□許福緣

鐵路土地管理的淺層思考

□許福緣

隨著我國改革開放的深入、市場經(jīng)濟地位的確立，全國鐵路也正在進行著跨越式的發(fā)展：列車提速、高鐵建設(shè)、主輔分離、社會化職能移交、鐵路公檢法的屬地化管理等等。在改革進程中，也出現(xiàn)了一些新的問題與矛盾，對當前鐵路用地管理體制提出了新的要求。本文擬就鐵路用地管理中出現(xiàn)的新問題做一淺層次分析,提出一些鐵路用地管理體制改革的思路和想法，與大家商榷。

一、鐵路用地管理出現(xiàn)的新問題

鄭州鐵路局現(xiàn)有鐵路用地1.8萬多公頃(不含鄭西、石武高鐵)，分布在河南、山西、山東等省，計93個市、縣（區(qū)）。由于多種原因，鐵路用地被侵占的現(xiàn)象較為普遍。

鄭州鐵路局土地房產(chǎn)管理處對侵占鐵路用地現(xiàn)象進行了分析，發(fā)現(xiàn)這些侵占鐵路用地行為與以往有了很大的不同：

1.侵占者不同。過去侵占鐵路用地的大都是一些農(nóng)民、市民及個別小企業(yè)；而現(xiàn)在侵占鐵路用地的主體主要是政府、機關(guān)、團體以及企事業(yè)單位。

2.侵占的目的不同。過去占用鐵路用地的主要目的是種植和建民房；而現(xiàn)在主要目的是城市建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)和企事業(yè)單位改擴建。

3.侵占的范圍不同。過去侵占鐵路用地一般僅十幾平方米，最多也就一百多平方米；而現(xiàn)在可以說是鯨吞，少則幾百平方米，多則數(shù)十畝。

4.危害程度不同。過去因侵占鐵路用地面積小，危害程度較??；如今這種侵占不僅造成土地資產(chǎn)的流失，而且還危及鐵路運輸生產(chǎn)安全，影響鐵路路網(wǎng)規(guī)劃的實施。

5.處理難度不同。由于現(xiàn)在的侵權(quán)主體是政府（或是政府某些人的私下支持和默許），或者是某些所謂的強勢團體，增加了處理侵占鐵路用地的難度。

二、當前鐵路管理體制的利與弊

成立于1995年的河南省鐵路土地管理局通過多年的運作和實踐，證明了其積極的作用：在探索鐵路用地體制創(chuàng)新上邁出了一大步，為解決鐵路用地管理中“條”與“塊”矛盾起了個緩沖作用；提高了路內(nèi)外對鐵路用地重要性的認識；促進了地方土地管理部門與鐵路土地管理部門之間的交流、理解和相互支持、幫助；填補了政府土地行政管理的“死角”，也是對政府土地行政管理加強和補充；提高了鐵路用地管理機構(gòu)管理水平。

但同時，也應(yīng)該看到，作為河南省國土資源廳的派出機構(gòu)，河南省鐵路土地管理局與鄭州鐵路局土地管理辦公室兩塊牌子一套人馬，接受河南省國土資源廳和鄭州鐵路局雙重領(lǐng)導(dǎo)，在處理具體侵權(quán)案件時也存在著一些問題。在工作實踐中多有表現(xiàn)，總結(jié)起來有以下幾點：

1.尚沒有從根本上徹底理順鐵路用地管理工作中“條”與“塊”矛盾。例如河南省鐵路土地管理局只能在河南省行政范圍內(nèi)行政，超出范圍就無法使用河南省鐵路土地管理局的牌子，河南省授予或者委托的行政管理職能就無效了。

2.授予或委托的行政管理職能權(quán)限過小，行政管理的力度不夠（政府土地管理部門本身也存在這個問題）。出現(xiàn)侵占鐵路用地行為時，由于鐵路局沒有行政執(zhí)法權(quán),處理違法案件手腕不硬，辦法不多，走法律程序一是時間長，二是很多建設(shè)項目木已成舟。即使打贏官司也給國家造成巨大損失，況且大部分官司“跑”的都是馬拉松, “判”的都是令人無奈的“無期徒刑”。

3.河南省鐵路土地管理局的行政管理職能到底是授權(quán)還是委托不明確，使土地執(zhí)法受到了制約。

4.容易造成政府的行政管理職能與企業(yè)的土地管理行為混淆。

5.鐵路用地管理中長期存在的鐵路土地權(quán)屬管理和土地資產(chǎn)管理、鐵路存量土地管理和鐵路建設(shè)工程用地管理脫節(jié)的矛盾難以解決。

三、對鐵路土地管理體制改革的一點設(shè)想

當前鐵路土地管理中存在的問題，對鐵路土地管理體制提出了現(xiàn)實的改革要求，需要在體制、機制創(chuàng)新上細致研究。在政策允許的情況下，可在以下方面做些探討：

1.賦予鐵路土地管理局鐵路用地地籍調(diào)查測繪的職責，為鐵路土地管理局執(zhí)行鐵道部制定的《鐵路用地地籍測繪管理規(guī)程》創(chuàng)造必要的條件；

2.授予違法用地案件的立案調(diào)查和行政處罰權(quán)（但考慮到是派出機構(gòu)，是一種委托關(guān)系，在這一條上可加上“并報省國土資源廳備案”）；

3.規(guī)定對鐵路用地范圍內(nèi)的各項建設(shè)進行審核、檢查的同時履行土地相關(guān)手續(xù)職權(quán)；

4.賦予鐵路土地管理局鐵路用地資產(chǎn)利用、處置、收益一定的權(quán)力。

在河南省國土資源廳給予相應(yīng)授權(quán)的基礎(chǔ)上，進一步明確鐵路局、站、段在土地管理上責、權(quán)、利關(guān)系，貫徹鐵道部關(guān)于對土地實行三級（部、局、站段）管理的要求，無論在權(quán)屬管理、監(jiān)察管理、規(guī)劃利用等方面，站、段都責無旁貸，切實擔起責任，真正做到守土有責。鐵路局發(fā)揮好協(xié)調(diào)、幫助、指導(dǎo)、監(jiān)督、考核的作用，實現(xiàn)土地管理的既分工明確又齊抓共管的局面。

通過創(chuàng)新體制機制，加強管理、規(guī)范行為，使鐵路用地從權(quán)屬管理、監(jiān)察管理、規(guī)劃利用、綜合管理、人員素質(zhì)等方面得到較大提高，保證國家的土地管理政策在鐵路得到較好落實。

（作者單位：鄭州鐵路局土地管理辦公室）