宋 敏

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院，湖北武漢430073)

基于外部性內(nèi)化的農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控政策工具研究進(jìn)展評(píng)述

宋 敏

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院，湖北武漢430073)

本研究采用文獻(xiàn)回顧法、歸納法，從農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性的分析與測(cè)度及政策工具在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控中的運(yùn)用兩個(gè)方面，對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究進(jìn)行了歸納與總結(jié)。結(jié)果表明，現(xiàn)有研究從內(nèi)容和方法上都有待進(jìn)一步的豐富和深入:在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性的理論分析和定量測(cè)算方面，其外部性的內(nèi)涵、分類與邊界等尚未得到嚴(yán)格的界定與劃分，評(píng)估技術(shù)的選擇和應(yīng)用尚存亟待回答的問題;在基于外部性內(nèi)化的農(nóng)地政策流轉(zhuǎn)調(diào)控政策工具的運(yùn)用方面，尚需在分析思路、政策工具的系統(tǒng)化和細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)方面有所深入;在實(shí)證研究方面，亟需結(jié)合我國(guó)國(guó)情結(jié)合具體事例探討政策工具運(yùn)用的預(yù)期效果及不同政策工具可能的交互作用;此外，應(yīng)考慮不確定與信息不對(duì)稱對(duì)調(diào)控政策工具運(yùn)行效率的影響。因此，我國(guó)學(xué)者應(yīng)借鑒國(guó)內(nèi)外已有的研究成果和經(jīng)驗(yàn)，從外部性內(nèi)化的角度設(shè)計(jì)適于我國(guó)國(guó)情的政策工具，從而為農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控提供可靠的理論依據(jù)，以達(dá)到合理規(guī)制農(nóng)地轉(zhuǎn)用秩序的目的。

農(nóng)地城市流轉(zhuǎn);外部性內(nèi)化;調(diào)控;政策工具;評(píng)述

農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性的存在導(dǎo)致其社會(huì)成本收益與私人成本收益不一致，從而使流轉(zhuǎn)秩序偏離了社會(huì)福利最優(yōu)的社會(huì)公共政策目標(biāo)?？沙掷m(xù)的發(fā)展觀要求必須將資源環(huán)境問題作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生變量進(jìn)行考慮，自上世紀(jì)70年代以來，外部性理論開始與生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)接軌，外部性的內(nèi)部化成為環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)和環(huán)境政策學(xué)的最主要目標(biāo)［1］，而管制工具(技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn))、市場(chǎng)化工具(稅費(fèi)及補(bǔ)貼等)和公民參與工具等政策工具正是解決上述問題的有效途徑。傳統(tǒng)資源經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，私人成本與社會(huì)成本的分歧需要政府通過配額、稅費(fèi)、補(bǔ)貼的數(shù)量進(jìn)行調(diào)節(jié)，以提高資源的利用效率，然而問題在于配額、稅費(fèi)、補(bǔ)貼的數(shù)量究竟是多少才能準(zhǔn)確內(nèi)化外部性［2］?，F(xiàn)有研究尚未很好的回答上述問題，因此，對(duì)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的外部性進(jìn)行梳理，并從外部性內(nèi)化的角度尋找適當(dāng)?shù)恼吖ぞ撸瑢?duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的調(diào)控目標(biāo)具有一定的理論意義。

伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，農(nóng)地尤其是耕地卻表現(xiàn)出向市地加速流轉(zhuǎn)的失控態(tài)勢(shì)，呈現(xiàn)數(shù)量過大、速度過快的特征，對(duì)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性的忽視導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境退化、社會(huì)問題頻發(fā)，嚴(yán)重威脅區(qū)域生態(tài)環(huán)境和社會(huì)穩(wěn)定。盡管20世紀(jì)80年代中后期以來，我國(guó)采取了諸如制定了土地管理法、基本農(nóng)田保護(hù)條例、實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、土地用途管制、農(nóng)地征收管制等一系列實(shí)踐行動(dòng)來緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)地流失的矛盾，但事實(shí)表明，這一系列政策措施并未達(dá)到預(yù)期效果，反而有可能蛻變?yōu)樽躺鷮ぷ獾耐寥溃?］。作為“地根”參與國(guó)家宏觀調(diào)控的土地是國(guó)家掌握和可調(diào)控的最重要資源，因此，從外部性內(nèi)部化的視角，選擇和設(shè)計(jì)適于我國(guó)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控的政策工具，對(duì)于建立起合理的環(huán)境經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系和可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用等目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性及其內(nèi)化一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中的重要議題之一，國(guó)內(nèi)外學(xué)者雖對(duì)土地利用活動(dòng)的外部性有所關(guān)注，也對(duì)用于農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控的部分政策工具有所探討，但從外部性內(nèi)化的角度對(duì)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控的政策工具進(jìn)行的系統(tǒng)性研究卻比較鮮見。目前的相關(guān)研究主要包括農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性的分析與測(cè)度以及政策工具及其在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控中的運(yùn)用。

1 農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性的分析與測(cè)度

1．1 農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性的理論研究

農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)對(duì)社會(huì)及生態(tài)環(huán)境方面的影響是國(guó)內(nèi)外學(xué)者農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性研究的重點(diǎn)。早在上世紀(jì)80年代Coughlin就曾對(duì)美國(guó)東北部的5個(gè)市進(jìn)行問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)存在著自然外溢、法律與政治外溢、經(jīng)濟(jì)外溢［4］;之后，Bennett等［5］、Stobbe［6］等學(xué)者也提出可將城市邊緣區(qū)的“外部性”具體劃分為外部效應(yīng)及公共物品兩大類別，而其性質(zhì)和大小與個(gè)體偏好密切相關(guān)。農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)從表象上看，是土地用途的徹底改變，實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)地的過度破壞，意味著原來處在農(nóng)地狀態(tài)下的外部效益的不可逆性消散，這可視為農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的負(fù)外部性，Hodge［7］、Cahill［8］、Prety［9］、Batie［10］、Hall等［11］、Messina 和Bosetti［12］、Kallas等［13］等眾多學(xué)者都對(duì)此進(jìn)行了探討，但他們通常將其稱為農(nóng)地的非市場(chǎng)價(jià)值，并采用特征價(jià)格法(HPM)、旅行費(fèi)用法(TCM)和意愿調(diào)查法(CVM)等非市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估技術(shù)對(duì)其中的某些外部效益進(jìn)行了測(cè)度;另一方面，Veseth［14］、Veisten［15］、Ding［16］、Cho 等［17］等學(xué)者則更關(guān)注農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的另一類負(fù)外部性，他們認(rèn)為，開發(fā)農(nóng)地使之變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地后，會(huì)產(chǎn)生諸如交通擁擠造成的時(shí)間價(jià)值損失、交通噪聲及尾氣過度排放造成的環(huán)境污染、周邊農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地開發(fā)產(chǎn)生預(yù)期而導(dǎo)致放棄耕作、侵害社會(huì)穩(wěn)定等外部成本，而這都尚未受到足夠重視。相對(duì)而言，關(guān)于農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)正外部性的研究較少，Bennett等［18］、Campbell［19］等指出農(nóng)地開發(fā)為市地后會(huì)帶來企業(yè)和人口的集中，從而在技術(shù)、知識(shí)、信息傳遞、人力資本貢獻(xiàn)等方面產(chǎn)生正外部性。

