馮 輝

一、問題及其意義

始自2008年的美國(guó)金融危機(jī)將金融創(chuàng)新與監(jiān)管的博弈在全世界范圍內(nèi)演變成極其重要的理論與實(shí)踐命題及任務(wù)，對(duì)中國(guó)這樣的金融后發(fā)國(guó)家而言尤其如此。與環(huán)境、食品、內(nèi)幕信息等領(lǐng)域的監(jiān)管類似，一直以來，我國(guó)金融監(jiān)管體制的績(jī)效主要依賴事前審批和事后懲罰，這種高度僵硬、機(jī)械的看守式監(jiān)管理念及制度在日益復(fù)雜和專業(yè)的金融市場(chǎng)實(shí)踐面前，不斷暴露出疏漏和風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)外部性越來越突出，越來越難敷實(shí)踐所需。比如，對(duì)于營(yíng)業(yè)額動(dòng)輒數(shù)億的信用卡非法套現(xiàn)，雖然每次均以非法經(jīng)營(yíng)罪和巨額罰款予以嚴(yán)懲，但似乎越懲罰案件卻越多。1再比如，非法吸收公眾存款即非法集資，不但數(shù)額越來越大、后果越來越嚴(yán)重、案情越來越復(fù)雜，而且定罪、量刑、罰沒引起的爭(zhēng)議也越來越大。2更重要的是，監(jiān)管體制導(dǎo)致的這些問題和爭(zhēng)議往往迫使政府進(jìn)行改革，但這種在重壓甚至“頂雷”狀態(tài)下催生的改革發(fā)生機(jī)制不僅脆弱、倉促因而欠缺合理性，而且會(huì)干擾正常的法治秩序，妨礙執(zhí)法、誤導(dǎo)民意，在合法與非法、罪與非罪等根本性問題上失卻社會(huì)共識(shí)。

金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府實(shí)施金融經(jīng)濟(jì)治理的主要手段之一，應(yīng)當(dāng)尊重并遵守金融市場(chǎng)規(guī)則，秉承整體主義和權(quán)衡精神，在瞄準(zhǔn)金融市場(chǎng)實(shí)踐機(jī)理的基礎(chǔ)上“嵌入”監(jiān)管對(duì)象，從單向管制轉(zhuǎn)化為綜合治理，將監(jiān)管從外生的干預(yù)性強(qiáng)制力轉(zhuǎn)化為內(nèi)生因素。如此方能在需改革時(shí)敢于擔(dān)當(dāng)而絕不怠政懶政，需懲戒時(shí)執(zhí)法必嚴(yán)而絕不拖泥帶水，從而使整個(gè)社會(huì)在是否需要監(jiān)管、怎樣監(jiān)管以及評(píng)價(jià)監(jiān)管績(jī)效等核心問題上形成共識(shí)，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)法治，即“不以任何個(gè)別人、個(gè)別機(jī)構(gòu)的意志為轉(zhuǎn)移，能夠遵循主流社會(huì)的主流意識(shí)形態(tài)并受其評(píng)判和約束的一種善治狀態(tài)”。3

從傳統(tǒng)的以事前審批和事后懲戒為核心的看守式規(guī)制轉(zhuǎn)向綜合性治理，已成金融監(jiān)管改革與創(chuàng)新的趨勢(shì)。本文以“嵌入式監(jiān)管”為主題，對(duì)金融監(jiān)管改革的這番大勢(shì)作一注解，以期為推進(jìn)中國(guó)金融監(jiān)管體制的科學(xué)、績(jī)效和法治盡綿薄之力。

二、“嵌入式”監(jiān)管理念：依據(jù)、內(nèi)涵及外延

（一）嵌入式監(jiān)管的依據(jù)與基礎(chǔ)

