□文/張輝 邵靈華

加強(qiáng)流動(dòng)人口抱團(tuán)組織管理應(yīng)遵循其產(chǎn)生和發(fā)展的規(guī)律，發(fā)揮其積極性和潛力，以利用促發(fā)展、以利用促管理，達(dá)到服務(wù)自身、服務(wù)城市、服務(wù)社會(huì)的目的

近年來(lái)，大量的流動(dòng)人口從中西部偏遠(yuǎn)的農(nóng)村走向經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，結(jié)伴成群、互幫互濟(jì)，形成小團(tuán)體，甚至制訂一定的規(guī)章制度來(lái)約束自身，以小群體的力量來(lái)彌補(bǔ)個(gè)人力量的不足。把流動(dòng)人口中以血緣、親緣、地緣為紐帶，以滿足個(gè)體需求和情感歸屬為目的而形成的非正式群體，我們稱為流動(dòng)人口抱團(tuán)組織。浙江經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大量外來(lái)流動(dòng)人口涌入，這為浙江提供了充足勞動(dòng)力，但也帶來(lái)社會(huì)治安等一系列問(wèn)題。本文以溫嶺市為例，從流動(dòng)人口抱團(tuán)組織再組織化角度探索建立流動(dòng)人口管理新機(jī)制。

基本形態(tài)和缺陷

截至2012 年6 月底，溫嶺市登記在冊(cè)流動(dòng)人口共有778786 人，其中來(lái)自省內(nèi)的流動(dòng)人口為30839 人、來(lái)自省外的流動(dòng)人口為747945 人，分別占4%和96%。實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在某一社區(qū)、某一工廠、某一建筑工地或某一行業(yè)中，往往集中著某一地區(qū)某一村莊的農(nóng)民群體。從溫嶺市流動(dòng)人口抱團(tuán)組織的目的來(lái)看，可分為四大類：

——以就業(yè)為目的。這種抱團(tuán)組織是以地緣為紐帶，以企業(yè)車間主任（生產(chǎn)負(fù)責(zé)人）的流動(dòng)人口為群體領(lǐng)導(dǎo)，形成的抱團(tuán)組織就業(yè)模式。在企業(yè)招工過(guò)程中，車間主任是直接的招工負(fù)責(zé)人，他們回鄉(xiāng)招人，所招人員大部分是親戚朋友。這種自下而上形成的抱團(tuán)組織，具有很強(qiáng)的組織性，能真正代表流動(dòng)人口的利益，流動(dòng)人口對(duì)其認(rèn)同感很強(qiáng)。

——以創(chuàng)業(yè)為目的。隨著個(gè)人資本的不斷積累和技術(shù)水平的提高，部分流動(dòng)人口產(chǎn)生了創(chuàng)業(yè)念頭，并形成了以創(chuàng)業(yè)為目的的抱團(tuán)組織。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，橫石路一帶僅河南籍制鞋老板就約有300 家，省內(nèi)仙居籍老板也有300 家左右。部分地區(qū)還成立了規(guī)模相對(duì)較大的商會(huì)，如橫峰安徽溫嶺商會(huì)、城北的貴州溫州商會(huì)溫嶺分會(huì)等。

——以侵財(cái)為目的。從溫嶺市的刑事案件高危人群分析發(fā)現(xiàn)，大部分犯罪團(tuán)伙，以親情、老鄉(xiāng)關(guān)系為紐帶組成的松散型犯罪團(tuán)伙。很多流動(dòng)人口開(kāi)始走向行業(yè)內(nèi)抱團(tuán)和區(qū)域抱團(tuán)，以期形成更大的社會(huì)活動(dòng)能力，實(shí)現(xiàn)群體“利益”最大化。

——以維權(quán)為目的。抱團(tuán)維權(quán)通常以訴求的部分合理性與行為的違法性同時(shí)表現(xiàn)出來(lái)，這是在單個(gè)務(wù)工人員無(wú)力與企業(yè)進(jìn)行談判，現(xiàn)有工會(huì)組織又無(wú)法真正代表他們利益的背景下流動(dòng)人口的自然選擇，抱團(tuán)加強(qiáng)了務(wù)工人員與資方的抗衡力量，成為與資方談判的原始組織。