我國(guó)學(xué)者有關(guān)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性的關(guān)注起步于近年間。霍雅琴和蔡運(yùn)龍［20］、蔡銀鶯等［21］、宋敏和張安錄［22］、牛海鵬和張安錄［23］、胡漪［24］等學(xué)者致力于農(nóng)地(耕地)正外部性的相關(guān)研究，他們認(rèn)為農(nóng)地(耕地)利用效益體系中的生態(tài)和社會(huì)效益具有強(qiáng)烈的外部性，而對(duì)其的忽視正是加速農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的重要原因之一。另一些學(xué)者則關(guān)注了農(nóng)地流轉(zhuǎn)為市地后的外部性問題，如臺(tái)灣學(xué)者陳燦明［25］、劉祥熹［26］均對(duì)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的選擇價(jià)值和外部效應(yīng)進(jìn)行了實(shí)證分析，前者以臺(tái)北縣、臺(tái)中縣及高雄縣三縣為例展開研究，認(rèn)為一旦農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)業(yè)用地(其中以住宅、工商用地為主時(shí))，可能產(chǎn)生空氣污染、噪音及交通擁擠等外部成本，如果土地的公告現(xiàn)值或市場(chǎng)交易價(jià)值不能反應(yīng)其減值效果，則將使得土地利用越來越缺乏效率。近年，大陸學(xué)者也展開了類似研究，李曉云［27］提出農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)決策應(yīng)考慮社會(huì)群體福利的改善和代際內(nèi)、代際間資源的分配與延續(xù)，主張對(duì)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的外部性予以量化，并應(yīng)用于決策;宋敏［28］認(rèn)為農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)同時(shí)存在正外部性(技術(shù)性外部效益及金融性外部效益)和負(fù)外部性(額外交通成本損失、污水排放、對(duì)周邊農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的負(fù)面影響等)，并首次對(duì)其進(jìn)行了系統(tǒng)的分析和量化，楊欣等［29］也有類似研究;陳竹等［30］通過重新定義外部成本使其與非市場(chǎng)價(jià)值區(qū)分開來，并在微觀尺度上通過均質(zhì)地塊的實(shí)證研究首次界定了“內(nèi)部”和“外部”(即外部性的發(fā)出區(qū)域和接受區(qū)域)，從而得以在確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)外部性區(qū)域的內(nèi)邊界和外邊界方面取得一定進(jìn)展。

1．2 農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性測(cè)度的方法選擇與運(yùn)用

國(guó)外學(xué)者較早的將資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的許多評(píng)估技術(shù)運(yùn)用到了農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)某一方面的外部性測(cè)度中。Fleischer和 Tsur［31］、Queslati等［32］、Brouwer和 Martijn van der Heide［33］，Takatsuka 等［34］運(yùn)用特征價(jià)格法(HPM)、旅行費(fèi)用法(TCM)和意愿調(diào)查法(CVM)等評(píng)估技術(shù)量化了農(nóng)地在生態(tài)保育、提供景觀等方面的價(jià)值。由于農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的外部性極其復(fù)雜，如何處理外部性的加總和分解等問題一直是影響外部性大小測(cè)算準(zhǔn)確性的重要制約因素，與此相關(guān)的探討也仍在持續(xù)，早在19世紀(jì)80－90年代，Hoehn 和 Randall［35］、Hoehn［36］、Madden［37］、Randall［38］等學(xué)者就強(qiáng)調(diào)過有關(guān)環(huán)境物品評(píng)估的非線性效用函數(shù)的作用，這些研究都證明環(huán)境復(fù)合物品的需求中存在替代效應(yīng)和互補(bǔ)效應(yīng)，而這有可能導(dǎo)致對(duì)最高支付意愿(WTP)的結(jié)果做出過高或過低估計(jì);但另一方面，Adamowicz等［39］、Colombo等［40］、Jin 等［41］卻傾向性于支持相反的觀點(diǎn)，他們比較了由CVM得到的綜合環(huán)境物品總價(jià)值以及由其具體的效用值(通過選擇模型方法估算)相加得到的總價(jià)值，結(jié)果證明，可以將線性相加的函數(shù)形式作為評(píng)估環(huán)境物品價(jià)值的真實(shí)效用函數(shù)的一種可靠的替代方法。正是基于這一觀點(diǎn)，Kallas［13］等以 Tierra de Campos為實(shí)證區(qū)域?qū)鹘y(tǒng)的CVM與AHP技術(shù)相結(jié)合對(duì)農(nóng)地總的外部性和各部分屬性分別進(jìn)行了測(cè)算。

