□ 陳小華

所謂政府績效評估就是對責任、公平、回應、質量和成本等方面進行分析與評價，對管理過程中的投入與產出所反映的價值進行評定的行為。其最根本的目的是通過評估優(yōu)化資源配置、提高政府管理效率、提升公共服務質量。然而，由于各種因素的共同作用，我國政府績效評估常常偏離這些根本目標，甚至異化為一種無形的控制性力量，并導致諸多負面影響。

假如我們不對這種異化現(xiàn)象給予關注，那么政府績效評估所引發(fā)的破壞性作用是不可想象的。國外已有一些公共管理學者基于本國的實踐對這些問題已進行了一些研究，①具體可見Gloria A·Grizzle，“Performance Measurement and Dysfunction：The Dark Side of QuantifyingWork”，Public Performance＆Management Review，Vol.25，No.4，2002，pp.363－369.但國內現(xiàn)有關于政府績效評估的文獻中，仍缺少對政府績效評估進行的批判與反思，缺乏對政府績效評估異化現(xiàn)象的理論探討。關鍵問題是：在中國為什么績效評估會背離正向功能而走向異途呢?今后能否走向歸途，合理運用績效評估工具，發(fā)揮其應有的正面功能呢?本文試圖對政府績效評估中的這種異化現(xiàn)象進行評估，并對上述問題進行初步回答，意在拋磚引玉，引起公共管理學界的重視。

一、異化：政府績效評估的意外后果

政府績效評估萌芽于20世紀初的美國，流行于70年代西方國家興起的新公共管理運動。在石油危機的背景下，西方各國政府面臨著日益嚴重的財政赤字、管理危機和信任流失，于是紛紛開展政府重塑活動，希望通過績效評價、民營化、戰(zhàn)略規(guī)劃等途徑實現(xiàn)政府管理的“三E”——經濟（economy）、效率（efficiency）和效益（effectiveness）。美國作為政府績效評估最為典型的國家，從1978年卡特政府就試圖通過開展績效評估來實現(xiàn)政府轉型，到1993年克林頓政府出臺了《政府績效與結果法案》，①2010年12月，美國國會通過了《2010年政府績效與結果法案修正案》（Government Performance and ResultsModernization Act of2010），次年1月，奧巴馬總統(tǒng)簽署了該法案，該法案正式生效，從而完成對1993年通過的《政府績效與結果法案》（Government Performance and Results Act of 1993）的首次顯著修訂。明確規(guī)定政府管理中必須實施績效評估。此后，英國、日本、澳大利亞、加拿大、德國等國都效仿了美國的這一創(chuàng)新性舉措。在這些國家中，績效評價被廣泛應用于項目評估、政策分析、預算管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、績效監(jiān)控等。實踐表明，政府績效評估在這些西方國家產生了積極的作用：對于政府而言，績效評估可以幫助政府明確服務目標、優(yōu)化資源配置、監(jiān)測管理過程、改進內部管理、降低行政成本、提高服務質量；對于公眾而言，績效評估可以幫助他們獲取行政信息、表達服務需求、提高參與能力、監(jiān)督政府行為。

20世紀90年代初，我國一些地方政府和部門就創(chuàng)造了不同類型的考核和評估辦法。從目標考核到綜合考評，從行風評議到效能建設，從社會服務承諾制到群眾評議政府，都進行了廣泛的探索和實踐，并取得重要進展和良好成效，推動了我國行政管理體制的創(chuàng)新與發(fā)展。然而，不可忽略的是，由于制度環(huán)境和組織結構的差異，績效評估這一治理工具在我國廣泛使用后產生了意料之外的后果，在一定程度上存在異化的情形。政府績效評估異化主要指政府績效評估過程中發(fā)生的違背對評估預先設定目標的某種結果和現(xiàn)象。這些異化現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：

1.目標偏離。目標偏離是指組織或個人在涉及到評估事項中有意識地改變行為策略，而較少關注參與、透明、責任、回應等目標或使命。我國政府績效評估中目標偏離的主要體現(xiàn)就是過渡強調“非使命目標”（Non－Mission－Based Targets），包括信訪、計劃生育、招商引資等任務，有的甚至實行“一票否決”制。目標偏離的直接后果不僅使政府的一些主要職能及公眾的需求被邊緣化，而且政府活動的合法性也會逐漸流失。非使命目標在很大程度上是改革者為應對有效治理地方事務的壓力性政治需求而采取的權宜之計，但是，包括以非使命目標的績效評估系統(tǒng)在實施中卻導致一系列未預期治理難題的涌現(xiàn)。從長遠來看，廣泛使用非使命目標管理會侵蝕和動搖地方治理的根基。②Jie Gao，“Hitting the Target But Missing the Point：The Rise of Non－Mission－Based Targets in Performance Measurement of Chinese Local Governments”，Administration＆Society，42（1S），2010，pp.56－76.

