劉曉明，羅沙沙

美國私立學(xué)校分類管理的政策解讀及啟示

劉曉明，羅沙沙

開展分類管理是民辦教育綜合改革的突破口。美國私立學(xué)校分類管理有一套獨(dú)特而完善的管理制度。從重點(diǎn)解讀美國私立學(xué)校分類管理在學(xué)校設(shè)立、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、學(xué)校產(chǎn)權(quán)、政府資助、教師管理等方面的相關(guān)政策出發(fā)，對我國民辦學(xué)校分類管理的政策制定和實(shí)施提出一些建設(shè)性意見。

美國；私立學(xué)校；分類管理；政策；啟示

改革開放以來，我國民辦教育發(fā)展迅猛，民辦學(xué)校從非學(xué)歷、非正規(guī)教育發(fā)展到各級各類學(xué)歷教育，并呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的勢頭。當(dāng)然，這種發(fā)展態(tài)勢也對民辦學(xué)?，F(xiàn)行管理制度和政策提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，民辦教育改革勢在必行的。因此，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出，要“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理；開展對營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理試點(diǎn)”?？梢哉f，開展分類管理是民辦教育綜合改革的突破口。美國的教育源于私立學(xué)校，并對私立學(xué)校進(jìn)行分類管理，形成了一套既獨(dú)特又完善的私立學(xué)校管理體制。解讀美國私立學(xué)校分類管理的相關(guān)政策，對我國民辦學(xué)校分類管理政策的制定和實(shí)施具有很好的借鑒意義。

一、美國私立學(xué)校分類管理的相關(guān)政策解讀

美國私立學(xué)校的管理是通過兩種途徑來實(shí)現(xiàn)的：一是在全聯(lián)邦設(shè)立私立學(xué)校協(xié)會；另一是靠立法管理。但是關(guān)于私立學(xué)校的營利性與非營利性的分類管理，政府并沒有頒布特定的法律，僅僅是依據(jù)法律對營利機(jī)構(gòu)和非營利機(jī)構(gòu)的明確劃分，并遵循“禁止分配限制”的法律原則來對私立學(xué)校進(jìn)行分類的，即“不把扣除成本之后凈收入分給機(jī)構(gòu)成員的為非營利機(jī)構(gòu)，不受這一限制的是營利性機(jī)構(gòu)”。[1]在對私立學(xué)校的分類管理政策的制定上，遵循市場和教育兩者的內(nèi)在規(guī)律性。

（一）學(xué)校設(shè)立政策

美國私立學(xué)校的設(shè)立是各州政府根據(jù)具體情況而定的，也就是說，私立學(xué)校設(shè)置權(quán)基本在州政府的手里。許多州在私立學(xué)校的設(shè)立上有較嚴(yán)格的審批標(biāo)準(zhǔn)，如馬里蘭州對其兩年制學(xué)院和四年制學(xué)院分別制定了建校的最低標(biāo)準(zhǔn)。沒有嚴(yán)格審批標(biāo)準(zhǔn)的州，私立學(xué)校的設(shè)置，也必須到州政府教育部門注冊。關(guān)于兩種類型私立學(xué)校的注冊上有著不同的規(guī)定：在申請辦理非營利性私立學(xué)校手續(xù)時，承辦者必須向該州政府有關(guān)部門提交董事會成員名單、學(xué)校章程、經(jīng)費(fèi)來源、辦學(xué)條件、校長人選、課程設(shè)置、師資情況、入學(xué)要求、學(xué)校管理、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等文件；同時，學(xué)校建筑設(shè)施的安全條件和衛(wèi)生、消防設(shè)施，需經(jīng)州建設(shè)、衛(wèi)生以及消防部門檢查批準(zhǔn)后，方可開辦、運(yùn)行；營利性私立學(xué)校的設(shè)立基本上遵循公司的設(shè)立程序，當(dāng)然，也必須達(dá)到政府所規(guī)定的安全、衛(wèi)生和消防標(biāo)準(zhǔn)。[2]

