王 雷，李旺君

(1.天津大學(xué)建筑學(xué)院，天津 300092;2.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101)

1 研究的背景

土地利用規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域內(nèi)未來(lái)土地利用的超前性計(jì)劃和安排，是依據(jù)城鄉(xiāng)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性，在時(shí)空上進(jìn)行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施［1］。當(dāng)前，隨著我國(guó)人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的日益突現(xiàn)，土地利用總體規(guī)劃體現(xiàn)出了越來(lái)越重要的作用，其合理性、科學(xué)性將直接影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這要求規(guī)劃必須具備更加有效的解決矛盾、協(xié)調(diào)各方關(guān)系的作用。從發(fā)展的角度看，土地利用總體規(guī)劃理論需進(jìn)一步完善，傳統(tǒng)規(guī)劃的內(nèi)容需要擴(kuò)充，應(yīng)提高生態(tài)保護(hù)、土地倫理思想、協(xié)調(diào)發(fā)展思想、可持續(xù)發(fā)展思想、土地生命質(zhì)量等內(nèi)容在規(guī)劃中的地位。

近年，我國(guó)土地利用規(guī)劃以及城市規(guī)劃的理念更加注重國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在很大程度上是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為指引的。

對(duì)此有學(xué)者指出，規(guī)劃的科學(xué)性似乎不在于對(duì)不確定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和速度的適應(yīng)能力，特別是“非常發(fā)展速度”的適應(yīng)能力，而是在于滿足不可預(yù)測(cè)的發(fā)展規(guī)模和速度的同時(shí)，仍然能持續(xù)地保持安全和健康的生態(tài)條件。進(jìn)而又提出了一個(gè)思考當(dāng)前規(guī)劃理念的新角度，即:目前我們規(guī)劃的空間布局，在什么地方建設(shè)什么的規(guī)劃理念是否正確［2］。而似乎是對(duì)上述思考的回應(yīng)，“反規(guī)劃”的景觀設(shè)計(jì)思維模式，其基本思想是:在不確定該建什么的時(shí)候，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)至少可以知道不該建什么。筆者認(rèn)為該理論為我們提供了一條探索土地利用總體規(guī)劃方法的思路。

2 “反規(guī)劃”理念的研究動(dòng)態(tài)

俞孔堅(jiān)于2002年提出的應(yīng)用于景觀設(shè)計(jì)的“反規(guī)劃”理念。所謂反規(guī)劃，就是通過(guò)優(yōu)先進(jìn)行不建設(shè)區(qū)域的控制，來(lái)進(jìn)行空間規(guī)劃的方法［3］。該理念被提出以后得到了較為廣泛的關(guān)注，分別有城鄉(xiāng)規(guī)劃、風(fēng)景旅游規(guī)劃、土地利用規(guī)劃領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)該理念進(jìn)行了研究，并有嘗試將其適當(dāng)?shù)匾氲奖绢I(lǐng)域的現(xiàn)有規(guī)劃體系中。

首先在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，俞孔堅(jiān)等［4］從自身在城市景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，指出導(dǎo)致系統(tǒng)性的、全國(guó)性的城市環(huán)境危機(jī)和城市功能與結(jié)構(gòu)混亂的主要根源之一，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“規(guī)模—性質(zhì)—空間布局”為模式的物質(zhì)空間規(guī)劃編制方法論，認(rèn)為首先應(yīng)該建立保障自然人文過(guò)程安全和健康的生態(tài)景觀安全格局，在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行城市功能結(jié)構(gòu)問(wèn)題、交通問(wèn)題、城市特色以及城市形態(tài)問(wèn)題研究。葉小群［5］結(jié)合傳統(tǒng)規(guī)劃的功效和內(nèi)容，認(rèn)為“反規(guī)劃”是一種逆向的思維，是對(duì)“正規(guī)劃”的一種校正，雖然尚不屬于綜合性、系統(tǒng)性方法論的思路，但可作為規(guī)劃研究手段應(yīng)用于城市發(fā)展方向、城市形態(tài)、用地評(píng)價(jià)和選擇方面的研究。蔣如愿［6］將反規(guī)劃理念應(yīng)用于城市防洪規(guī)劃，運(yùn)用“反規(guī)劃”理念進(jìn)行城市防洪安全格局的思考，認(rèn)為借鑒“反規(guī)劃”的逆向思維來(lái)進(jìn)行城市防洪建設(shè)能夠更好地完善城市防洪系統(tǒng)。邱強(qiáng)［7］嘗試了把反規(guī)劃理念應(yīng)用于山地城市的空間拓展之中，以重慶市為例，利用“反規(guī)劃”理念進(jìn)行生態(tài)廊道、生態(tài)元素布局，構(gòu)建城市生態(tài)空間格局，拓展城市空間。陳小亮［8］關(guān)注了“反規(guī)劃”理念在新農(nóng)村規(guī)劃中應(yīng)用，通過(guò)一個(gè)西部村莊的實(shí)證研究，闡述了合理運(yùn)用反規(guī)劃理念，有利于在建設(shè)新農(nóng)村的同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村自然人文景觀和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。