溫嶺市流動(dòng)人口抱團(tuán)組織是一種具有規(guī)模小、無(wú)規(guī)章制度、無(wú)經(jīng)費(fèi)來(lái)源、組織能力不強(qiáng)等特點(diǎn)的非正式組織，存在著一定的缺陷：第一，具有潛在破壞性。這些組織沒(méi)有合法地位，其成員文化素質(zhì)較低，法制觀念淡薄，很可能發(fā)展成為犯罪組織。第二，發(fā)展盲目性。流動(dòng)人口抱團(tuán)組織沒(méi)有明確目標(biāo)，發(fā)展具有一定的盲目性，有些長(zhǎng)期被排斥在社會(huì)主流文化之外。第三，難以解決實(shí)際問(wèn)題。流動(dòng)人口抱團(tuán)組織的功能有限，主要依靠情感進(jìn)行溝通，不能合法并有效地幫助成員解決困難。第四，缺乏組織建設(shè)。這些組織尚游離于政府管理之外，“無(wú)人管、無(wú)法管、無(wú)力管”的現(xiàn)象在短時(shí)期內(nèi)難以改變。因此，流動(dòng)人口抱團(tuán)組織需正確加以引導(dǎo)和管理，才會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)積極影響，反之，會(huì)帶來(lái)消極影響。

管理機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)踐

（一）溫嶺市的實(shí)踐

目前溫嶺市流動(dòng)人口管理體制存在的一個(gè)重要問(wèn)題就是村在流動(dòng)人口管理中的缺失。必須突出村的主體性地位，強(qiáng)化流動(dòng)人口的日常管理，重構(gòu)村流動(dòng)人口服務(wù)管理職能，構(gòu)建村層面的屬地化管理體系，使流動(dòng)人口由“社會(huì)人”向“新村民”轉(zhuǎn)變。以流動(dòng)人口在流入地工作生活中存在的種種困難出發(fā)，應(yīng)積極整合村的就業(yè)、社會(huì)保障、民政、計(jì)生、工商等部門資源，為流動(dòng)人口提供服務(wù)。

2012 年5 月份開(kāi)始，溫嶺市在城東街道洋河村設(shè)立了流動(dòng)人口服務(wù)管理工作網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)試點(diǎn)，依托統(tǒng)一的村級(jí)管理以及數(shù)字化的平臺(tái)，將全村按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為10 個(gè)片，每個(gè)片都推選一位在洋河5 年以上、頗有威望的流動(dòng)人口擔(dān)任新民小組組長(zhǎng)。通過(guò)網(wǎng)格化形式，將流動(dòng)人口納入村級(jí)管理。

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，這種做法的主要優(yōu)點(diǎn)是將游離于組織之外的流動(dòng)人口納入政府可控的范圍之內(nèi)，能夠主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)處理，加強(qiáng)了政府對(duì)流動(dòng)人口的管理能力和處理速度，將問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)。對(duì)于流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，其主要優(yōu)點(diǎn)在于得到均等化公共服務(wù)，將流動(dòng)人口納入村級(jí)公共服務(wù)體系，借助村級(jí)平臺(tái)在編制發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策、職業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面努力保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益，建立健全覆蓋全部實(shí)有人口的動(dòng)態(tài)管理體系，逐步使流動(dòng)人口享受與本地居民基本相同的均等化政策待遇，讓流動(dòng)人口共享改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。這種模式將過(guò)去被動(dòng)應(yīng)對(duì)問(wèn)題的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)管理對(duì)象、過(guò)程和評(píng)價(jià)的數(shù)字化，確保管理的快捷、精確和高效，同時(shí)建立了科學(xué)封閉的管理機(jī)制，形成一整套規(guī)范統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和流程，將發(fā)現(xiàn)、立案、派遣、結(jié)案四個(gè)步驟形成一個(gè)閉環(huán)，提升管理的能力和水平。

但這種模式也存在著一定的問(wèn)題，因?yàn)榇褰M織是村民的自治組織，由村民選舉產(chǎn)生，并對(duì)村民負(fù)責(zé)，流動(dòng)人口在村中的歸屬感差。流動(dòng)人口和當(dāng)?shù)卮迕癖蝗藶榈刂糜趯?duì)立狀態(tài)，雖然流動(dòng)人口和村民共同居住在村里，但沒(méi)有形成社會(huì)情感支持的互動(dòng)關(guān)系。

（二）部分地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，全國(guó)各地大膽探索，勇于實(shí)踐，積極創(chuàng)新流動(dòng)人口抱團(tuán)組織管理機(jī)制，形成了一些特色經(jīng)驗(yàn)。

北京模式：治安管理拓展型。該模式由政法委或綜治委牽頭，主要辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在政法委或公安局，在基層有派出所指導(dǎo)的協(xié)管員隊(duì)伍參與管理。強(qiáng)調(diào)“治安管理優(yōu)先”是該模式最重要的特征。如采用“以房管人”、“暫住證管理”等方法確保治安穩(wěn)定。近年來(lái)逐步弱化治安管理色彩，強(qiáng)化服務(wù)功能，形成了“治安管理拓展型”模式。

嘉興模式：專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型。嘉興市成立了單獨(dú)的流動(dòng)人口服務(wù)管理部門，通過(guò)搭建信息平臺(tái)，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理，從而形成一條良好的溝通協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。