2.指標失靈。目前，政績考核作為各級政府的殺手锏，經濟發(fā)展、節(jié)能減排、農業(yè)補助、安全生產、應急管理等目標任務逐步納入考核體系，考核指標可謂五花八門、項目繁多。然而，從系統(tǒng)論的視角觀察，政府績效評估往往會忽略政府管理現(xiàn)象的內在復雜性，即通過指標和數(shù)據無法充分反映影響政府管理的各種互相作用的因素。正如紐康默（Newcomer）所言“績效測量與生俱來就是一種政治過程”。③Newcomer K.，“Using Performance Measurement to Improve Programs”，New Directions for Evaluation，No.75，1997，pp.5－14.當一小組指標被用來衡量復雜的政府產出時，代表特定視角的指標的風險和危險就會大大提高。我國政府績效考核體系由于過渡依賴指標考評，加之使用簡單加權平均的通用計算方式，使得一些目標任務的突出必然導致其他任務的式微乃至漠視，同時不同目標任務之間也會存在不同程度的沖突，進而導致考核指標失靈，無法通過指標考核改善治理質量。

3.客觀評估的局限。盡管政府績效客觀評估具有簡單、清晰、可量化等特點，但其缺陷也是明顯的：首先，政府的產出很多是無形的公共服務，比如社會公正、公眾健康、公共安全等，與企業(yè)管理當中以利潤最大化的量化指標不同，這些公共服務很難用客觀指標加以衡量；其次，政府績效評估中的客觀評估方法沒有辦法考慮各種不可預期的效果和影響，社會環(huán)境、公眾需求和政府活動總是處于動態(tài)變化之中；第三，政府績效評估并不是價值中立的，客觀評估法無法對公眾的態(tài)度及滿意度等進行精確分析和評估。然而，目前在政府績效評估實踐中，客觀評估模式仍占據著主導性地位，比如，地方政府績效考核長期以GDP為核心指標，而沒有采納幸福感等主觀性指標；公安部門的績效考核中則用破案率為重要指標，而往往忽視公眾的安全感；政府部門的績效考核中多為產出量，而很少關注公眾的滿意度。簡而言之，客觀評估方法無法全面、客觀、有效地反映政府管理的實際產出。

4.評估效果不佳。政府績效評估的主要功能是監(jiān)測公共服務狀況、提高公共決策水平、優(yōu)化公共資源配置，從而提高政府公共服務能力和質量，促進公眾對政府的信任。盡管我國各級政府已掀起了形式多樣的績效評估運動，并在一定程度和范圍內取得了相應的成效，但從客觀情況看，由于許多評估重在“考核”，更多地是把績效評估作為一個“評比評優(yōu)”的工具，從而使考核對象，更多地把注意力集中于最終的名次上，而不是思考如何通過評估發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，導致評估活動常常流于行式，參與者積極性受挫，參與人數(shù)逐年遞減、公共服務質量并未明顯提升等。政府績效評估效果和作用式微已影響績效評估活動的公信力及可持續(xù)性。另外，一些評估活動為了追求聲勢、擴大影響，而不計相關的評估成本，耗費了人力、財力、物力等公共資源，使得評估項目本身的成本與收益不對稱。

二、反思：政府績效評估異化的深層根源

政府績效評估作為一種管理工具在美國等西方國家能產生積極的社會效果，但引入到中國后，制度實踐的結局與最初的預期目標發(fā)生了巨大偏差，在實施績效評估的過程中，作為工具的績效評估被目的化，進而導致各種意料之外的后果。為什么會事與愿違呢?法默爾認為，在后現(xiàn)代主義的視角中，現(xiàn)代公共行政語言形式具有五種局限性：特殊主義，科學主義，技術主義，企業(yè)邏輯以及解釋學。①法默爾：《公共行政的語言》，中國人民大學出版社2005年版，第334－335頁。受這一分析框架的啟發(fā)，筆者認為，政府績效評估作為一種現(xiàn)代公共行政語言，其異化的根源可以從技術主義、管理主義和壓力型體制三個方面得到解釋。