我國(guó)學(xué)者對(duì)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性測(cè)度的研究較為滯后，系統(tǒng)測(cè)算幾乎還是空白，較常見的是對(duì)農(nóng)地生態(tài)效益和社會(huì)效益的分別評(píng)估，如孫海兵等［42］、楊志新［43］、蔡銀鶯等［21］、宋敏和張安錄［22］、謝高地［44］等分別運(yùn)用市場(chǎng)價(jià)值法、替代工程法、影子價(jià)格法、林成本法、碳稅法、工業(yè)制氧法、田間試驗(yàn)和生物量訂正、可持續(xù)發(fā)展影響評(píng)估(SENSOR)等方法在不用研究區(qū)域從農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值及其外部性的角度進(jìn)行了實(shí)證研究，并且喻燕和盧新海［45］還從意愿調(diào)查設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)分析和結(jié)果檢驗(yàn)三方面對(duì)CVM方法提出了改進(jìn)建議，對(duì)提高其有效性與可靠性具有重要意義;而宋敏［28］、楊欣等［29］則在小尺度范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的正、負(fù)外部性嘗試性進(jìn)行了系統(tǒng)分析與測(cè)算。

2 政策工具在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控中的運(yùn)用

許多學(xué)者認(rèn)為，政策工具是解決因外部性存在而導(dǎo)致的農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)失序的重要途徑。其理論淵源可以追溯到Pigou等對(duì)社會(huì)成本與私人成本之間差異的分析并首倡給具有正外部性的活動(dòng)予以補(bǔ)貼［46］。瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家托馬斯·思德納首次系統(tǒng)研究了政策工具在環(huán)境與自然資源管理中的運(yùn)用，他將政策工具分為六大類:環(huán)境的直接規(guī)制;可交易的許可證;稅收;補(bǔ)貼、押金;產(chǎn)權(quán)、法律工具和信息政策;國(guó)家政策和規(guī)劃［47－48］。盡管在早已完成城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，土地利用結(jié)構(gòu)急劇變動(dòng)的時(shí)期已經(jīng)過去，農(nóng)地與建設(shè)用地之間的矛盾相對(duì)緩和，土地利用系統(tǒng)處于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)，但一些學(xué)者認(rèn)為在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)仍然頻發(fā)的城鄉(xiāng)交錯(cuò)區(qū)，對(duì)調(diào)控和規(guī)制農(nóng)地流失的公共政策或措施的需求依然強(qiáng)烈［49－50］。在政策工具的具體運(yùn)用方面，由于歐美國(guó)家關(guān)于農(nóng)地保護(hù)的法律法規(guī)比較完善，因而調(diào)控措施多以經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和關(guān)注農(nóng)地生態(tài)價(jià)值的社會(huì)性規(guī)制為主，以達(dá)到保護(hù)農(nóng)地和開敞空間、維護(hù)土地生態(tài)景觀的目的，其中:①經(jīng)濟(jì)性規(guī)制如:Lynch等［51］、Chang等［52］提出利用強(qiáng)制稅、影響費(fèi)(Impacting Fee)及減免條令(Mitigation Ordinances)等市場(chǎng)化政策工具加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地的保護(hù)，以限制農(nóng)地的過度流失;Kooten和Gerrit［53］認(rèn)為征收可轉(zhuǎn)讓稅(Transfer tax)對(duì)于解決土地利用沖突是有效的;Wu等［54］認(rèn)為優(yōu)惠稅收評(píng)估(Preferential Tax Assessments)和增加公共基金(Public Funding)等法律或政策措施的實(shí)施對(duì)保護(hù)北美地區(qū)農(nóng)地資源的作用非常顯著;Cho等［17］則分析了地價(jià)稅(Land Value Tax)對(duì)土地開發(fā)和城市擴(kuò)張的影響。②社會(huì)性規(guī)制方面，Van der Vlist［55］、Haaren和Reich［56］分析了荷蘭與德國(guó)政府如何通過土地規(guī)劃將農(nóng)地的非市場(chǎng)價(jià)值“內(nèi)化”到現(xiàn)有的市場(chǎng)體系;Stobbe［6］研 究 了 省 際 區(qū) 劃 體 系 (Provincial-Wide Zoning System)在城市近郊區(qū)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控中的運(yùn)用。相對(duì)來講，在人地矛盾突出的亞洲，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的日本、韓國(guó)等國(guó)也已開始關(guān)注農(nóng)地資源過度損失所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境退化和社會(huì)問題，繼而采取了購買農(nóng)地保持權(quán)［57］、稅收分享政策［58－59］等一系列市場(chǎng)化政策工具調(diào)控農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)。

