為解決農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低、金融供給不足、競(jìng)爭(zhēng)不充分等問題，國家銀監(jiān)會(huì)于2006年12月20日發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(銀監(jiān)發(fā) 〔2006〕90號(hào))的文件。按照商業(yè)可持續(xù)原則，適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，本著“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”的原則，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務(wù)高效的銀行業(yè)金融服務(wù)體系，建立起一個(gè)功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)清晰、服務(wù)到位、監(jiān)管有力的農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以更好地改進(jìn)和加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)，支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。該文件規(guī)定了農(nóng)村金融改革的新政策。

新政陸續(xù)出臺(tái)推動(dòng)農(nóng)村金融發(fā)展

自此，國家還陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)文件來推動(dòng)農(nóng)村金融服務(wù)發(fā)展。2010年5月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》。《意見》鼓勵(lì)民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu)，放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人銀行最低出資比例的限制，簡(jiǎn)化了中小金融機(jī)構(gòu)呆賬核銷審核程序，并適當(dāng)放寬小額貸款公司單一投資者持股比例限制，對(duì)小額貸款公司的涉農(nóng)業(yè)務(wù)實(shí)行與村鎮(zhèn)銀行同等的財(cái)政補(bǔ)貼政策。

2012年5月26日，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見》?！兑庖姟访鞔_支持民間資本與其他資本按同等條件進(jìn)入銀行業(yè)，民營企業(yè)可通過發(fā)起設(shè)立、認(rèn)購新股、受讓股權(quán)、并購重組等多種方式投資銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)；支持民營企業(yè)參與商業(yè)銀行增資擴(kuò)股、參與城市商業(yè)銀行重組支持符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社等涉農(nóng)企業(yè)參與農(nóng)村信用社股份制改革或參與農(nóng)村商業(yè)銀行增資擴(kuò)股，支持民營企業(yè)參與村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設(shè)立或增資擴(kuò)股；村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行的最低持股比例由20%降低為15%。

新政的出臺(tái)為農(nóng)村金融服務(wù)提供了良好的外部環(huán)境。以2006年中國銀監(jiān)會(huì)開閘建立村鎮(zhèn)銀行為標(biāo)志，我國的金融市場(chǎng)開放已催生農(nóng)村金融服務(wù)新格局。至今年9月末，全國村鎮(zhèn)銀行已有769家、資金互助社49家。小額貸款公司如雨后春筍，已發(fā)展到5267家，基本上每月增加100家左右。各式各樣的新型金融組織、準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)、傳統(tǒng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，與新進(jìn)入農(nóng)村的建行、交行一起，構(gòu)成當(dāng)前農(nóng)村金融服務(wù)新格局，供給充分撬動(dòng)金融創(chuàng)新。

合作社參與金融服務(wù)的必要性

農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生要素，其參與農(nóng)村金融服務(wù)具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)：離農(nóng)村金融需求最近，適合農(nóng)村金融需求小額、分散所要求的近距離服務(wù)提供方式的特點(diǎn)；可以克服正規(guī)金融機(jī)構(gòu)信貸博弈過程中難以克服的信息不對(duì)稱問題，極大地消除道德風(fēng)險(xiǎn)的不利影響，可以最大限度地減少不良資產(chǎn)的產(chǎn)生；可以克服進(jìn)入商業(yè)信貸市場(chǎng)的障礙，極大地提高農(nóng)戶信貸的可得性。