在風(fēng)景旅游規(guī)劃領(lǐng)域，梁振然等［9］闡述了我國(guó)目前旅游開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀以及傳統(tǒng)旅游規(guī)劃中存在的問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)，針對(duì)“反規(guī)劃”理念在旅游規(guī)劃中的應(yīng)用，提出應(yīng)在旅游規(guī)劃中采用逆向思維的“反規(guī)劃”規(guī)劃方法，確定景區(qū)不可建設(shè)區(qū)域，以保證景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

在土地利用規(guī)劃領(lǐng)域，目前有關(guān)“反規(guī)劃”理念的相關(guān)研究還較少。李景剛等［10］在分析比較了各種規(guī)劃理論后，認(rèn)為“反規(guī)劃”理念可適用于解決土地利用規(guī)劃的一些問(wèn)題，有利于促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

3 土地利用總體規(guī)劃中的“反規(guī)劃”理念借鑒思路

3.1 土地利用總體規(guī)劃中的“反規(guī)劃”概念理解

“反規(guī)劃”概念是在中國(guó)快速的城市進(jìn)程和城市無(wú)序擴(kuò)張背景下提出的，在城市景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)中改變傳統(tǒng)規(guī)劃的“城市與環(huán)境”的“圖與底”關(guān)系。相對(duì)于傳統(tǒng)的把城市做“圖”，環(huán)境做“底”的思路;“反規(guī)劃”是把環(huán)境做“圖”來(lái)先行設(shè)計(jì)?！胺匆?guī)劃”設(shè)計(jì)的兩個(gè)重要方面是生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施 (Ecological Infrastaucture，簡(jiǎn)稱EI)和景觀安全格局 (Security Pattern，簡(jiǎn)稱SP)。生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施是城市生存所依賴的自然系統(tǒng)，是城市及居民能夠持續(xù)獲得自然服務(wù)的基礎(chǔ)，它包括較大尺度的山水格局、自然保護(hù)地、林業(yè)和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、城市綠地系統(tǒng)、水系以及歷史文化遺產(chǎn)系統(tǒng)等;景觀安全格局是判別和建立生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的一種途徑，把景觀過(guò)程 (包括城市的擴(kuò)張、物種的空間運(yùn)動(dòng)、水和風(fēng)的流動(dòng)、災(zāi)害過(guò)程的擴(kuò)散等)作為通過(guò)克服空間阻力來(lái)實(shí)現(xiàn)景觀控制和覆蓋的過(guò)程［11-12］。

然而，若將這種規(guī)劃理念引入到土地利用總體規(guī)劃中，則必須要和城市規(guī)劃要求的重點(diǎn)相區(qū)別，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的核心內(nèi)容都涉及土地資源的合理利用和用地空間劃分，兩者關(guān)系密切。但是二者之間又存在較大差異，土地利用總體規(guī)劃涉及人口、資源、環(huán)境、生態(tài)等多方面，在規(guī)劃策略措施上保護(hù)-再生是優(yōu)先應(yīng)該考慮的。所以說(shuō)一個(gè)真正的土地利用總體規(guī)劃，本身就要充分協(xié)調(diào)環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等諸多方面的問(wèn)題，是一個(gè)高度綜合的過(guò)程。“反規(guī)劃”理念注重生態(tài)環(huán)境和大地景觀的連續(xù)性，“反規(guī)劃”理念下的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)該是以建立和諧的人地關(guān)系為目標(biāo)，以土地生命的內(nèi)在聯(lián)系為依據(jù)，以自然過(guò)程、生物過(guò)程和人文過(guò)程分析為基礎(chǔ)，優(yōu)先規(guī)劃生態(tài)空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)區(qū)域生態(tài)安全格局，維護(hù)各生態(tài)過(guò)程的連續(xù)性和完整性。

