□文/鄭黎明

重大項(xiàng)目稽察監(jiān)管須立足監(jiān)管，強(qiáng)化稽察服務(wù)功能，樹立“對(duì)內(nèi)服務(wù)”和“對(duì)外服務(wù)”相結(jié)合的稽察工作理念

項(xiàng)目稽察是指政府項(xiàng)目主管部門加強(qiáng)對(duì)政府投資重大建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管、確保政府出資建設(shè)項(xiàng)目工程質(zhì)量、資金安全、投資效益的一項(xiàng)重大舉措，通過對(duì)政府投資項(xiàng)目的前期審批、招標(biāo)投標(biāo)、項(xiàng)目管理、工程質(zhì)量和進(jìn)度、資金管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保工程按期完工，確保國家資金的安全，促進(jìn)投資效益不斷提高。筆者在總結(jié)浙江省多年來項(xiàng)目稽察監(jiān)管實(shí)踐基礎(chǔ)上，就當(dāng)前如何加強(qiáng)對(duì)政府投資、政府補(bǔ)助項(xiàng)目稽察監(jiān)管工作提出了思路和做法，與大家一起共同探討。

項(xiàng)目稽察含義的理解和把握

重大項(xiàng)目稽察是一件新興事物。浙江省2002年成立省重大項(xiàng)目稽察特派員辦公室。我們通過對(duì)稽察監(jiān)管工作方法的探索實(shí)踐，認(rèn)為:重大項(xiàng)目稽察要堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為主題，堅(jiān)持“為投資管理服務(wù)、為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)、為經(jīng)濟(jì)增長服務(wù)”的宗旨，圍繞調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促發(fā)展這一主線，突出重點(diǎn)、以點(diǎn)帶面，提高稽察工作的針對(duì)性、有效性和權(quán)威性，促進(jìn)全省重大項(xiàng)目建設(shè)管理上新臺(tái)階。

項(xiàng)目稽察監(jiān)管工作歸納起來是:政治性強(qiáng)、責(zé)任重大、專業(yè)性精、服務(wù)性強(qiáng)。一直以來，對(duì)項(xiàng)目稽察監(jiān)管有兩種工作定位認(rèn)識(shí):一種認(rèn)為重大項(xiàng)目稽察制度是建立和完善政府投資項(xiàng)目監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，稽察的基本定位就是查處問題，通過對(duì)問題的嚴(yán)肅處理，產(chǎn)生震懾作用；另一種認(rèn)為，項(xiàng)目稽察監(jiān)管工作是發(fā)改部門對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管，是投資項(xiàng)目管理的一部分，服務(wù)是稽察工作的基本定位，強(qiáng)調(diào)稽察監(jiān)管的服務(wù)職能。

通過多年來的稽察監(jiān)管實(shí)踐，我們逐步明確自身定位，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管與服務(wù)并重，寓監(jiān)管于服務(wù)，融服務(wù)于監(jiān)管，以監(jiān)管職能確保政府投資的安全有效使用，以服務(wù)功能保證政府投資項(xiàng)目順利建設(shè)。重大項(xiàng)目稽察監(jiān)管須立足監(jiān)管，強(qiáng)化稽察服務(wù)功能，建立健全稽察為項(xiàng)目管理服務(wù)的意識(shí)。同時(shí)要樹立“對(duì)內(nèi)服務(wù)”和“對(duì)外服務(wù)”相結(jié)合的稽察工作理念?！皩?duì)外服務(wù)”是指發(fā)揮稽察工作深入基層、深入企業(yè)、深入項(xiàng)目、深入現(xiàn)場(chǎng)的特點(diǎn)和稽察工作的全面性、指導(dǎo)性和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，為項(xiàng)目業(yè)主單位服務(wù)，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和幫助項(xiàng)目業(yè)主單位解決困難；“對(duì)內(nèi)服務(wù)”是稽察工作作為投資項(xiàng)目管理“審批、推進(jìn)、監(jiān)管”的一個(gè)環(huán)節(jié)，要主動(dòng)加強(qiáng)為各審批部門業(yè)務(wù)處室的服務(wù)，及時(shí)了解各業(yè)務(wù)處室的種類檢查需求，適時(shí)開展一些行業(yè)性檢查，強(qiáng)化信息反饋溝通，促進(jìn)審批部門(發(fā)改委)對(duì)審批項(xiàng)目后續(xù)實(shí)施情況的全面掌握。