合作社的農(nóng)戶大都是小生產(chǎn)者，農(nóng)戶特別是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)戶，雖然不一定是自給自足的，勞動(dòng)已經(jīng)社會(huì)化，也參與商品交換，參與市場(chǎng)交易活動(dòng)。但是，家庭勞動(dòng)分工和家庭消費(fèi)費(fèi)用造就了農(nóng)戶特定的生存戰(zhàn)略和資源使用方式，土地成為維持生計(jì)的基本保障手段，農(nóng)戶生產(chǎn)活動(dòng)的分工和專業(yè)化水平一般較低。農(nóng)戶一般無經(jīng)常性的、固定的收入來源；農(nóng)戶是生產(chǎn)與消費(fèi)的綜合體，資金概念常常不正確，生產(chǎn)資金與生活資金常常混合使用；缺乏必要的貸款抵押品或擔(dān)保物；厭惡風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)金融機(jī)構(gòu)缺乏足夠的了解；選擇成功的項(xiàng)目較難；信貸需求特殊。收入有限，資產(chǎn)積累不足，加之農(nóng)戶居住分散，資金需求額度小，在商業(yè)信貸市場(chǎng)上難以獲得信貸融資支持。為此，貸款難一直是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的主要問題。因此，在農(nóng)戶信貸融資中，引入農(nóng)民專業(yè)合作社因素，是有必要的。

合作社參與金融服務(wù)的方式

在現(xiàn)有的金融制度安排下，農(nóng)民專業(yè)合作社參與農(nóng)村金融服務(wù)，可以從兩個(gè)方面來思考，一是在農(nóng)戶、微小企業(yè)向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)融資過程中的參與；二是以一定方式向農(nóng)戶、微小企業(yè)提供金融服務(wù)。

第一，參與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的組建。

一是農(nóng)民專業(yè)合作社可以入股村鎮(zhèn)銀行，為農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展提供了新的市場(chǎng)擴(kuò)展空間；另一方面，村鎮(zhèn)銀行，是新的農(nóng)村金融組織機(jī)構(gòu)，不但增加了金融服務(wù)供給，同時(shí)，也會(huì)與其所在地的農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行的分支機(jī)構(gòu)、其他銀行的分支機(jī)構(gòu)之間展開競(jìng)爭(zhēng)，可以進(jìn)一步促進(jìn)原有的金融機(jī)構(gòu)改善金融服務(wù)，提高金融服務(wù)的效率，農(nóng)民專業(yè)合作社的社員有了更多的享受金融服務(wù)特別是享受信貸服務(wù)的機(jī)會(huì)。

二是農(nóng)民專業(yè)合作社可以參與“只貸不存”小額貸款公司的組建，以自有資金向社員提供貸款。銀監(jiān)發(fā) 〔2008〕23號(hào)文件，透視出中國政府農(nóng)村金融市場(chǎng)低門檻準(zhǔn)入政策，為農(nóng)村各類資金擁有者進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)提供了便利，更加有利于擴(kuò)大農(nóng)村金融市場(chǎng)的資金來源。也為農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務(wù)空間的拓展提供了機(jī)遇。

三是農(nóng)民專業(yè)合作社可以組織成員間的資金互助。農(nóng)村資金互助社實(shí)行社員民主管理，以服務(wù)社員為宗旨，謀求社員共同利益。銀監(jiān)會(huì)通過正式文件方式推動(dòng)農(nóng)村資金互助，從而從正規(guī)化的角度促進(jìn)了農(nóng)村資金互助組織的發(fā)展。

第二，參與推動(dòng)農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。

合作社可以輔助農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)村信用社開展農(nóng)戶小額信用貸款。農(nóng)戶小額信用貸款是農(nóng)村信用社基于農(nóng)戶的信譽(yù)，在核定的額度和期限內(nèi)向農(nóng)戶發(fā)放的不需抵押、擔(dān)保的貸款。

農(nóng)民專業(yè)合作社大多依托一定的社區(qū)、村落和產(chǎn)業(yè)，具有較好的地緣、人緣關(guān)系，對(duì)成員比較了解，因此，在農(nóng)村信用社開展農(nóng)戶小額信用貸款過程中，可以發(fā)揮重要的作用：輔助農(nóng)村信用社開展農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)調(diào)查、農(nóng)戶信用等級(jí)評(píng)定，授予農(nóng)戶信用貸款額度；在農(nóng)村信用社放款過程中，輔助農(nóng)村信用社進(jìn)行農(nóng)戶和農(nóng)村微小企業(yè)信用調(diào)查，促進(jìn)農(nóng)村信用社正確決策，以及輔助農(nóng)村信用社管理貸款，幫助催收貸款本息；在農(nóng)村信用社開展農(nóng)戶小額信用貸款過程中，大多開展了“信用村”、“信用鎮(zhèn)”、“信用專業(yè)合作社”建設(shè)，農(nóng)村信用社對(duì)“信用村”、“信用鎮(zhèn)”內(nèi)的農(nóng)戶和微小企業(yè)，給予優(yōu)先獲得貸款、獲得優(yōu)惠貸款的便利。因此，創(chuàng)建“信用村”、“信用鎮(zhèn)”、“信用專業(yè)合作社”以及維護(hù) “信用村”、“信用鎮(zhèn)”、“信用專業(yè)合作社”的信譽(yù)，農(nóng)民專業(yè)合作社均可以發(fā)揮重要作用。