從營利性與非營利性兩類私立學(xué)校設(shè)立的相關(guān)規(guī)定可以看出，美國州政府對兩類學(xué)校的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)他們自身的屬性和教育發(fā)展的規(guī)律性而做出的。非營利性私立學(xué)校的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)相對比較嚴(yán)格，使非營利性私立學(xué)校能夠從一開始就比較規(guī)范。而對營利性私立學(xué)校的設(shè)立各州政府沒有太多的規(guī)定性限制，只要達(dá)到相關(guān)安全、衛(wèi)生等規(guī)定就可以申請辦理注冊。

（二）辦學(xué)經(jīng)費(fèi)政策

美國各州政府對營利性與非營利性私立學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源有不同的規(guī)定。非營利性私立學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源主要有兩個渠道：一是政府資助；二是學(xué)校自籌。學(xué)校自籌資金的途經(jīng)主要也是兩個：學(xué)費(fèi)和社會捐助。營利性私立學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)來源的構(gòu)成與非營利性私立學(xué)校的有很大的差異，幾乎沒有來自政府的資金支持，學(xué)費(fèi)是其主要的收入來源。[3]可見，營利性私立學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來源比較單一，在一定程度上制約了學(xué)校的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（三）學(xué)校產(chǎn)權(quán)政策

兩類私立學(xué)校的性質(zhì)決定了不同的產(chǎn)權(quán)歸屬和財產(chǎn)處置政策。對于非營利性私立學(xué)校，無論是政府還是社會組織在財力物力上對學(xué)校都給予了支持，所以學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬于私立學(xué)校本身。而對于營利性私立學(xué)校來說，前期投資都來源于私人資本，它是私人或私人團(tuán)體用于投資并取得相應(yīng)利益回報的商業(yè)行為，其產(chǎn)權(quán)歸投資者所有。

由于產(chǎn)權(quán)歸屬的不同，所以在私立學(xué)校解散時，財產(chǎn)的處置也是不同。關(guān)于非營利性私立學(xué)校在解散時，有些州規(guī)定按“力求近似”的原則，將盈余資產(chǎn)捐送給從事相近工作的機(jī)構(gòu)，比如其他的非營利性私立學(xué)?；蚬嫘允聵I(yè)。[4]而營利性私立學(xué)校的資產(chǎn)不受政府的支配，無論盈虧都與投資者直接相關(guān)。

（四）政府資助政策

美國聯(lián)邦政府和州政府都設(shè)立了負(fù)責(zé)私立教育事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)與私立學(xué)校的關(guān)系不是傳統(tǒng)意義上的管理與被管理的關(guān)系，而是起著指導(dǎo)與服務(wù)的作用。政府對私立學(xué)校管理的重要手段之一就是資助政策。

1.稅收政策。學(xué)校的性質(zhì)決定了稅收政策的取向。美國聯(lián)邦政府根據(jù)私立學(xué)校的營利性與非營利性采取了不同的稅收政策。美國《國內(nèi)稅收法》第501條規(guī)定：專門以宗教、慈善、科學(xué)或教育等活動為目的的組織免交聯(lián)邦所得稅，其條件是：“其純收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和個人的利益”。[5]根據(jù)《美國慈善法》的規(guī)定，一個組織要想獲得免稅資格必須滿足以下幾方面的要求：其成立完全出于非營利目的；其經(jīng)營主要為達(dá)到規(guī)定的非營利目的；不得為個人謀取利益。[6]從以上規(guī)定可以看出，非營利性私立學(xué)校享受政府的這一免稅待遇。營利性私立學(xué)校不享受免稅政策，它們必須接受工商部門的管理，并根據(jù)公司法、商法及稅法的有關(guān)規(guī)定照章納稅?！睹绹鴺?biāo)準(zhǔn)公司法》第132條規(guī)定“營利性高等教育機(jī)構(gòu)不享受免稅的待遇”，必須向州繳納相關(guān)的特種稅。[7]