項(xiàng)目管理中常見的問題

從近年來浙江重大項(xiàng)目稽察監(jiān)管的情況來看，政府投資項(xiàng)目總體較好，但也存在一些問題，特別是近年來中央檢查組、國家重大項(xiàng)目稽察辦的檢查中發(fā)現(xiàn)了一些項(xiàng)目管理上的問題。

在項(xiàng)目決策階段，容易出現(xiàn)問題:一是決策程序不夠規(guī)范。由于決策沒有一套規(guī)范的決策程序，有些項(xiàng)目投資決策時(shí)間倉促，準(zhǔn)備工作不充分，造成決策的合理性、公平性難以體現(xiàn)，在執(zhí)行過程缺乏剛性。二是確定項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)性不夠完備。目前來看除了黨政機(jī)關(guān)辦公樓等樓堂館所項(xiàng)目有國家統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，其他項(xiàng)目沒有可供執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。決策的自由裁量范圍過大，決策自由度過高，容易造成建造標(biāo)準(zhǔn)過高過低，人為的隨意性。三是科學(xué)決策機(jī)制不夠健全。目前政府投資項(xiàng)目前期，有《項(xiàng)目建議書》、《可行性研究報(bào)告》、《初步設(shè)計(jì)報(bào)告》，然而對(duì)這些前期研究報(bào)告沒有機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)體系，這導(dǎo)致編制可研、初步設(shè)計(jì)深度不夠，投入技術(shù)力量不足。四是對(duì)項(xiàng)目前期工作重視不夠。個(gè)別項(xiàng)目單位注重爭(zhēng)取投資、輕視可研和初步設(shè)計(jì)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?？尚行匝芯繄?bào)告編制不夠精細(xì)，有些項(xiàng)目勘測(cè)設(shè)計(jì)單位急于趕任務(wù)，來不及對(duì)現(xiàn)場(chǎng)作深入細(xì)致的調(diào)查工作，匆忙完成設(shè)計(jì)圖，造成許多漏項(xiàng)。五是項(xiàng)目投資估算與實(shí)際不符。部分政府投資項(xiàng)目申報(bào)項(xiàng)目時(shí)規(guī)模故意壓低，采取報(bào)小建大的方式，目的是爭(zhēng)取項(xiàng)目的審批，審批后再申請(qǐng)調(diào)概、申請(qǐng)補(bǔ)助；而企業(yè)項(xiàng)目往往是報(bào)大建小，目的是引起當(dāng)?shù)卣块T的重視，爭(zhēng)取項(xiàng)目審批和國家更多的補(bǔ)助資金。因而政府公共建設(shè)項(xiàng)目容易出現(xiàn)一旦批準(zhǔn)，超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模的現(xiàn)象普遍，個(gè)別項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模一超再超；而政府補(bǔ)助項(xiàng)目，項(xiàng)目上報(bào)的總投資與實(shí)際投資出入較大，這樣的例子較為常見。

在項(xiàng)目實(shí)施階段，出現(xiàn)的常見問題:一是個(gè)別項(xiàng)目資金撥付緩慢，資金缺口較大，嚴(yán)重影響項(xiàng)目進(jìn)度甚至民工權(quán)益，出現(xiàn)民工糾紛，造成社會(huì)矛盾。二是個(gè)別項(xiàng)目未完成相關(guān)審批手續(xù)的辦理，就開始工程建設(shè)，先施工、后補(bǔ)辦審批手續(xù)的項(xiàng)目時(shí)有發(fā)生。三是項(xiàng)目變更申請(qǐng)滯后，許多項(xiàng)目不在變更前申請(qǐng)批準(zhǔn)，而要等到要工程竣工驗(yàn)收時(shí)才申請(qǐng)變更，這樣的情況主要是在縣(市)公建項(xiàng)目較為常見。四是中標(biāo)價(jià)與概算投資差別較大。一方面目前招投標(biāo)實(shí)行最低中標(biāo)，個(gè)別中標(biāo)價(jià)甚至低于概算的70%左右；另一方面是項(xiàng)目建設(shè)變更造成的，有些都是因?yàn)榍捌诠ぷ鞑辉鷮?shí)，造成中標(biāo)價(jià)與概算投資差別都較大。