無(wú)錫模式：大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型。無(wú)錫市是以“大人口”觀為指導(dǎo)，通過(guò)某一機(jī)構(gòu)牽頭（如發(fā)改委或人口計(jì)生委）來(lái)協(xié)調(diào)各部門行為，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口管理和服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這種管理機(jī)制在原有政府機(jī)構(gòu)總體上不動(dòng)的情況下，強(qiáng)調(diào)“大人口”觀，通過(guò)某一機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)各部門行為，從而使各部門職責(zé)分工明確，強(qiáng)化了對(duì)人口管理和服務(wù)。

深圳模式：“積分入戶”居住證型。深圳模式意在消除“戶籍”對(duì)外來(lái)人口的排斥，吸引對(duì)流入地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有貢獻(xiàn)的優(yōu)秀外來(lái)人口“長(zhǎng)居”本地。對(duì)持有長(zhǎng)期暫住證的人員賦予“居民”身份，使其可以享受戶籍制度所對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房保障等一系列服務(wù)，并可“積分入戶”。該模式的出現(xiàn)是解決城市流動(dòng)人口管理“政出多門”問(wèn)題的一種創(chuàng)新。

以上四類模式，從流動(dòng)人口管理的實(shí)施效果來(lái)看，“治安管理模式”由于采用較為嚴(yán)格的“公安掛帥”管理措施，短期內(nèi)效果明顯，但服務(wù)質(zhì)量與意識(shí)未能及時(shí)跟進(jìn)，導(dǎo)致“政府”與“流動(dòng)人口”的關(guān)系最終演變成了“貓鼠游戲”。而“專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”、“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”與“積分入戶”居住證型，這三種管理體制雖在短期內(nèi)效果不如“治安管理”明顯，但就長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，以服務(wù)推動(dòng)管理應(yīng)是未來(lái)城市管理的趨勢(shì)，代表了流動(dòng)人口管理體制改革的走向。事實(shí)上，后三種管理更好地體現(xiàn)了“以人為本”的管理服務(wù)理念。

進(jìn)一步應(yīng)對(duì)之舉

加強(qiáng)流動(dòng)人口抱團(tuán)組織的管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)遵循其產(chǎn)生和發(fā)展的規(guī)律，發(fā)揮積極性和潛力，以利用促發(fā)展，以利用促管理，達(dá)到服務(wù)自身、服務(wù)城市、服務(wù)社會(huì)的目的。

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。整合流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的行政資源，加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，理順公安、環(huán)保、教育、人口與計(jì)劃生育、民政等部門的人口管理職能，建立流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)新機(jī)制，著力解決流動(dòng)人口“多頭管理”、缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

二是加強(qiáng)自治管理。流動(dòng)人口村居自治管理是依托村居，以流動(dòng)人口自治組織為主體，充分發(fā)揮流動(dòng)人口自我管理、自我服務(wù)和自我約束功能的一種新型流動(dòng)人口管理模式，政府在管理中主要是起導(dǎo)航、服務(wù)、保障等作用。

三是創(chuàng)建誠(chéng)信體系。針對(duì)企業(yè)缺乏誠(chéng)信引起的勞資糾紛，要做好以下幾項(xiàng)工作：規(guī)范勞動(dòng)合同簽約；民間非政府組織支援，如組建流動(dòng)人口律師咨詢之類；通過(guò)建立承諾制等辦法對(duì)企業(yè)進(jìn)行誠(chéng)信考核。

四是建立激勵(lì)機(jī)制。政府應(yīng)在具有一定規(guī)模和素質(zhì)較高的抱團(tuán)組織之中設(shè)立自助基金，由抱團(tuán)組織領(lǐng)導(dǎo)民主管理，提高抱團(tuán)組織和個(gè)體自我保護(hù)、自我發(fā)展的能力。在遵循自愿協(xié)作和正確引導(dǎo)下，為其勾劃出一副可行的未來(lái)藍(lán)圖，使其有目標(biāo)、有動(dòng)力、更有追求，不會(huì)沉溺于城市的消極的亞文化群體之中。在條件成熟的、規(guī)模較大的、組織結(jié)構(gòu)較好的抱團(tuán)組織之中成立黨、團(tuán)支部，加強(qiáng)和完善抱團(tuán)組織的建設(shè)，提高其自我管理水平。

五是改善訴求環(huán)境。通過(guò)完善信訪的利益訴求表達(dá)機(jī)制，加強(qiáng)大眾媒體的輿論監(jiān)督等，拓寬訴求渠道，為流動(dòng)人口搭建充分表達(dá)訴求的平臺(tái)。提高抱團(tuán)組織的組織化程度，允許流動(dòng)人口建立代表自身利益的非政治組織，增強(qiáng)其訴求表達(dá)能力，充當(dāng)政府與流動(dòng)人口的紐帶和橋梁，使政府高效快捷地解決其訴求。