2.學(xué)生資助政策。美國1958、1963年的《國防教育法》中都規(guī)定了向非營利性教育機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)助金和貸款的具體條件，但營利性教育機(jī)構(gòu)始終被排斥在外。[8]直至1972年的美國《高等教育法案》修訂中，規(guī)定有幾種類型的營利性教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生可以有資格接受聯(lián)邦政府的財政資助,其中最為突出、影響最大的是“基本教育機(jī)會助學(xué)金”（Basic EducationalOpportunityGrant），又稱為派爾助學(xué)金（Pell Grant）的設(shè)立，該獎學(xué)金面向所有類型學(xué)校的學(xué)生，只要符合“第四款”條件的規(guī)定，都可以加入“第四款”資助計劃。[9]

3.公立學(xué)校為私立學(xué)校提供服務(wù)政策。在美國，很多州都將一定數(shù)量的教育經(jīng)費(fèi)劃撥到公立中小學(xué)，指定用于為某些私立中小學(xué)提供服務(wù)，比如課程開設(shè)、實(shí)驗(yàn)室、圖書館或其他教學(xué)設(shè)施的使用等。州教育部門會對這些服務(wù)進(jìn)行檢查，如公立學(xué)校未按規(guī)定完成任務(wù)，則會被抽回所劃撥的教育經(jīng)費(fèi)。政府這一政策主要適用于非營利性私立學(xué)校，而對營利性私立學(xué)校沒有相關(guān)的規(guī)定。[4]

（五）教師管理政策

1.在美國，私立中小學(xué)大多數(shù)屬于非營利性學(xué)校，各州都對其教師實(shí)行資格證書制度，但各州標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，也不相互承認(rèn)。

2.在非營利性和營利性私立學(xué)校中，教師都實(shí)行聘任制，一般公開招聘。但非營利性高等私立學(xué)校教師被聘用5-7年后，有較好教學(xué)效果，即可得到終身教授職位。

3.非營利性私立學(xué)校一般均為聘任教師提供醫(yī)療和養(yǎng)老金保險，保險費(fèi)由學(xué)校和教師共同承擔(dān)，并且學(xué)校是主要承擔(dān)者。而在營利性私立學(xué)校中，由于大多數(shù)是兼職教師（學(xué)術(shù)或技術(shù)水平較高的專業(yè)人員），學(xué)校一般按課程或課時支付報酬，并無提供各種福利。[4]

美國各州政府在對營利性與非營利性私立學(xué)校師資政策的不同，主要體現(xiàn)在對教師社會保障的政策支持上。當(dāng)然，從這些政策的制定與實(shí)施中可以看出，非營利性學(xué)校的教師在一定程度上享受著與公立學(xué)校教師相同的保障，而營利性私立學(xué)校教師的保障沒有相關(guān)的規(guī)定，只有一定的報酬作為勞動回報。

從上述政策解讀可以看出，美國政府對私立學(xué)校的管理有間接與直接之分，有宏觀與微觀之分。但總體上來說，對非營利性私立學(xué)校的管理比較的嚴(yán)格，各種限制性政策較多，同時，各種辦學(xué)優(yōu)惠政策也遠(yuǎn)超過營利性私立學(xué)校。對于營利性私立學(xué)校的管理，政府只是在宏觀層面和間接方面進(jìn)行某些約束，優(yōu)惠和激勵政策相對較少?？梢哉f，營利性私立學(xué)校基本上不受政府的直接管理，它實(shí)行的是企業(yè)制度管理方式。

二、美國私立學(xué)校分類管理政策對我國民辦學(xué)校分類管理的啟示

我國民辦學(xué)校分類管理的理論研究和實(shí)踐探索都不夠充分。尚無營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理的相關(guān)法律法規(guī)，導(dǎo)致在實(shí)踐中鼓勵和規(guī)范的政策常常產(chǎn)生矛盾，法律規(guī)定的民辦學(xué)校優(yōu)惠政策得不到落實(shí)。因此，迫切需要建立一套符合我國國情的民辦學(xué)校分類管理體系。