1.技術主義的局限是政府績效評估異化的重要原因。技術創(chuàng)新在不斷改變著公共管理的實踐模式，特別是信息技術的使用提高了公共管理的效率。但在享受技術進步給我們帶來便利的時候，我們常常只把它作為一種技術手段，而沒有對其進行價值批判；只考慮技術的效率問題，而沒有考慮技術的公平層面；只分析技術的經濟層面，而沒有考慮技術的政治維度。特別是公共績效評估充分利用了技術的特點，但它簡單地套用了物質生產中產品質量定級的標準，無法反映人類追求公平正義的價值。公共管理是一項處理復雜問題的過程，在處理復雜問題的過程中，政策制定者和行政管理者往往傾向于依賴工具和技術手段的問題解決方案。其變革主要集中于政策調整、結構和功能重塑、程序重構上。這些變化都表現(xiàn)為自上而下及以管理驅動的努力，伴隨著各種各樣管理技術手段的采用，如績效考評、全面質量管理、目標管理和成本收益分析等等。這些技術至少帶來了三個沒有預期的結果②全中燮：《公共行政的社會建構解釋與批判》，北京大學出版社2008年版，第179頁。：（1）越來越多地運用理性工具的方案來解決組織問題；（2）越來越多的集中化政策制定；（3）越來越少的人文懷和價值關懷。績效評估等解決方案最終導致了管理權力的集中和依賴更多技術手段，以此來控制組織活動的進程，由此導致了組織的“目標異化”。

2.管理主義理念的盛行加劇了政府績效評估的異化。公共管理的管理主義具有以下幾個主張：首先，提倡運用企業(yè)家精神改造政府，提升政府的運行效率；其次，注重市場競爭機制作用，強調民營化、公共服務外包、伙伴關系等方式提供公共產品或服務；第三，與市場導向和市場機制相對應，強調顧客導向的觀念；最后，主張放松政府規(guī)制，重視市場競爭及其實現(xiàn)的結果。公共管理的管理主義從傳統(tǒng)行政學發(fā)端，就開始影響公共行政的理論和實踐發(fā)展，直到20世紀70年代興起的“新公共管理運動”，才開始成為處于主流地位的思想潮流。20世紀90年代初，伴隨著我國公共管理學的發(fā)展，公共管理的管理主義理念開始通過譯著等形式大量被介紹到中國，我國的許多公共管理學者和公共管理實踐者對此產生了濃厚的興趣，進而把西方原子式的思維方式普遍注入到我國的公共管理和政策設計之中?，F(xiàn)在公共管理領域中的績效評估卻是管理主義在中國流行后的產物。在競爭的市場條件下，顧客可以自由選擇商品和服務，而他們的選擇就是對商品和服務提供者績效的最好評判。競爭機制的引入，使公共部門更加關注和注重績效的提高，為推進公共部門績效評估提供了強大的動力。然而，公共管理中的管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：如“公共性”的闕失、對市場機制的崇拜、“顧客”隱喻的不當、人性假設的偏頗等。管理主義理念使得政府績效評估片面強調公眾的消費者角色，忽視了他們的監(jiān)督者和生產者角色，③毛壽龍，陳小華：《政府績效評估中公眾參與的限度及超越》，《理論探討》，2011年第1期。侵蝕了政府績效評估的民主治理基礎。

3.壓力型體制是政府績效評估異化的制度根源。在過去的三十多年中，美國政府強調普遍使用績效評估，用以減少行政支出，提高公共服務質量，但在美國并沒有造成像在中國那樣嚴重的負面作用，相反卻取得了積極的成效，降低了政府運作成本，提高了行政效率。究其原因，主要在于美國有良好的憲政制度和法治基礎，政府權力被限制在一定范圍內運行，公民的基本權利得到有效保護，由此抑制了績效主義洪水的泛濫。中國則有著不同的制度環(huán)境和歷史傳統(tǒng)，盡管自改革開放以來政府權力開始逐步得到規(guī)范和制約，但建成真正的法治政府、有限政府、責任政府、透明政府仍任重道遠。當績效評估這一理念開始進入中國時，權力恰恰與績效評估這個技術工具不期而遇、不謀而合，在以提高管理效率的名義下成為專斷管理、控制管理的有效工具，成為了中國社會一個無法牽制的無形力量。