傳統(tǒng)的土地利用總體規(guī)劃，在對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)域土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析之后，通過(guò)預(yù)測(cè)城鄉(xiāng)區(qū)域未來(lái)一段時(shí)間的發(fā)展趨勢(shì)、各類產(chǎn)業(yè)用地需求，進(jìn)而在時(shí)間和空間上安排用地布局。而“反規(guī)劃”理念下的土地利用總體規(guī)劃，可以理解為優(yōu)先安排人類生活所必需的生態(tài)環(huán)境保障用地，規(guī)劃思維從安排“什么區(qū)域建什么”轉(zhuǎn)到“什么區(qū)域不建什么”。傳統(tǒng)規(guī)劃的結(jié)果是建立在對(duì)未來(lái)用地需求預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上的，但由于人的認(rèn)知度有限，所以對(duì)形勢(shì)的估計(jì)不一定準(zhǔn)確，當(dāng)用地指標(biāo)彈性和布局不盡合理時(shí)，規(guī)劃就難以應(yīng)對(duì)變化過(guò)程中的不確定因素。相對(duì)而言，從認(rèn)知的角度確定哪些事情不能做總是要容易和確定一些，“反規(guī)劃”就是基于這樣的思維。根據(jù)專家的科學(xué)分析和經(jīng)驗(yàn)，來(lái)確定哪些地方不能建什么、哪些事情不能做，進(jìn)而優(yōu)先確定人們生活所必需的生態(tài)環(huán)境保障用地，從而保證了土地生命系統(tǒng)的可持續(xù)性，加強(qiáng)了規(guī)劃結(jié)果應(yīng)對(duì)未來(lái)不確定性的能力，最終達(dá)到降低了規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)的目的。

3.2 借鑒“反規(guī)劃”理念的土地利用總體規(guī)劃與傳統(tǒng)規(guī)劃的區(qū)別

基于“反規(guī)劃”理念的土地利用總體規(guī)劃，與傳統(tǒng)規(guī)劃在多個(gè)方面存在區(qū)別。第一，從對(duì)土地的認(rèn)識(shí)上來(lái)講，更深入了一層，克服傳統(tǒng)土地規(guī)劃的“資源”意識(shí) (土地被分解利用，主要體現(xiàn)的使用功能)，關(guān)注土地倫理，關(guān)注土地的生命系統(tǒng)，關(guān)注綜合生態(tài)服務(wù)功能。第二，從規(guī)劃目標(biāo)來(lái)看，以維護(hù)城鄉(xiāng)區(qū)域土地生態(tài)安全為前提，避免傳統(tǒng)規(guī)劃側(cè)重“服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)”和“耕地保護(hù)”而輕視了土地的生態(tài)安全;第三，從土地利用現(xiàn)狀的分析視角來(lái)看，“反規(guī)劃”關(guān)注大地山體等的連續(xù)格局，注重景觀的整體性，對(duì)土地利用現(xiàn)狀的分析也更加注重過(guò)程分析，如自然過(guò)程、生物過(guò)程、景觀過(guò)程等;第三，從建設(shè)用地規(guī)模的確定方式來(lái)看，在傳統(tǒng)的根據(jù)需求確定建設(shè)規(guī)模下限的方法之上，增加了一個(gè)生態(tài)空間結(jié)構(gòu)約束，通過(guò)需求下限和生態(tài)空間結(jié)構(gòu)雙重約束兩方面來(lái)確定合理的建設(shè)規(guī)模;第四，從布局和分區(qū)來(lái)看，傳統(tǒng)的規(guī)劃注重?cái)?shù)量和指標(biāo)的平衡及其落實(shí)，而“反規(guī)劃”更加關(guān)注分區(qū)內(nèi)部功能的協(xié)調(diào)和控制，并且通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)元素所構(gòu)成的生態(tài)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)各分區(qū)之間的水平聯(lián)系;第五，在規(guī)劃效果上，傳統(tǒng)的規(guī)劃注重人的需求，容易導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)和土地利用的生態(tài)問(wèn)題，而“反規(guī)劃”因?yàn)閷?duì)自然生態(tài)的特別關(guān)注，以及加強(qiáng)生態(tài)空間的建設(shè)，便于實(shí)現(xiàn)土地功能綜合性的規(guī)劃效果，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的雙重需求。