在項(xiàng)目監(jiān)管工作上，存在的主要問題:按照《浙江省重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》的規(guī)定，“省重大項(xiàng)目特派員辦公室由省政府委派，負(fù)責(zé)對(duì)國家和省出資的重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行稽察監(jiān)管”，但是全省政府投資項(xiàng)目比較多，每個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)周期又長短不一，人力和時(shí)間上不能保證對(duì)項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)常性檢查，沒有建立起發(fā)改委牽頭下各部門配合監(jiān)督的機(jī)制；沒有建立真正意義上的政府投資項(xiàng)目管理制度，沒有建立起有效的項(xiàng)目責(zé)任追究體系，發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)等許多部門都參與項(xiàng)目的管理，這也造成了沒有一個(gè)部門承擔(dān)投資主體的全部責(zé)任。同時(shí)，項(xiàng)目管理中重視投資計(jì)劃、輕視中后期管理；重視總量控制，輕視分項(xiàng)目管理——這都是部分政府投資管理工作中存在的較為普遍現(xiàn)象。

需要把握的主要環(huán)節(jié)

把握稽察環(huán)節(jié)，提高稽察效率。重大項(xiàng)目稽察監(jiān)管必須要注意稽察環(huán)節(jié)，才能提高稽察工作的針對(duì)性和有效性。如:針對(duì)國家補(bǔ)助的產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目的稽察監(jiān)管:重點(diǎn)是對(duì)照資金申請(qǐng)報(bào)告、項(xiàng)目批準(zhǔn)文本、實(shí)施方案和中央下達(dá)計(jì)劃，檢查項(xiàng)目是否嚴(yán)格按照批復(fù)內(nèi)容實(shí)施，關(guān)注中央資金的使用管理情況。歸納起來主要體現(xiàn)三個(gè)方面:一是有沒有，該項(xiàng)目有沒有按照資金申請(qǐng)報(bào)告的建設(shè)內(nèi)容實(shí)施；二是對(duì)不對(duì)，該項(xiàng)目符合不符合國家產(chǎn)業(yè)扶持政策的要求；三是好不好，該項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以及企業(yè)的發(fā)展前景好不好。針對(duì)政府投資公建類項(xiàng)目的稽察監(jiān)管:重點(diǎn)是突出關(guān)注項(xiàng)目“四制”管理制度落實(shí)和項(xiàng)目“四控”的到位情況，即項(xiàng)目單位是否有效落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同制，重點(diǎn)是關(guān)注招投標(biāo)和合同的履行情況；項(xiàng)目單位是否妥善做好投資概算和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)控制、進(jìn)度控制、質(zhì)量控制和安全控制，重點(diǎn)是對(duì)投資和建設(shè)內(nèi)容及項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行關(guān)注。