相較而言，我國(guó)學(xué)者的已有相關(guān)研究并不多，孫遠(yuǎn)太［60］、王迎春和陳祖海［61］、曾軍榮［62］、鄧江波［63］、趙海霞等［64］、金書秦等［1］、張學(xué)剛與王玉婧［65］等學(xué)者僅從宏觀上定性討論了政策工具的選擇、利益相關(guān)者視角下的政策執(zhí)行、各類政策工具的特點(diǎn)以及環(huán)境保護(hù)(環(huán)境政策)與外部性等相關(guān)問題。但有關(guān)政策工具在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控中具體運(yùn)用的文獻(xiàn)尚不多見，已有的文獻(xiàn)多集中在農(nóng)地(耕地)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和農(nóng)地(耕地)保護(hù)的外部性內(nèi)部化問題兩方面，如陳瑞主和吳佩瑛［66］、牛海鵬和張安錄［23］、蔡銀鶯和張安錄［67］等;少數(shù)學(xué)者如喬榮鋒［68］建立了一個(gè)較為完整的農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)管理控制系統(tǒng)，其核心在于促使農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)后區(qū)域的總體福利水平(以經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的總和衡量)得以增加，其調(diào)控手段僅提及規(guī)劃管控和土地用途管制制度兩種政策工具，且并未作深入討論;楊惠和熊暉［69］認(rèn)為，農(nóng)地農(nóng)用所產(chǎn)生的環(huán)境生態(tài)、糧食安全等外部效益被視為理所當(dāng)然歸屬于社會(huì)公眾所有的“公共利益”，從而使得當(dāng)前對(duì)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)的界定引發(fā)了嚴(yán)重的利益分享不公，致使管制效率低下，因此需要在農(nóng)地管制中引入激勵(lì)相容理念，在禁止規(guī)范之外建構(gòu)一套合理可行的激勵(lì)機(jī)制，由政府代表社會(huì)大眾進(jìn)行必要的補(bǔ)償或財(cái)產(chǎn)權(quán)交易，以真正達(dá)成農(nóng)地保護(hù)的目的。金晶和曲福田［3］建設(shè)性的提出應(yīng)分別以內(nèi)生性政策(行政性規(guī)制、經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和政策性規(guī)制)和外生性政策(激勵(lì)性規(guī)制和放松規(guī)制)來調(diào)控和解決市場(chǎng)失靈問題和政府失靈問題，他們?cè)诜此嘉覈?guó)現(xiàn)行調(diào)控運(yùn)行體系的基礎(chǔ)上，提出了改良現(xiàn)行政策框架的設(shè)計(jì)路徑，具有重要的理論意義，首次從理論上較為系統(tǒng)的提出了一個(gè)環(huán)境政策調(diào)控框架，具有重要的理論意義。

3 結(jié)論與討論

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的外部性及基于外部性內(nèi)化的調(diào)控政策工具做了許多研究和探討工作，但在研究?jī)?nèi)容及研究方法上存在較大的差異。從研究?jī)?nèi)容上看，國(guó)外學(xué)者多是就某一類或一種工具的使用進(jìn)行實(shí)證分析，缺乏對(duì)各種政策工具執(zhí)行效果的系統(tǒng)研究和比較研究;而我國(guó)目前針對(duì)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控的政策研究則剛剛起步，系統(tǒng)性研究更是有待開展。在研究方法方面，國(guó)外學(xué)者比較注重結(jié)合實(shí)際案例對(duì)某種政策工具的實(shí)施過程和實(shí)施效果給予定量評(píng)價(jià)，更具有現(xiàn)實(shí)意義和可操作性;而國(guó)內(nèi)研究還處于建立理論性政策工具體系框架的探索階段，尚未建立起系統(tǒng)的方法論體系。具體而言，有以下四個(gè)方面存在不足并有待進(jìn)一步討論和深入研究。