（一）民辦學(xué)校的設(shè)立

我國目前民辦學(xué)校的設(shè)立是按“民辦非企業(yè)”來定性的，這種模糊的定性造成了管理上的許多混亂和困惑。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，我國民辦學(xué)校的設(shè)立首先必須按照營利性與非營利性進(jìn)行分類管理。立足我國民辦學(xué)校的實(shí)際情況，我們可以參照現(xiàn)行營利性與非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的界定來明確非營利性民辦學(xué)校，即符合以下幾個方面要求：首先，學(xué)校法人產(chǎn)權(quán)獨(dú)立完整；其次，舉辦者不享有辦學(xué)結(jié)余資產(chǎn)的所有權(quán)；再次，終止時，從辦學(xué)結(jié)余中歸還舉辦者投入后的剩余資產(chǎn)必須用于發(fā)展教育，不得進(jìn)行分配。[9]按照上述的標(biāo)準(zhǔn)，民辦學(xué)校在設(shè)立時采取申報制，由民辦學(xué)校舉辦者自主選擇學(xué)校的性質(zhì)，并向主管部門提出申請。主管部門依照營利性與非營利性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核、登記、管理。非營利性民辦學(xué)校屬于社團(tuán)法人，建立監(jiān)事制度并適用于非營利性組織財務(wù)會計制度；營利性民辦學(xué)校屬于公司法人，建立董事會，并設(shè)立獨(dú)立董事，適用于公司財務(wù)會計制度。

（二）學(xué)校產(chǎn)權(quán)政策

美國私立學(xué)校產(chǎn)權(quán)關(guān)系處理是按照其設(shè)立時的性質(zhì)不同，采用不同的產(chǎn)權(quán)政策。同樣，我們也可以根據(jù)兩類民辦學(xué)校的不同性質(zhì)，建立不同的民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)政策。如果不接受政府財政資助的非營利性民辦院校和營利性民辦院校擁有完全的學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)。營利性民辦院校財產(chǎn)可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押，甚至可以上市，擁有可以申請破產(chǎn)保護(hù)的權(quán)利。接受政府資助的非營利性民辦院校的產(chǎn)權(quán)則沒有以上的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)只能是單位或集體所有，民辦學(xué)校終止辦學(xué)時，學(xué)校財產(chǎn)不得據(jù)為己有，或挪為他用，必須交由政府統(tǒng)一用于其他公益事業(yè)或其他非營利性民辦院校。

（三）學(xué)校運(yùn)行政策

我們知道，美國私立學(xué)校擁有充分的自主辦學(xué)權(quán)，尤其是營利性私立學(xué)校。在我國，由于幅員遼闊，各地的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和辦學(xué)條件都有很大的不同，學(xué)校的運(yùn)行政策應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況而定。當(dāng)然，我們從美國私立學(xué)校分類管理政策解讀中可以得到一些啟示。

1.招生自主權(quán)。非營利性民辦學(xué)校招生應(yīng)納入當(dāng)?shù)卣猩媱?，在享受與公辦學(xué)校同等的招生待遇同時，又有較大的招生自主權(quán)；營利性民辦院校招生由學(xué)校自行決定和自主進(jìn)行，教育行政主管部門應(yīng)對其加強(qiáng)指導(dǎo)與監(jiān)督。

2.收費(fèi)自主權(quán)。非營利性民辦院校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)?shù)匚飪r部門和教育行政主管部門協(xié)調(diào)，依照同級同類公辦學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)和民辦院校的辦學(xué)成本來確定；營利性民辦院校應(yīng)依據(jù)辦學(xué)成本和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平自主確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并報物價局備案，接受監(jiān)督。

3.教學(xué)自主權(quán)。非營利性民辦院校的相對自主的教學(xué)權(quán)利指的是它必須在當(dāng)?shù)亟逃姓鞴懿块T的指導(dǎo)下，制定適合學(xué)校特點(diǎn)的課程安排和教材選擇；營利性民辦院校的教學(xué)工作在遵循國家規(guī)定的教學(xué)大綱的基礎(chǔ)上具有完全的自主權(quán)。[10]