3.3 借鑒“反規(guī)劃”理念的土地利用總體規(guī)劃原則

在土地利用總體規(guī)劃中融入“反規(guī)劃”理念，必須遵循一定的原則，既要堅(jiān)持土地利用規(guī)劃的主體特征，又要體現(xiàn)出“反規(guī)劃”的特點(diǎn)。

3.3.1 生態(tài)優(yōu)先原則

保護(hù)自然資源、維護(hù)自然生態(tài)過(guò)程和功能，是開(kāi)發(fā)利用自然資源以及生物多樣性的前提，是土地可持續(xù)利用的基礎(chǔ)。土地利用規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域的土地在未來(lái)一定時(shí)間和空間上的安排，根據(jù)土地的內(nèi)涵，包括自然土地、歷史文化遺跡、森林、湖泊、江河、農(nóng)田以及大的植被斑塊等，它們對(duì)于保持土地生態(tài)過(guò)程、維護(hù)生命體系的多樣性具有重要意義。在土地利用規(guī)劃中，按照“反規(guī)劃”的理念，應(yīng)該優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境，注重維護(hù)自然的演進(jìn)過(guò)程，保證城鄉(xiāng)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)和自然過(guò)程的完成性和有效性，正確認(rèn)識(shí)和處理建設(shè)用地空間布局、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、與其周邊自然環(huán)境的關(guān)系。

3.3.2 土地利用可持續(xù)性原則

可持續(xù)利用是“反規(guī)劃”理念的理論基礎(chǔ)，是規(guī)劃的目標(biāo)?！冻掷m(xù)土地管理評(píng)價(jià)大綱》規(guī)定，持續(xù)土地利用管理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為:保持和提高土地生產(chǎn)力;降低生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn) (主要是水土流失、旱洪、病蟲(chóng)害等自然災(zāi)害，增加系統(tǒng)的穩(wěn)定性);維持自然資源生產(chǎn)潛力，防止水土資源的退化;經(jīng)濟(jì)上可行;社會(huì)可以接受。如果不能夠滿足上述任何一條，則被認(rèn)為不是可持續(xù)利用［13-14］。因此，在規(guī)劃設(shè)計(jì)的過(guò)程中，應(yīng)盡可能地提高土地利用可持續(xù)利用程度。

3.3.3 整體性、綜合性原則

土地是一系列生態(tài)系統(tǒng)組成的具有一定結(jié)構(gòu)和功能的整體，是自然和文化的載體，所以土地利用規(guī)劃應(yīng)該把土地作為一個(gè)整體，對(duì)整個(gè)土地進(jìn)行綜合分析，使土地利用結(jié)構(gòu)、布局和城鄉(xiāng)區(qū)域的生態(tài)特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，謀求生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.4 借鑒“反規(guī)劃”理念的土地利用總體規(guī)劃的主體內(nèi)容

土地利用總體規(guī)劃中的“反規(guī)劃”理念的最終目標(biāo)，是在有限的國(guó)土面積上，以最經(jīng)濟(jì)和最高效的生態(tài)格局，維護(hù)自然過(guò)程的健康和安全，控制災(zāi)害過(guò)程，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。其中，恢復(fù)和重建城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)、有效阻止生態(tài)環(huán)境的惡化，以生命的態(tài)度對(duì)待土地尤為重要?；谏鲜瞿繕?biāo)，該研究區(qū)別于傳統(tǒng)規(guī)劃，借鑒“反規(guī)劃”理念，嘗試確立以下土地利用總體規(guī)劃的主體內(nèi)容，重點(diǎn)進(jìn)行城鄉(xiāng)區(qū)域生態(tài)安全格局、糧食安全格局、建設(shè)用地合理布局的構(gòu)建，致力于提高土地利用總體規(guī)劃在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及保護(hù)生態(tài)中的作用。