3．1 農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性的理論研究和定量測(cè)算

目前國(guó)內(nèi)外對(duì)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性的孤立或分散研究比較多，但對(duì)其進(jìn)行理論分析和定量測(cè)算的系統(tǒng)性研究非常少，國(guó)內(nèi)更顯匱乏。首先，就理論分析來看，農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性的內(nèi)涵、分類與邊界等尚未得到嚴(yán)格的界定與劃分，常與相關(guān)概念發(fā)生交叉或混淆(如農(nóng)地的外部效益與農(nóng)地的非市場(chǎng)價(jià)值);農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)正、負(fù)外部性的系統(tǒng)分析以及外部性內(nèi)、外邊界劃分(區(qū)分外部性的發(fā)出區(qū)和接收區(qū))的理論探討尚顯不足，這導(dǎo)致研究的理論框架存在缺陷，極易導(dǎo)致實(shí)證結(jié)果的偏誤。其次，就定量測(cè)算來看，由于外部性的影響極為復(fù)雜，在加總或分解過程中難免存在重復(fù)計(jì)算或漏算的情況，總的外部性與其分項(xiàng)之間到底是否呈線性關(guān)系抑或其他?在實(shí)際測(cè)算時(shí)，應(yīng)如何選擇適當(dāng)?shù)脑u(píng)估技術(shù)?

上述問題都是設(shè)計(jì)政策工具以調(diào)控農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)無法回避的基礎(chǔ)性問題。因此，應(yīng)當(dāng)著重對(duì)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)過程中外部性的發(fā)出者/接收者的范圍、外部性的性質(zhì)及類別進(jìn)行界定，繼而運(yùn)用適當(dāng)?shù)脑u(píng)估技術(shù)對(duì)外部性的大小進(jìn)行可靠的測(cè)度，以便為基于外部性內(nèi)化的農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控政策工具的設(shè)計(jì)提供依據(jù)。

3．2 基于外部性內(nèi)化的調(diào)控政策工具的系統(tǒng)性與技術(shù)性設(shè)計(jì)

目前國(guó)內(nèi)外有關(guān)政策工具在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控中的相關(guān)研究多是沿用產(chǎn)權(quán)學(xué)派或制度變遷學(xué)派的分析思路選擇政策工具以規(guī)范人們的土地利用行為，并多以規(guī)范和定性分析為主，只是籠統(tǒng)的提出一些政策性建議，從外部性內(nèi)化的視角系統(tǒng)設(shè)計(jì)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控的政策工具非常少見。另一方面，由于對(duì)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性缺乏準(zhǔn)確的把握和測(cè)度，導(dǎo)致現(xiàn)有的政策工具不能針對(duì)性的解決農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性的內(nèi)化問題，因而在提高土地資源配置效率方面的調(diào)控績(jī)效乏善可陳。

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和傳統(tǒng)的資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)理論已肯定了政策工具在調(diào)節(jié)資源利用效率方面的作用，那么，在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中如何基于外部性內(nèi)化的視角進(jìn)行政策工具的系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，同時(shí)確定配額、稅費(fèi)、補(bǔ)貼、支付制度等技術(shù)性細(xì)節(jié)無疑是需要我們通過進(jìn)一步研究來設(shè)計(jì)和探討的。從整體看，由于農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)本身具有復(fù)雜性和系統(tǒng)性等特征，因此同時(shí)配合兩種或兩種以上政策工具(譬如協(xié)商與征稅的配合使用，許可證體系、地方環(huán)境規(guī)制及補(bǔ)貼的配合使用等)對(duì)外部性進(jìn)行內(nèi)化，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的調(diào)控是非常有可能的，那么如何選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ卟⑦M(jìn)行合理的組合與排列，其之間的相互影響會(huì)產(chǎn)生何種預(yù)期績(jī)效必須通過調(diào)控政策工具體系的設(shè)計(jì)予以解答;從局部看，每一種政策工具得以運(yùn)用于實(shí)際調(diào)控的前提之一在于完備的政策工具細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，以征稅這一政策工具為例，征稅對(duì)象、稅收形態(tài)、稅率等問題都必須予以解決，否則就會(huì)失去現(xiàn)實(shí)意義且缺乏實(shí)際操作性。