落實(shí)資料提供，掌握工作主動(dòng)。資料提供是稽察監(jiān)管工作必須落實(shí)的工作依據(jù)。必須要求項(xiàng)目單位嚴(yán)格按照稽察監(jiān)管的《通知》要求，提供必要的資料。如通過查閱項(xiàng)目建議書及批復(fù)、可研報(bào)告及批復(fù)、規(guī)劃、用地審批資料、環(huán)評(píng)審批資料、水保審批資料、初步設(shè)計(jì)及批復(fù)、開工報(bào)告及批復(fù)，了解和掌握項(xiàng)目的文件報(bào)批程序，以及報(bào)批日期有沒有倒置；通過查閱項(xiàng)目法人和有關(guān)管理機(jī)構(gòu)的批文、項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人任命書、相關(guān)人員的資格證書、接受培訓(xùn)的證明證書、項(xiàng)目法人各項(xiàng)規(guī)章制度，了解和掌握項(xiàng)目法人等是否符合要求；通過查閱項(xiàng)目主管部門和地方政府有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的文件、決定和會(huì)議紀(jì)要、招投標(biāo)過程的有關(guān)資料，主要了解和掌握項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)的每個(gè)環(huán)節(jié)，以及招投標(biāo)是否符合要求；通過查閱勘察設(shè)計(jì)、施工單位、監(jiān)理單位的營業(yè)執(zhí)照和資質(zhì)證書、參建單位與項(xiàng)目相關(guān)的管理人員和工程技術(shù)人員名單、執(zhí)業(yè)資格證明材料、勘察設(shè)計(jì)圖紙會(huì)審紀(jì)要、技術(shù)交底資料，設(shè)計(jì)變更聯(lián)系單和批準(zhǔn)文件，了解和掌握施工單位、監(jiān)管單位是否符合資質(zhì)要求；通過查閱施工組織設(shè)計(jì)、項(xiàng)目總的進(jìn)度計(jì)劃和控制目標(biāo)、單項(xiàng)工程進(jìn)度計(jì)劃和月度、季度、年度施工進(jìn)度報(bào)告等工作記錄，了解項(xiàng)目建設(shè)過程中施工、監(jiān)理實(shí)施過程中的動(dòng)態(tài)情況是否符合相關(guān)要求，等等。

規(guī)范匯報(bào)提綱，掌控稽察要點(diǎn)。在匯報(bào)材料的項(xiàng)目工程概況中，根據(jù)初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)的項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模和內(nèi)容、投資構(gòu)成、資金來源情況，批準(zhǔn)建設(shè)工期及實(shí)際開工時(shí)間以及主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，及時(shí)了解項(xiàng)目建設(shè)的總體規(guī)模、工期、開工時(shí)間、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模等基本情況。在匯報(bào)材料的項(xiàng)目前期和建設(shè)準(zhǔn)備情況中，主要了解項(xiàng)目審批過程及執(zhí)行基建程序的情況。在匯報(bào)材料的項(xiàng)目管理情況中，主要了解項(xiàng)目法人責(zé)任制或代建制落實(shí)情況，項(xiàng)目建設(shè)單位(代建單位)管理體制。在招標(biāo)投標(biāo)制落實(shí)情況中，了解招標(biāo)的條件、范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)情況以及招標(biāo)的方式情況。在建設(shè)監(jiān)理制落實(shí)情況中，了解監(jiān)理單位人員到位情況，監(jiān)理單位的質(zhì)量、進(jìn)度和安全控制工作開展情況。在工程進(jìn)度情況中，了解進(jìn)度控制總目標(biāo)與階段目標(biāo)制定情況。在工程質(zhì)量情況中，了解質(zhì)量管理體系落實(shí)情況。在工程安全管理情況中，了解工程安全管理制度、預(yù)防措施及安全生產(chǎn)實(shí)際情況，工程廉政建設(shè)情況。在政策處理情況中，了解政策處理的制度、征地拆遷、移民安置情況。在匯報(bào)材料的資金財(cái)務(wù)管理和概算控制情況中，了解財(cái)務(wù)資金管理，資金和財(cái)務(wù)管理制度制定和執(zhí)行情況；投資計(jì)劃下達(dá)情況(各拼盤資金分批下達(dá)的時(shí)間、金額)，各拼盤資金累計(jì)到位情況；累計(jì)資金支出情況和完成投資情況，工程款和往來款支付情況；征地拆遷和移民安置費(fèi)用情況。在概算控制中，了解項(xiàng)目投資控制的方法、措施和工作流程情況，了設(shè)計(jì)變更情況、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程計(jì)量及不可預(yù)見費(fèi)變更情況。在匯報(bào)材料關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)管理存在問題與下步工作計(jì)劃及措施中，了解項(xiàng)目建設(shè)的主要存在的問題，總結(jié)項(xiàng)目建設(shè)中好的做法和經(jīng)驗(yàn)，比較項(xiàng)目實(shí)施前后的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。