我國實行的主要是科層式的“壓力型體制”，即各級政府層層下壓各種任務并對完成任務的情況進行考核，下級政府主要對上級負責，上級根據其完成各種政策性任務的績效進行考核。①榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版，第28頁。在謀求政績合法性的背景下，上級政府機關為了取得較好的政績，通過自上而下的人事安排、財政分配和政治影響，不斷提高對下級政府績效的要求，而下一級政府機關再將任務下達給其下一級機關，層層下放、層層分解、層層加碼，最終分解到基層政府時，指標完成額的要求往往已經是當初的幾倍甚至十幾倍。很多地方政府對于上級下達的指標根本無法完成，然而對上負責的體制要求其必須完成上級下達的任務，否則下級政府在同級機關中的地位、待遇以及領導者自身的職位與前途將會受到影響。由此導致的結果就是各地政府機關及其領導者在無法完成上級下達任務的情況下，只能千方百計地捏造虛假政績，在上報的統(tǒng)計數(shù)據上做文章，導致數(shù)字膨脹，而實際政績并未真正提高。②倪星：《政府合法性基礎的現(xiàn)代轉型與政績追求》，《中山大學學報》，2006年第4期。

三、復歸：政府績效評估的優(yōu)化路徑

政府績效評估在我國公共管理領域的濫用誘發(fā)大量短期行為和投機取向，導致公共資源的不合理配置，影響經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。要消除這種不良影響，必須堅持服務質量導向的績效評估理念，在政府績效評估體系的構建與運行中，充分尊重公眾的需求和意愿，保障被評估方的權利和自由，讓評估相關方能充分參與并發(fā)揮積極作用，避免政府績效評估淪為純粹的管理工具。通過實現(xiàn)高效的社會管理和提供優(yōu)質的公共服務以滿足公眾的需求，應成為評判我國政府績效的最終評價標準。今后的發(fā)展重點是探索如何通過績效評估提升公共服務質量，發(fā)揮績效評估在建設服務型政府中的導向作用。

1.探索復合型績效評估模式?？冃гu估的研究在價值取向上主要有兩大流派：一派是客觀評估學派，代表人物和機構有 Ammons，Berman，GAO（General Accounting Office）等，主要從審計的角度出發(fā)，強調工作量、成本和產出等客觀效率指標，既包括人均GDP、失業(yè)率等宏觀經濟社會指標，也包括特定公共服務職能的客觀績效指標，如警察服務的“每10萬人犯罪受害人數(shù)”、醫(yī)療衛(wèi)生服務的“嬰兒死亡率”等，這些效率指標主要反映政府績效的經濟維度。另一派是主觀評估學派，代表人物主要有Wholey，Brudney等，這一學派在吸收客觀評估學派指標的基礎上，以問責制和公平為價值導向，通過訪談和問卷調查公眾對政府公共服務的需求、質量評估、態(tài)度和滿意度等，重點關注政府服務的社會影響和效果，著重反映的是政府績效的政治維度。基于上述兩種評估模式的分歧，一些學者認為需要開發(fā)能夠融合客觀和主觀績效測量的可操作的復雜模型，并且模型尤其需要關注影響公眾滿意度的變量。③Parks，Roger B.，“Linking Objective and Subjective Measures of Performance Public”，Administration Review，44（2），1984，pp.118－127.復合型政府績效評估模式應以效率與公平并重，統(tǒng)一績效評估的經濟邏輯與政治邏輯，整合客觀績效指標和主觀評估指標，從而更加全面、真實、有效地反映政府部門的運行績效，有助于防止績效評估目標的異化和沖突。

2.完善公民參與的制度環(huán)境。盡管績效評估是一種有效的管理工具，但它仍然擺脫不了自上而下、傳統(tǒng)威權政治控制性治理方式的窠臼，其中一個重要原因是缺乏有效的公民參與，特別是評估相關方的充分參與。從參與過程的角度來看，可以發(fā)現(xiàn)公眾參與機制存在著諸多問題：信息公開的程度嚴重不足；回應性機制的嚴重缺位；程序性規(guī)則的高度“隨意化”。從參與的程度來看，我國政府績效評估中的公民參與總體上尚處于“有限參與階段”：①周志忍：《政府績效評估中的公民參與：我國的實踐歷程與前景》，《中國行政管理》，2008年第1期。參與范圍或廣度的有限性；角色或參與方式的單一性；公民參與在政府績效評估全過程中的影響力總體上看還相當有限。因此，要著力推進信息公開，提高行政透明度，發(fā)揮大眾傳媒的作用，通過互聯(lián)網、報刊電視甚至新媒體等形式及時公布績效信息，接受社會大眾的監(jiān)督和評判。建立利益相關者能夠有效參與的績效考核體系，無論是績效指標的選擇、評估結果的運用，還是確定評估內容及側重點，都要強化公民參與，讓公民成為評價政府績效評估中最重要的評估主體。