3．3 基于外部性內(nèi)化的農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控政策工具設(shè)計(jì)的實(shí)證研究

已有的關(guān)于政策工具在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控中運(yùn)用的文獻(xiàn)絕大多數(shù)都側(cè)重于定性的描述或理論模型的構(gòu)建，結(jié)合具體農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)實(shí)例的實(shí)證研究非常少見。

然而，只有對(duì)政策工具的實(shí)際有效性進(jìn)行檢驗(yàn)，對(duì)各種政策工具運(yùn)用的預(yù)期效果和交互作用進(jìn)行充分的分析和討論，才能夠?yàn)檗r(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控提供可靠的依據(jù)，以達(dá)到合理規(guī)制農(nóng)地轉(zhuǎn)用的目的。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景與歐美等國(guó)在二十世紀(jì)六、七十年代所處的環(huán)境非常相似，但由于土地制度和國(guó)情的迥異，在借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，選擇并設(shè)計(jì)符合我國(guó)制度背景和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段特征的政策工具以調(diào)控農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行已迫在眉睫。

3．4 不確定性與信息不對(duì)稱對(duì)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控政策工具運(yùn)行效率的影響

以往關(guān)于農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控政策工具的研究很少關(guān)注不確定性與信息不對(duì)稱對(duì)政策工具實(shí)施效率的影響。農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)作為一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)巨系統(tǒng)，其自身在社會(huì)、生態(tài)等方面產(chǎn)生的外部性具有不確定與信息不對(duì)稱的特點(diǎn)，此外，政策工具在運(yùn)用時(shí)也具有不確定和信息不對(duì)稱的特點(diǎn)(如政策工具運(yùn)用的邊際成本與邊際收益通常在事后才能較為準(zhǔn)確地獲知)，由此帶來的信息缺乏以及代理問題使得農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)外部性內(nèi)部化及調(diào)控政策工具設(shè)計(jì)變得非常復(fù)雜而又困難重重。因此，未來研究在對(duì)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控政策工具進(jìn)行設(shè)計(jì)與運(yùn)用時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮不確定和信息不對(duì)稱對(duì)政策工具運(yùn)行效率的可能影響，以避免出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇等問題。

(編輯:王愛萍)

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Review of Policy Instruments Used for Regulating the Rural-Urban Land Conversion in the Perspective of Internalization of Externalities

SONGMin
(School of Business Administration，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei430073，China)

In this paper，methods of literature review and induction are employed．Specifically，previous domestic and overseas are summarized and concluded from two aspects．One is the analysis and measurement of externalities in rural-urban land conversion;the other is the policy instruments used in regulating the Rural-Urban Land Conversion．The results show that the contents and methods used in previous literature should be further improved．In terms of theoretical analysis and quantitative estimation on externalities of rural-urban land conversion，the connotation，classifications and boundaries of them haven't been precisely defined and some problems about the selection and application of assessment techniques still exist and need to be solved．In terms of the application of policy instruments used in the regulation of rural-urban land conversion，the way of study and the systematic and detailed design for the policy instruments should go deeply．And in terms of empirical study，the anticipated effects of the application of the policy instruments and the interactions between various instruments should be disscussed combined with our national conditions are needed urgently．In addition，the impact of uncertainty and information asymmetry on regulatory efficiency of policy instruments should be considered．Therefore，Chinese scholars should design appropriate policy instruments in the perspective of externalities'internalization which will be helpful to provide a reliable theoretical basis for the regulation of rural-urban land conversion in order to control the process of rural land conversion finally．

rural-urban land conversion;internalization of externalities;regulation;policy instruments;review

F301

A

1002－2104(2012)01－0123－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.01．020

2011－06－30

宋敏，博士，講師，主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源經(jīng)濟(jì)與管理。

教育部人文社科青年基金項(xiàng)目(編號(hào):10YJC790218);中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)人才啟動(dòng)基金資助課題(編號(hào):31540910812)。