機(jī)制改革

鐵路投融資問題最為根本的原因在于政企不分、政資不分，解決政企不分和政資不分的問題，就要徹底分離鐵道部行政與經(jīng)營職能、監(jiān)管與經(jīng)營職能，切實(shí)轉(zhuǎn)變鐵道部職能，確立鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場主體地位。鐵路應(yīng)加大自身改革力度，把推進(jìn)投融資改革與確立鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場主體地位進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，通過有效的市場化運(yùn)作，不斷提高企業(yè)自身的經(jīng)營管理水平，逐步增強(qiáng)企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)效益，為民間資本投資鐵路樹立投資信心。在確立鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場主體地位的過程中，鐵路建設(shè)項(xiàng)目吸引社會(huì)資本的前提是應(yīng)具有良好的經(jīng)濟(jì)效益，因此應(yīng)爭取政府在運(yùn)價(jià)、稅收等方面的政策扶持，從而改變現(xiàn)行的由鐵道部負(fù)責(zé)籌措資金、組織建設(shè)和承擔(dān)還貸責(zé)任的局面，逐步確立鐵路運(yùn)輸企業(yè)投融資主體地位，建立市場化投融資制度和機(jī)制，吸引多元化投資主體，特別是引入包括國內(nèi)外各類企業(yè)資本和私人資金在內(nèi)的社會(huì)資本。多元化資本進(jìn)入鐵路投資領(lǐng)域后可以為鐵路的發(fā)展帶來許多好處，例如能夠彌補(bǔ)政府資金投入的不足，解決鐵路資金短缺的問題；有利于引入競爭，提高鐵路投資效率和服務(wù)質(zhì)量等。

深化鐵路經(jīng)營管理體制機(jī)制改革應(yīng)采取以下主要措施。

（1）積極爭取政府加大政策扶持力度，進(jìn)一步完善鐵路價(jià)格機(jī)制，從而使鐵路運(yùn)輸企業(yè)真正能夠通過提高經(jīng)營水平和運(yùn)輸效率，增強(qiáng)盈利能力，吸引社會(huì)資本投入。此外，還應(yīng)從稅收、用地、貸款等多方面爭取政策扶持力度，提高投資收益率，降低社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與鐵路建設(shè)的積極性。

（2）將在建的鐵路建設(shè)項(xiàng)目和已經(jīng)投入運(yùn)營的線路按照一定標(biāo)準(zhǔn)劃分成公益性和經(jīng)營性兩大類，經(jīng)營性項(xiàng)目或線路一般來說運(yùn)量較大，經(jīng)濟(jì)效益較好，具備吸引社會(huì)投資參與的條件，這些項(xiàng)目可由市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)可以通過合資修路、發(fā)行股票、發(fā)行債券、利用外資、貸款、融資租賃等方式吸引多元化投資主體實(shí)現(xiàn)多元化融資。

4 結(jié)束語

為實(shí)現(xiàn)《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃 ( 2008 年調(diào)整 )》的目標(biāo)，必須結(jié)合深化鐵路經(jīng)營管理體制機(jī)制改革的進(jìn)程，深入推進(jìn)鐵路投融資體制改革，采取以政府為主導(dǎo)、充分發(fā)揮市場作用、廣泛吸引社會(huì)資本參與的發(fā)展模式，促進(jìn)鐵路行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。