3.4.1 生態(tài)安全格局

建立生態(tài)安全格局是生態(tài)要素按照一定規(guī)律在空間上的有序排列，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域的生態(tài)安全格局，應(yīng)該做到:維護(hù)和強(qiáng)化整體山水的連續(xù)性和完整性;保護(hù)和利用高產(chǎn)農(nóng)田作為城市的有機(jī)組成部分;保持和建立多樣化的鄉(xiāng)土生境系統(tǒng);維護(hù)和恢復(fù)河流和海岸的自然形態(tài);保護(hù)和恢復(fù)濕地系統(tǒng);將城郊防護(hù)林體系與城市綠地系統(tǒng)相結(jié)合;開(kāi)放專用綠地，完善城市綠地系統(tǒng);使公園綠地成為城市的基質(zhì)。這些生態(tài)安全戰(zhàn)略是維護(hù)土地上自然和生命過(guò)程的基本需要，也是人類可以獲得可持續(xù)生態(tài)服務(wù)的需要。

上述“反規(guī)劃”的途徑以整個(gè)土地生命體為考慮對(duì)象，以維護(hù)土地的可持續(xù)利用、提高人居環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，和土地利用規(guī)劃的基本目標(biāo)具有一致性。將“反規(guī)劃”的實(shí)現(xiàn)途徑應(yīng)用于土地利用總體規(guī)劃，建立生態(tài)安全格局，第一步要進(jìn)行城鄉(xiāng)區(qū)域的自然、生物資源特征分析，第二步進(jìn)行土地生態(tài)過(guò)程分析，第三步進(jìn)行城鄉(xiāng)區(qū)域生態(tài)功能分區(qū)，第四步完成城鄉(xiāng)區(qū)域生態(tài)空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，最終建立城鄉(xiāng)區(qū)域生態(tài)安全格局，引導(dǎo)城鄉(xiāng)區(qū)域土地利用。

在建立城鄉(xiāng)區(qū)域生態(tài)安全格局的過(guò)程中，應(yīng)盡量把城市外圍的農(nóng)田、城市規(guī)劃內(nèi)部的開(kāi)敞空間等要素納入生態(tài)安全格局，用以促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃合理銜接。力圖通過(guò)生態(tài)安全理念的介入，來(lái)協(xié)調(diào)兩者之間的矛盾。

3.4.2 糧食安全格局

1996年，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織 (FAO)在《糧食安全羅馬宣言》中對(duì)糧食安全表述為:讓所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠有營(yíng)養(yǎng)和安全的食物，來(lái)滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好，才實(shí)現(xiàn)了糧食安全［15］。

糧食安全是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。我國(guó)糧食需求剛性增加，耕地?cái)?shù)量逐年減少，水資源短缺，城鄉(xiāng)區(qū)域供需矛盾突出，加上全球糧食供應(yīng)緊張，使得我國(guó)的糧食安全形勢(shì)堪憂。保障糧食安全有3條途徑:一是提高糧食單產(chǎn)，再就是保證耕地面積，然后就是通過(guò)外部補(bǔ)充即貿(mào)易保證糧食需求，就中國(guó)實(shí)際情況而言，為了社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全，應(yīng)該加強(qiáng)耕地保護(hù)，通過(guò)技術(shù)手段提高耕地質(zhì)量和提高糧食單產(chǎn)［16］。

我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，根本目標(biāo)是保證糧食安全。在土地利用總體規(guī)劃中，落實(shí)糧食安全政策就是如何落實(shí)耕地保護(hù)，特別是落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)。通過(guò)農(nóng)用地分等定級(jí)，按照國(guó)家劃定基本農(nóng)田的標(biāo)準(zhǔn)劃定基本農(nóng)田，考慮城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)城鄉(xiāng)區(qū)域間的平衡，合理確定基本農(nóng)田保護(hù)面積以及科學(xué)布局，建立起安全的基本農(nóng)田格局，從而確立糧食安全格局。

3.4.3 建設(shè)用地合理布局

適當(dāng)?shù)亟梃b“反規(guī)劃”理念，在生態(tài)安全格局和糧食安全格局構(gòu)建的基礎(chǔ)上，依據(jù)城鄉(xiāng)區(qū)域自然地理特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)以及區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色等，進(jìn)行建設(shè)用地合理布局。用以保證土地利用總體規(guī)劃中有關(guān)建設(shè)用地安排的合理性，確保規(guī)劃實(shí)施期間內(nèi)，本地區(qū)各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需土地的安全性，確保規(guī)劃引導(dǎo)和控制發(fā)揮作用。