嵌入理論大致出現(xiàn)于20世紀(jì)中后期，繼而在經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域的研究中得到廣泛應(yīng)用，其強(qiáng)調(diào)“行為和制度深深受到社會(huì)關(guān)系的制約”，4所以“人的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)是理性的，但理性的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)是受社會(huì)關(guān)系制約的，經(jīng)濟(jì)行動(dòng)是一種社會(huì)行動(dòng)，經(jīng)濟(jì)行動(dòng)嵌入于社會(huì)關(guān)系中并產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)秩序”。5以此為原理，嵌入式監(jiān)管的核心即在于秉承整體主義、權(quán)衡的法治觀，高度契合監(jiān)管對(duì)象的實(shí)踐機(jī)理，在成為監(jiān)管對(duì)象之“內(nèi)生性力量”的基礎(chǔ)上生成科學(xué)、系統(tǒng)且專業(yè)的治理機(jī)制。以金融監(jiān)管為例，相比傳統(tǒng)的以審批和事后懲戒為核心的看守式監(jiān)管，一方面嵌入式監(jiān)管是現(xiàn)代金融市場(chǎng)的實(shí)踐發(fā)展對(duì)監(jiān)管的客觀需求使然，監(jiān)管者與監(jiān)管對(duì)象在各自層面上向相同方向的演變構(gòu)成了嵌入式監(jiān)管的實(shí)踐基礎(chǔ)；另一方面以整體主義、權(quán)衡為核心的法治觀的普及和應(yīng)用，則構(gòu)成了嵌入式監(jiān)管的思想基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)。

首先，金融監(jiān)管主體與金融市場(chǎng)主體在各自的實(shí)踐發(fā)展中釋放出公私融合的客觀需求。后發(fā)國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府監(jiān)管之間的關(guān)系上有一個(gè)共同點(diǎn)，即經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的發(fā)展往往超出監(jiān)管者的既有理念和能力，監(jiān)管被動(dòng)、缺位和錯(cuò)位等現(xiàn)象比比皆是，在形式上往往形成實(shí)踐創(chuàng)新倒逼監(jiān)管改革的局面。所以在監(jiān)管初期，以事前審批和事后懲戒為代表的看守式監(jiān)管既是無奈之舉，也具有客觀性，金融市場(chǎng)發(fā)展及其監(jiān)管尤其如此。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府經(jīng)濟(jì)治理理念及能力的成熟，以及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于國(guó)家角色及功能的重新審視和再發(fā)現(xiàn)，6上述局面發(fā)生了根本改觀。盡管在理念、績(jī)效和方法等維度上仍然存在爭(zhēng)議或問題，但“國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能得到空前強(qiáng)化，受經(jīng)濟(jì)屬性的嵌入與公私融合的驅(qū)動(dòng)，國(guó)家在性質(zhì)、組織、行為方式上開始發(fā)生眾多不同于傳統(tǒng)意義上作為一個(gè)政治主權(quán)組織而具有的觀念特征和行為方式，國(guó)家開始深度融入市場(chǎng)機(jī)制，成為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的‘內(nèi)生因素’，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)飛速發(fā)展的同時(shí)也引發(fā)自身的組織和行為變革”7，應(yīng)當(dāng)是對(duì)中國(guó)政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)治理模式的一個(gè)比較客觀的評(píng)價(jià)。相比實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，中國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展一直受管制較多，在監(jiān)管的理念、能力、信息及各種基礎(chǔ)設(shè)施均不健全，而金融市場(chǎng)的高速發(fā)展及外部性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出監(jiān)管者預(yù)期的客觀情況下，看守式的監(jiān)管體制得以產(chǎn)生和維系也就不難理解。而正是通過在實(shí)踐中不斷地試錯(cuò)、“干中學(xué)”，監(jiān)管者才逐步認(rèn)識(shí)到監(jiān)管不應(yīng)當(dāng)局限于簡(jiǎn)單的規(guī)制，而應(yīng)成為內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的治理機(jī)制，這是現(xiàn)代公私融合的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府之手的客觀需求。在硬幣的另一面，金融市場(chǎng)的發(fā)展也逐步孕育出對(duì)政府治理的強(qiáng)大需求。相比實(shí)體經(jīng)濟(jì)，金融經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)更強(qiáng)、不可控因素更多、事故的負(fù)外部性更大，因此對(duì)于以政府為公共利益天然代表者之一而進(jìn)行的公共治理的需求也更為強(qiáng)烈。但這種公共治理必須契合金融市場(chǎng)的實(shí)踐機(jī)理，防治各種負(fù)外部性和失靈，能夠內(nèi)生于金融市場(chǎng)，在控制風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)促進(jìn)增量利益。監(jiān)管者和監(jiān)管對(duì)象在各自層面上開放出公私融合的治理需求，為嵌入式監(jiān)管理念的生成和應(yīng)用提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