第三，以合作社為信用載體幫助農(nóng)戶、微小企業(yè)實(shí)現(xiàn)融資。

在抵押品不足的社員向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)商業(yè)貸款時(shí)，那些規(guī)范運(yùn)作的、具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)民專業(yè)合作社，可以向社員提供擔(dān)保，以幫助社員獲得貸款。山西省榆社縣以農(nóng)民專業(yè)合作社的信用擔(dān)保給農(nóng)民貸款，對(duì)于取得信用狀況較好的合作社擔(dān)保的農(nóng)戶，最高可以獲得貸款50萬元。同時(shí)，榆社縣政府撥?？畛闪?dān)保公司，專門為農(nóng)民專業(yè)合作社提供再擔(dān)保，并實(shí)行農(nóng)民貸款貼息的政策。榆社縣通過對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)施金融支持，促進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，也增強(qiáng)了還貸能力。2007年全縣各類農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)現(xiàn)純利潤720萬元，累計(jì)歸還信用社的貸款4000多萬元，不良貸款率1%以下。這一金融服務(wù)新模式開始在山西省的56個(gè)縣進(jìn)行推廣，近40萬農(nóng)民從中受益。

那些產(chǎn)業(yè)化程度較高的生產(chǎn)型、加工型、流通型農(nóng)民專業(yè)合作社，如果實(shí)行“公司+合作社+基地+農(nóng)戶”模式，或“合作社+基地+農(nóng)戶”模式，農(nóng)戶生產(chǎn)的產(chǎn)品是農(nóng)民專業(yè)合作社加工、銷售的原材料來源，如果單個(gè)農(nóng)戶貸款較困難，農(nóng)民專業(yè)合作社可以以自己的名義申請(qǐng)貸款，然后再通過向農(nóng)戶提供生產(chǎn)資料等關(guān)聯(lián)交易方式，將資金現(xiàn)實(shí)地轉(zhuǎn)移給農(nóng)戶使用，或者是轉(zhuǎn)貸給農(nóng)戶使用。例如，依托農(nóng)戶生豬養(yǎng)殖小區(qū)建立起來的、有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和一定積累的以生豬銷售、飼料加工為龍頭的生豬專業(yè)合作社，可以以合作社的名義向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，然后，建造圈舍、購買仔豬，租賃給農(nóng)戶養(yǎng)殖，并向農(nóng)戶提供飼料，從生豬育肥以后的銷售收入中，逐步償還貸款?；蛘呤菍慕鹑跈C(jī)構(gòu)申請(qǐng)到的貸款轉(zhuǎn)貸給農(nóng)戶，由農(nóng)戶自己建造圈舍、購買仔豬、購買飼料，養(yǎng)殖和育肥生豬，銷售并取得收入，逐步償還貸款。

第四，供銷合作社參與農(nóng)村金融服務(wù)的模式選擇。

作為與“三農(nóng)”有著天然聯(lián)系的供銷合作社，在農(nóng)村金融服務(wù)方面也做了很多的探索。目前，供銷合作社參與農(nóng)村金融服務(wù)主要有四種模式：一是參股村鎮(zhèn)銀行；二是出資控股成立擔(dān)保公司；三是主發(fā)起控股小額貸款公司、參股小額貸款公司；四是專業(yè)合作社內(nèi)部的資金互助。