近年，我國(guó)建設(shè)用地迅速擴(kuò)張主要源于城市化、工業(yè)化對(duì)土地的需求，目前土地利用總體規(guī)劃確定建設(shè)用地主要通過(guò)預(yù)測(cè)人口總規(guī)模以及各類建設(shè)在規(guī)劃期限內(nèi)的用地需求，再依據(jù)國(guó)家相關(guān)的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，確定建設(shè)用地總規(guī)模和各分類建設(shè)用地規(guī)模。在建設(shè)用地布局上，偏重于城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為指導(dǎo)方向，各地方政府的意圖明顯，很多時(shí)候致使基本農(nóng)田為工業(yè)園區(qū)或者房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目讓位。

總體而言，土地利用總體規(guī)劃的編制應(yīng)充分考慮和兼顧當(dāng)?shù)卣O(shè)計(jì)的發(fā)展藍(lán)圖和方向，但從規(guī)劃自身的專業(yè)角度來(lái)看，行政的痕跡過(guò)于明顯，容易導(dǎo)致規(guī)劃的科學(xué)性被忽視，這不利于規(guī)劃的長(zhǎng)期實(shí)施。鑒于我國(guó)當(dāng)前的行政體制、地方政府任期的限制，行政主管部門對(duì)于土地利用的決策有可能不具有長(zhǎng)期性和連續(xù)性，簡(jiǎn)而言之就是很難具有可持續(xù)性。為了盡可能地回避上述人為因素的影響，有關(guān)建設(shè)用地的安排(規(guī)模、布局等)，首先應(yīng)該在城鄉(xiāng)區(qū)域的整體平臺(tái)上展開(kāi)，在城鄉(xiāng)區(qū)域生態(tài)安全格局和糧食安全格局的基礎(chǔ)上得以深化，也就是說(shuō)，生態(tài)安全格局為規(guī)劃范圍內(nèi)的土地利用構(gòu)建“骨架”，糧食安全格局為其填充了“血肉”生命的安全保障。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該是引導(dǎo)性的，而不是單純地分解指標(biāo)的過(guò)程，其中，建設(shè)用地合理布局應(yīng)該是引導(dǎo)規(guī)劃期限內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目用地布局，即什么地方應(yīng)該用于建什么。

4 結(jié)語(yǔ)

1992年聯(lián)合國(guó)里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過(guò)的《21世紀(jì)議程》正式提出了“環(huán)境友好”(Environmentally Friendly)理念。上世紀(jì)90年代中后期，國(guó)際社會(huì)又提出了實(shí)行環(huán)境友好型土地利用、環(huán)境友好型流域管理，建設(shè)環(huán)境友好型城市，發(fā)展環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)、環(huán)境友好型建筑業(yè)等一系列的倡議。環(huán)境友好型土地利用模式是在布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、可持續(xù)發(fā)展的前提下，通過(guò)合理規(guī)劃增量土地，銜接存量土地等途徑，不斷提高土地產(chǎn)出效率，取得良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的土地利用模式。將“反規(guī)劃”理念引入土地利用總體規(guī)劃，為我國(guó)的環(huán)境友好型土地利用模式的合理實(shí)施提供了新思路，具有積極的借鑒意義。

“反規(guī)劃”注重城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)土地利用的安全性和持續(xù)性，在保證生態(tài)格局安全的情況下，規(guī)劃土地利用;通過(guò)糧食安全格局的建立，加強(qiáng)基本農(nóng)田的穩(wěn)定性和安全性，致力于保障城鄉(xiāng)區(qū)域糧食安全;在生態(tài)安全格局和糧食安全格局的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的建設(shè)用地布局，結(jié)合當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)規(guī)劃，合理安排新增建設(shè)用地，加強(qiáng)了建設(shè)用地的安全性。將城市景觀規(guī)劃領(lǐng)域的“反規(guī)劃”理念適當(dāng)?shù)匾氲酵恋乩每傮w規(guī)劃，是一個(gè)新的嘗試，其最終仍需和傳統(tǒng)規(guī)劃方法科學(xué)地結(jié)合起來(lái)才能獲得良好的效果。

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