（四）政府資助政策

我們可以借鑒美國私立學(xué)校的稅收、財政等方面的經(jīng)驗(yàn)，制定我國民辦學(xué)校分類管理的政府資助政策。

1.稅收政策。非營利性民辦學(xué)校應(yīng)該享有與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠，比如出資人將房產(chǎn)設(shè)備投入到民辦學(xué)校，免征營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅、契稅；個人和社會組織通過具有捐贈稅前扣除資格的公益性組織向民辦學(xué)校捐贈時，準(zhǔn)予在稅前按一定比例據(jù)實(shí)扣除（如社會組織未超過企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額50%的部分）。[9]營利性民辦學(xué)校免征營業(yè)稅，企業(yè)所得稅減半，或享受當(dāng)?shù)馗咝缕髽I(yè)的優(yōu)惠政策等。

2.財政政策。各省、市、縣政府分別設(shè)立民辦教育專項(xiàng)基金，以差額補(bǔ)助、定額補(bǔ)助、項(xiàng)目補(bǔ)助等形式對非營利性民辦學(xué)校提供資助。[10]非營利性民辦學(xué)校的學(xué)生享有同公辦類學(xué)校學(xué)生一樣的政府資助。而對于營利性民辦學(xué)校以政府購買服務(wù)的形式予以資助，其學(xué)校學(xué)生享有一定的政府財政資助。

同時，我們還應(yīng)該借鑒美國的“公立學(xué)校為私立學(xué)校提供服務(wù)”政策。在我國，由于國家的財政政策傾斜，公辦學(xué)校教育資源比較豐富。在實(shí)行分類管理后，非營利性民辦學(xué)?？梢怨蚕硪恍┕k學(xué)校的教育資源，如圖書館、實(shí)驗(yàn)室，等等。而營利性學(xué)校在設(shè)定嚴(yán)格的限制條件后，可以給予一定的資源共享權(quán)利。

（五）教師待遇政策

我國民辦學(xué)校的“民辦非企業(yè)”定性導(dǎo)致了教師身份不明，影響了民辦學(xué)校教師應(yīng)該享有的社會保障。在實(shí)行民辦學(xué)校分類管理后，具有國家規(guī)定任教資格的教師，無論在哪一類民辦學(xué)校任教，均享有與公辦學(xué)校教師同等的社保和退休待遇，只是承擔(dān)保障的主體不同，非營利民辦學(xué)校教師的社會保障由政府和學(xué)校共同承擔(dān)，而營利性學(xué)校則主要由學(xué)校承擔(dān)。與此同時，對于兼職教師來說，無論是營利性民辦學(xué)校還是非營利性民辦學(xué)校都不承擔(dān)其社會保障，只是按照課時或小時給以相關(guān)的報酬。

綜上所述，美國私立學(xué)校分類管理的政策法規(guī)完善，運(yùn)行機(jī)制合理，對我國民辦學(xué)校分類管理相關(guān)政策的制定和實(shí)施有十分重要的借鑒意義。當(dāng)然，由于國情的不同，我國民辦學(xué)校與美國私立學(xué)校的發(fā)展情況還是有較大的差異性。所以，我們在制定民辦學(xué)校分類管理相關(guān)政策時，必須在借鑒美國私立學(xué)校分類管理經(jīng)驗(yàn)的同時，充分考慮我國民辦學(xué)校的辦學(xué)特殊性，遵循民辦教育自身的發(fā)展規(guī)律，著力解決民辦學(xué)校分類管理的政策環(huán)境和管理體制問題，從而構(gòu)建一個符合中國國情的民辦學(xué)校分類管理模式。

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Policies of Classified Management of American Private Schools:Unscramble and Inspiration

Liu Xiao-ming,Luo Sha-sha

System of classified management is the breakthrough of comprehensive reform in private education.And system of classifiedmanagementofAmerican private schools ischaracteristic and thorough.So thispaperputs emphasison policies on schoolestablishment,running funds,schoolproperty,governmentgrantand teachermanagement in system of classifiedmanagementof American private schools,and then puts forward some suggestions formakingand implementing policieson classificationmanagementofprivate schools.

America；private schools；classificationmanagement；policies；inspiration

劉曉明，男，浙江師范大學(xué)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育、民辦教育；羅沙沙，女，浙江師范大學(xué)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)院2010級碩士研究生，主要研究方向?yàn)槁殬I(yè)技術(shù)教育。

G719

A

1674－7747（2012）10-0048-04

[責(zé)任編輯 曹穩(wěn)]