在這四種模式中，供銷合作社系統(tǒng)通過組建合作社來推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，合作社內(nèi)部搞資金互助，這種資金互助的可持續(xù)發(fā)展能力更強(qiáng)。農(nóng)村要發(fā)展，農(nóng)民收入要增長，受到兩個(gè)方面的約束：第一，投入的約束；第二，市場(chǎng)的約束。要發(fā)展生產(chǎn)，就需要投入和資金。搞資金互助的目的就是為了解決資金問題，解決投入問題。但是生產(chǎn)出來以后，要進(jìn)入市場(chǎng)也要面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。供銷合作社有市場(chǎng)，多年來一直從事營銷活動(dòng)。農(nóng)戶生產(chǎn)出來的產(chǎn)品可以通過供銷合作社系統(tǒng)進(jìn)入市場(chǎng)。從某種程度來講，供銷合作社所推動(dòng)的資金互助，更具有可持續(xù)發(fā)展的能力。

浙江省平湖市新當(dāng)湖農(nóng)村資金互助社于2011年1月17日召開了創(chuàng)立大會(huì)暨第一屆社員代表大會(huì)，3月30日正式開張營業(yè)，成為嘉興市首家，也是全省第一家由供銷合作社領(lǐng)辦的農(nóng)村資金互助社。該資金互助社由平湖市供銷合作社 （農(nóng)合聯(lián)）牽頭發(fā)起，依托平湖市新當(dāng)湖食用菌專業(yè)合作社、四季對(duì)蝦專業(yè)合作社和新中大生豬產(chǎn)銷專業(yè)合作社而組建?，F(xiàn)有社員317個(gè)，股金總額500萬元。目前，已吸收了78戶社員的存款，總計(jì)213萬元，已將貸款發(fā)放給65戶社員，金額達(dá)646萬元。

推動(dòng)農(nóng)村金融領(lǐng)域創(chuàng)新需要注意的問題

第一，要建立在成員之間的內(nèi)生與農(nóng)村社區(qū)之間的農(nóng)村互助，培育解決農(nóng)戶和農(nóng)村微小企業(yè)重要的服務(wù)力量。在農(nóng)村領(lǐng)域，不依靠農(nóng)村信用社，不依靠郵儲(chǔ)，或者不依靠其他的金融機(jī)構(gòu)，不行。但是，從現(xiàn)有的服務(wù)方式、服務(wù)手段、服務(wù)機(jī)制來講，以上現(xiàn)有機(jī)構(gòu)又很難滿足。所以這個(gè)時(shí)候就需要培養(yǎng)基于農(nóng)村本土的金融力量。這種內(nèi)生的金融力量克服了商業(yè)金融在開展業(yè)務(wù)合作過程當(dāng)中的諸多不足，它具有眾多的制度優(yōu)勢(shì)，更能滿足農(nóng)村金融需求。在十七屆三中全會(huì)以及今年1號(hào)文件當(dāng)中都提到這一點(diǎn)，要推進(jìn)農(nóng)村資金互助社，要發(fā)展比較好的農(nóng)村專業(yè)合作組織，要開展合作。銀監(jiān)會(huì)在2007年1月份也出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村資金互助管理的暫行規(guī)定，對(duì)正規(guī)框架類的推行速度很慢，到目前為止僅僅建了10家，而民間農(nóng)村資金互助社則呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的形勢(shì)，民間有地方政府推進(jìn)的農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展，也有民間力量自己產(chǎn)生的資金互助，開展的效果很好。但是現(xiàn)在是以非正規(guī)化的方式來推進(jìn)，面臨著一定的政策風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，這種自發(fā)產(chǎn)生的金融力量，經(jīng)營上也可能有些不規(guī)范，所以政府應(yīng)該及早介入，制定規(guī)范，然后推進(jìn)他們規(guī)范的發(fā)展。