3.明確和規(guī)范政府權力的邊界?？冃гu估在中國被濫用的一個重要原因是政府的權力邊界沒有被很好的界定，政府權力過大、職能過寬、責任偏輕，而相應的是一些社會團體、公益組織和公共服務組織的主體地位得不到承認，缺乏有效自主治理的前提條件，不能充分發(fā)揮自我主體性作用。因此，加強法治建設要從兩方面入手，一方面要制約政府的“有形之手”，在政府與社會團體、公益組織和公共服務組織之間探索實行管辦分離，規(guī)范政府權力的范圍和程序，強化政府責任機制，使得政府權力能夠在陽光化、制度化的軌道上運行；另一方面要對一些社會團體、公益組織和公共服務組織等組織賦權，讓這些公共組織獲得公共法人地位，只有這樣才能使這些組織能夠使責、權、利相統(tǒng)一，在此基礎上，這些公共組織就會自發(fā)探索組織或行業(yè)內的績效評價體系，并能夠合理運用相應的績效評價結果。只有這樣，才能避免績效評估中的“一刀切”，防止淪為一種專斷的管理工具，推進評價體系多樣化、科學化、合理化，進而促進公共組織的生命力和競爭力，從根本上形成社會的多樣性和良性發(fā)展。

4.促進績效評估結果使用制度化。在績效評估結果的使用上，要避免兩種極端傾向：一是將績效評估結果束之高閣，與改善服務質量、內部激勵和資源配置完全脫節(jié)，使得政府績效評估流于形式化、表面化；二是利用績效評估結果的急功近利，把獎懲作為績效評估結果使用的唯一形式，簡單地搞量化排名，往往導致被評估對象的短期行為或弄虛作假傾向。政府績效評估的主要用途在于制定戰(zhàn)略規(guī)劃、優(yōu)化資源配置、開展項目管理、監(jiān)控服務質量，進而提高公共服務水平。因此，要科學地使用評估結果，把績效評估和公共服務結合起來，將評估過程和決策分析結合起來，使得績效評估真正成為提高公共服務質量的治理工具。當前，要實現(xiàn)政府績效評估向政府績效管理轉型，突出加強政府績效評估結果的反饋和應用，在提高評估結果民主性和科學性的基礎上，探索績效問責、績效預算等評估結果使用的激勵和懲罰機制，以激發(fā)被評估部門及人員的積極性，使得評估成為一種學習動力和激勵因素。

5.深化政府績效評估研究。公共行政學科的發(fā)展歷史以威爾遜發(fā)表《行政學研究》一文為標志，經歷了一百多年，而中國將公共管理作為一門科學來研究，則始于改革開放后，發(fā)展還不是很完善，其間又受到“管理主義”的嚴重影響，包括一些學者在不甚了解公共行政史的情況下推崇和借用新公共管理的理論。公共管理領域是個復雜的、多樣化的領域，這就決定了其不可能也不應該由哪種研究路徑占支配性地位，因此公共管理學自產生起就從政治學、法學、管理學、心理學等多種學科中吸取營養(yǎng)，每一種學科和研究取向豐富了公共管理學，貢獻了具有相當價值的理論和思想，使其能不斷地進行自我反思，在螺旋式中不斷演進?？冃гu價具有改進（improvement）、評估、控制、預算、激勵、提升（promote）、表彰和學習等八個目的，根據不同目的設計不同的測量手段。②Behn，Robert D.，“Why Measure Performance?Different Purposes Require DifferentMeasures”，Public Administration Review，63（5），2003，pp.586－606.因而要根據不同的目的，對政府整體績效和具體部門（如財政、衛(wèi)生、教育等）的績效進行分類研究、跨學科研究，以獲得更好的評估方法和管理經驗。另外，要開展政府績效評估評估比較研究，對不同國家的各種測量技術、評估過程、管理經驗進行分析，比較這些評估做法所蘊含的制度差別和文化差異，從中獲取有益的經驗和啟示。□