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        構(gòu)建公平和寬松的發(fā)展環(huán)境——中小企業(yè)發(fā)展中的一項政府責(zé)任

        2012-01-28 10:46:27魏際剛
        浙江經(jīng)濟(jì) 2012年4期
        關(guān)鍵詞:公平政策企業(yè)

        □文/魏際剛

        (作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部研究員、博士生導(dǎo)師)

        大企業(yè)和中小企業(yè)的發(fā)展與一國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相輔相成,大企業(yè)和中小企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著各自的重要作用。由于中小企業(yè)相應(yīng)大企業(yè)有相對弱勢,許多發(fā)達(dá)國家為促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展,通過立法放寬經(jīng)濟(jì)管制,限制壟斷,允許中小企業(yè)自由進(jìn)入各類產(chǎn)業(yè)和市場。

        我國近些年加快了行政審批制度改革,中小企業(yè)市場進(jìn)入限制有所降低。同時,加強(qiáng)了對不正當(dāng)競爭的法律法規(guī)的制定和完善,在多數(shù)行業(yè)實現(xiàn)了中小企業(yè)的自由進(jìn)入。但是,中小企業(yè)市場進(jìn)入的一些深層次障礙并未消除。因不公平、不寬松發(fā)展環(huán)境帶來中小企業(yè)發(fā)展的困難,已深深影響到經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)安全和社會穩(wěn)定。

        未來10年,我國有可能成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體。未來20年,我國有可能成為經(jīng)濟(jì)大國和強(qiáng)國。能否實現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標(biāo),除需制定正確的發(fā)展戰(zhàn)略,還需要相應(yīng)的制度保障。其中,為中小企業(yè)發(fā)展構(gòu)建一個公平和寬松的發(fā)展環(huán)境,既是一項基本的制度安排,也是一項基本的政府責(zé)任。

        不同程度的進(jìn)入障礙

        (一)工商登記設(shè)限偏高,手續(xù)較為繁瑣

        發(fā)達(dá)國家的市場主體登記門檻很低。例如,日本公司注冊資本為10萬日元(合人民幣不到7000元)。我國目前《中華人民共和國公司法》規(guī)定有限責(zé)任公司注冊資本的下限,高于發(fā)達(dá)國家,這與我國作為社會主義初級階段、中小企業(yè)能力弱的情況有所不符,許多中小企業(yè)在公司注冊時移花接木、拼湊出資者或委托中介公司,騙取虛假的注冊登記。同時,許多企業(yè)注冊程序都不規(guī)范,需填表格既多又重,需跑的政府職能部門多,費時費力。

        (二)前置性審批門檻過高

        在自然壟斷、公用事業(yè)、軍工及基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域,政策上已原則放開,但實際進(jìn)入門檻很高。這些年,國家、省、市先后出臺了一系列政策措施,放寬自然壟斷、公用事業(yè)、軍工及基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入,一些行業(yè)和領(lǐng)域在政策的大方向上已無進(jìn)入限制。但實際中,這些領(lǐng)域?qū)唧w的進(jìn)入資格設(shè)限很高,成為“名義開放、實際限制”的“玻璃門”。例如,鐵路行業(yè)雖然鼓勵民企參與鐵路投資建設(shè),但鐵路行業(yè)存在非常復(fù)雜的審批,中小企業(yè)想進(jìn)入鐵路領(lǐng)域極其困難。

        法定的前置性審批廣泛存在于各種行業(yè),周期長、成本高。國內(nèi)幾乎每一個行業(yè)都存在前置性審批或行業(yè)許可,其依據(jù)包括法律、行政法規(guī)、部門性和地方性的行政規(guī)章。前置性審批數(shù)量多,且審批周期長,對中小企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響。一是延緩了中小企業(yè)進(jìn)入市場的時間,使中小企業(yè)投資者的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任,長期處于不確定的狀態(tài);二是增加了中小企業(yè)的設(shè)立成本和前期費用,增加了企業(yè)進(jìn)入市場的壁壘。

        有些領(lǐng)域中小企業(yè)雖已進(jìn)入,但在重重審批和嚴(yán)格設(shè)限的情況下,最終會被“彈”出來。當(dāng)前在推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革進(jìn)程中,一些省份要求只有規(guī)模在本省排名前幾位的企業(yè)才能競標(biāo),這種做法使得原先經(jīng)營藥品流通的中小企業(yè)難以持續(xù),或只能被大型藥品流通企業(yè)整合。其實,為保障基本藥品供應(yīng),政府完全可以通過市場競爭公平選擇最有效率的企業(yè)。