第二，進(jìn)一步放寬農(nóng)村微型金融市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，為村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司三種新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，提供更廣闊的空間。在銀監(jiān)會(huì)關(guān)于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入新政出臺(tái)以后，各類社會(huì)資本表現(xiàn)出極大的投資熱情，但是，就現(xiàn)有的制度安排而言，村鎮(zhèn)銀行需要現(xiàn)有銀行作為主要發(fā)起人并參股20%以上，實(shí)踐中出現(xiàn)發(fā)起銀行短缺問題；農(nóng)村資金互助社，是農(nóng)戶自己的組織，正規(guī)化發(fā)展是必要的，但因銀行監(jiān)管部門監(jiān)管實(shí)力不到位而審批滯緩；各省市政府在組織小額貸款公司試點(diǎn)過程中，普遍提高了準(zhǔn)入門檻。制度安排的不完善，也給農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務(wù)空間的拓展帶來了障礙。

第三，完善農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務(wù)的配套服務(wù)。一是要研究有利于農(nóng)民專業(yè)合作組織。金融服務(wù)健康發(fā)展需要的配套的法律法規(guī)。二是農(nóng)民專業(yè)合作組織參與的各類銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)也需要融資，應(yīng)該為它們進(jìn)入貨幣市場(chǎng)、資本市場(chǎng)創(chuàng)造條件，特別是農(nóng)民資金互助社，應(yīng)該準(zhǔn)予其進(jìn)入銀行同業(yè)拆借系統(tǒng)進(jìn)行資金交易；三是可以組建投資基金，為農(nóng)村各類微型金融組織，特別是農(nóng)村資金互助社，進(jìn)行股權(quán)投資；四是要在治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、機(jī)構(gòu)信用評(píng)級(jí)服務(wù)、審計(jì)服務(wù)、法律援助、信息服務(wù)等方面提供服務(wù)。農(nóng)民專業(yè)合作社本身需要健全的管理系統(tǒng)、決策系統(tǒng)，同時(shí)其本身也需要信息服務(wù)。

第四，創(chuàng)新農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務(wù)的監(jiān)管方式。農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務(wù)，本身是對(duì)現(xiàn)有金融制度安排的創(chuàng)新的產(chǎn)物，因此，在較多方面的探索可能與現(xiàn)有的監(jiān)管制度安排不協(xié)調(diào)，因此，監(jiān)管方式需要?jiǎng)?chuàng)新。特別是農(nóng)村資金互助社，作為成員之間的互助制度安排，更多的需要非審慎監(jiān)管，否則，監(jiān)管過度就成為阻礙金融服務(wù)創(chuàng)新的要素。

第五，創(chuàng)新農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務(wù)產(chǎn)品。上海農(nóng)村商業(yè)銀行為合作社發(fā)放信用貸款，上海安信農(nóng)保為此設(shè)計(jì)出“合作社貸款信用保證保險(xiǎn)品種”，銀行為合作社放款的顧慮降低，大大提高了專業(yè)合作社融資的可獲得性。

第六，加強(qiáng)農(nóng)村信用工程建設(shè)，建立和完善多種形式的貸款擔(dān)保，特別是建立以財(cái)政資金、商業(yè)資金、社員資金等為主體的擔(dān)?；疬\(yùn)作體系，探索建立農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、保險(xiǎn)公司、擔(dān)保機(jī)構(gòu)互助合作機(jī)制，創(chuàng)新?lián)：捅ｋU(xiǎn)機(jī)制；推動(dòng)組建專門的農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，并鼓勵(lì)合作社組織成員開展互助保險(xiǎn)和擔(dān)保業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)其它各類擔(dān)保公司為農(nóng)民專業(yè)合作社提供擔(dān)保業(yè)務(wù)，形成政府、社會(huì)、合作成員與農(nóng)戶多主體分擔(dān)農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)制，有效解決農(nóng)民專業(yè)合作社貸款 “擔(dān)保難”問題。不斷改善和優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，建立金融支持農(nóng)民專業(yè)合作社成長與發(fā)展的長效機(jī)制是農(nóng)民專業(yè)合作社健康成長的必要條件。要繼續(xù)深入地開展農(nóng)村信用工程建設(shè)，創(chuàng)建“信用戶”、“信用村”、“信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”，培育農(nóng)民良好的信用意識(shí)，營造誠信環(huán)境。