        (三)有的地方和部門制定產(chǎn)業(yè)政策未能充分考慮國情和產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段,在強(qiáng)調(diào)做大做強(qiáng)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的同時,對中小企業(yè)發(fā)展關(guān)注不夠

        產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策沒有統(tǒng)籌考慮中小企業(yè)發(fā)展。國家和地方在淘汰產(chǎn)能的時候,一個重要的淘汰標(biāo)準(zhǔn)是“企業(yè)規(guī)?!保ㄟ^靠關(guān)停并轉(zhuǎn)中小企業(yè)或限制中小企業(yè)進(jìn)入,完成結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。這種不以效率而以規(guī)模取向的“一刀切”做法,弊端極大。一是對那些能夠通過技術(shù)改造或業(yè)務(wù)重組實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級的中小企業(yè),很不公平;二是扼殺了有活力和創(chuàng)新能力的中小企業(yè)進(jìn)入和發(fā)展。

        產(chǎn)業(yè)布局政策未能統(tǒng)籌考慮中小企業(yè)的承受能力以及產(chǎn)業(yè)鏈的打造。眾多城市工業(yè)園區(qū)以企業(yè)納稅額作為衡量入園的最重要標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致眾多處于成長初期的小企業(yè)無法進(jìn)入工業(yè)園,或被大型企業(yè)“擠出”工業(yè)園。一些工業(yè)園區(qū)按照集中、集約、集群發(fā)展的要求和“一區(qū)一主業(yè)”的發(fā)展思路進(jìn)行分類設(shè)置,再按類招商引資,這種先有園區(qū)后入企業(yè)的形式,其企業(yè)組合是經(jīng)主管部門選定而不是市場決定的,通常難以在園區(qū)內(nèi)形成相互關(guān)聯(lián)的完備產(chǎn)業(yè)鏈組合。

        (四)中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營要承受大量不規(guī)范、不適用的認(rèn)證

        中小企業(yè)普遍反映生產(chǎn)經(jīng)營中要承受大量的認(rèn)證,繳納數(shù)目繁多的各種費用。有些地方中小企業(yè)的環(huán)保、人防、地震、水土保持、職業(yè)病防治等各項預(yù)評審費和后評估費用約占其新上項目總投資的10%左右,且審批周期長,有的審批時間超過1年??陀^地講,有些審批項目是必要的,但綜合成本對中小企業(yè)仍然偏高。目前,各地加強(qiáng)了針對中小企業(yè)的“三亂”治理,但部分依附于政府部門的中介機(jī)構(gòu)和一些審批環(huán)節(jié),仍然存在亂收費的突出問題。。

        (五)中小企業(yè)在市場競爭中遭受不公平對待

        中小企業(yè)難以享受政策優(yōu)惠,還經(jīng)常遭受歧視。許多地方的招商引資政策偏愛大企業(yè),將大量土地、資源、優(yōu)惠政策用于支持大企業(yè)發(fā)展,使得中小企業(yè)在獲得資金、房屋、土地、設(shè)備、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素上出現(xiàn)困難。國家刺激經(jīng)濟(jì)一攬子計劃更多依托大企業(yè),,關(guān)注中小企業(yè)不夠,致使一些以中小企業(yè)為目標(biāo)的扶持政策大多落在中型企業(yè)身上。

        中小企業(yè)在政府采購中遭受不公平對待。許多政府采購項目對企業(yè)注冊資本有要求,有些政府采購項目對企業(yè)業(yè)績、商務(wù)條件、技術(shù)指標(biāo)等有要求。如某市政府的空調(diào)招標(biāo),要求投標(biāo)企業(yè)注冊資本達(dá)12億元。這種狀況實際上排除了中小企業(yè)投標(biāo)的可能。

        大企業(yè)強(qiáng)迫中小企業(yè)接受不公正的條件。許多大企業(yè)利用優(yōu)勢市場地位,對中小企業(yè)實施不公平的合約條件。例如,大企業(yè)限制與其有供貨業(yè)務(wù)的中小企業(yè)與其它用戶交往;過分的質(zhì)量要求和強(qiáng)行壓價;要求中小企業(yè)接受苛刻的供貨時間和條件;任意拖欠中小企業(yè)的貨款,等等。

        進(jìn)入障礙存在的原因

        市場化改革還沒有完全到位。我國已初步建立起了相對完整的市場經(jīng)濟(jì)體系,但適合中小企業(yè)發(fā)展的“自由進(jìn)入、充分競爭、公平公正”的市場環(huán)境尚未完全形成,保障中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)的法律得不到有效地遵守??吹靡姷恼系K容易突破,真正難以觸及的是“玻璃門”之后既得利益集團(tuán)的壟斷,以及按所有制性質(zhì)、按規(guī)模大小判斷企業(yè)優(yōu)劣的思維定勢。

        政府觀念和職能未轉(zhuǎn)變到位,政策程序不透明,自由裁量權(quán)太大,公權(quán)力濫用。政府服務(wù)中小企業(yè)的職能尚未到位。財稅、金融、土地、科技和社會管理等方面服務(wù)中小企業(yè)的職能遠(yuǎn)未完善。政府審批行為在程序和規(guī)定上的復(fù)雜性和不透明性,增加了中小企業(yè)的進(jìn)入和經(jīng)營成本、提高了市場進(jìn)入風(fēng)險,并導(dǎo)致政府部門和辦事人員的機(jī)會主義行為。

        扶持中小企業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)和政策實施機(jī)制不健全。中小企業(yè)政策原則性的條文多,可操作性的實質(zhì)措施少,政策效應(yīng)難以有效釋放出來。同時,政策的宣講遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,有相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)甚至不清楚有哪些相關(guān)的政策。此外,對于一些新興技術(shù)的認(rèn)識,往往受專業(yè)知識局限,審核期限非常長,導(dǎo)致企業(yè)研發(fā)成果很難在短期內(nèi)實現(xiàn)市場效益轉(zhuǎn)化,這使得很多小型科技企業(yè)在初創(chuàng)期就被拖垮。

        缺乏法律法規(guī)保障?,F(xiàn)有的《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》是按所有制性質(zhì)和不同的組織形式分類立法的,缺乏統(tǒng)一的立法標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范,容易導(dǎo)致不同所有制性質(zhì)和不同組織形式的中小企業(yè)在法律地位和權(quán)利上的不平衡發(fā)展與不規(guī)范運行。而《中小企業(yè)促進(jìn)法》還缺乏實施的相應(yīng)配套措施。金融信貸、稅收、技術(shù)開發(fā)、政府采購、人才培訓(xùn)以及限制行業(yè)壟斷等方面,缺乏專門針對中小企業(yè)的扶持、保護(hù)法規(guī)。鼓勵大企業(yè)公平對待中小企業(yè)、大中小企業(yè)平等合作的法律和政策長期缺失。

        完善中小企業(yè)市場進(jìn)入制度

        優(yōu)化中小企業(yè)主體注冊登記制度。本著“鼓勵創(chuàng)業(yè)、簡化手續(xù)”的原則,逐步實現(xiàn)中小企業(yè)市場主體登記的準(zhǔn)則制。降低有限責(zé)任公司的注冊資本(注冊資本最低限額比照國際慣例,同時考慮國情);簡化手續(xù)、減少登記費用,實行“一次性手續(xù)”,避免不必要的反復(fù),嚴(yán)格控制企業(yè)所填表格,簡化各種章程條款等。

        深化改革,放寬市場準(zhǔn)入,破除“玻璃門”和“彈簧門”。按照“自由進(jìn)入、充分競爭、公平公正”的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo),深化壟斷行業(yè)、公用事業(yè)和軍工領(lǐng)域改革,對能夠放開的行業(yè),盡早放開。消除部門利益、地方利益和壟斷勢力利益的影響,進(jìn)一步改革前置性審批制度,清理市場準(zhǔn)入的操作層面實際存在的或明或暗、或直接或間接的障礙。加快制定和完善各行各業(yè)準(zhǔn)入的配套政策,加緊制定和優(yōu)化市場統(tǒng)一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

        進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,規(guī)范各類認(rèn)證和收費。按照“能免則免、能減則減”的原則,進(jìn)一步清理整頓涉及中小企業(yè)的收費,重點是行政許可和強(qiáng)制準(zhǔn)入的中介服務(wù)收費、具有壟斷性的經(jīng)營服務(wù)收費等。

        完善法律法規(guī)和配套政策,為中小企業(yè)營造公平競爭的環(huán)境。全面落實《中小企業(yè)促進(jìn)法》,積極制定配套性的全國法規(guī)及地方性法規(guī),改變中小企業(yè)的法律保障機(jī)制。通過立法方式規(guī)定在政府采購、重大項目招投標(biāo)上給予中小企業(yè)公平競爭機(jī)會。在政府采購中,為中小企業(yè)預(yù)留一定的采購份額,以確保中小企業(yè)擁有一塊穩(wěn)定的市場。綜合運用法律和政策規(guī)范和引導(dǎo)大企業(yè)與小企業(yè)的關(guān)系,限制大企業(yè)對中小企業(yè)的各種歧視行為,鼓勵大企業(yè)對中小企業(yè)實施業(yè)務(wù)外包和特許權(quán)經(jīng)營的相關(guān)政策。

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