其次，整體主義與權(quán)衡精神成為金融監(jiān)管的主流思想和社會(huì)共識(shí)。整體主義思想與權(quán)衡精神一脈相承，客觀而言，在個(gè)人自由深入人心、私權(quán)意識(shí)成長(zhǎng)為主流價(jià)值觀的當(dāng)代社會(huì)，個(gè)體主義在心理和情感上更具優(yōu)勢(shì)；但就實(shí)踐而言，政府主導(dǎo)的公共治理又不得不需要整體主義以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌、矯正與平衡。所以不僅在理論上不斷有學(xué)者強(qiáng)調(diào)“只有借助整體，一切個(gè)別東西的意義才能得以完全理解，反之，也只有通過個(gè)別東西，整體才能得到完全理解”，8二者在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與法治實(shí)踐中的“公私融合”亦屢見不鮮。實(shí)踐對(duì)理論的選擇成就了整體主義、權(quán)衡思想及方法論的興盛；對(duì)于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革中出現(xiàn)的實(shí)踐難題，追求“系統(tǒng)論”、“大局觀”的立場(chǎng)與方法，強(qiáng)調(diào)在考量多重因素和背景的基礎(chǔ)上權(quán)衡出綜合效果最佳的方案。金融市場(chǎng)本身錯(cuò)綜復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)突出，一個(gè)問題往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，相應(yīng)的監(jiān)管就必須著眼于全局而不能只求片面效果，必須就金融市場(chǎng)的整體情勢(shì)予以綜合平衡而不能一意孤行，為達(dá)一時(shí)、個(gè)別之目的而強(qiáng)行介入既有的風(fēng)險(xiǎn)及利益分配機(jī)制。金融監(jiān)管的實(shí)質(zhì)大都指向風(fēng)險(xiǎn)及利益分配機(jī)制的重塑，故其核心目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是尋求有效率的平衡，平衡就是保護(hù)弱勢(shì)群體和實(shí)現(xiàn)公平，否則不但于弱勢(shì)群體保護(hù)無濟(jì)于事，過多的空頭許諾反而會(huì)滋生市場(chǎng)的失望、不信任乃至厭惡，于整個(gè)法治建設(shè)危害甚大。9

（二）嵌入式監(jiān)管的內(nèi)涵與外延

首先，嵌入式監(jiān)管體制涵蓋理念、規(guī)范、信息、知識(shí)和共識(shí)等五大要素。無論實(shí)體經(jīng)濟(jì)抑或金融經(jīng)濟(jì)，任何一種監(jiān)管或治理機(jī)制在實(shí)踐中要想取得應(yīng)然的績(jī)效，必須構(gòu)建由上述五大要素組成的結(jié)構(gòu)。監(jiān)管理念指引具體行為，理念并不抽象，也不復(fù)雜，而且可以學(xué)習(xí)和引入；監(jiān)管規(guī)范體現(xiàn)具體的治理規(guī)則，對(duì)監(jiān)管對(duì)象具有明確的預(yù)期導(dǎo)向功能，不過盡管其十分重要，也基本可以通過移植或復(fù)制而完成。難點(diǎn)在于信息、知識(shí)和共識(shí)，與理念要素和規(guī)范要素有所不同，這三者都無法經(jīng)由簡(jiǎn)單的移植或復(fù)制而形成，但其完備、科學(xué)及強(qiáng)大與否對(duì)于監(jiān)管績(jī)效又具有同等甚至更加突出和根本的作用。信息對(duì)監(jiān)管績(jī)效具有重要而直接的影響，“執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法與消費(fèi)者的消費(fèi)都是決策活動(dòng)，而決策必然涉及信息。信息的不足或錯(cuò)誤會(huì)直接影響到執(zhí)法機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者的決策質(zhì)量”。10信息的準(zhǔn)確搜集和有效萃取不僅需要監(jiān)管者深入監(jiān)管對(duì)象內(nèi)部，而且要求信息的獲取過程、結(jié)果和使用應(yīng)當(dāng)公開、公平和公正，體現(xiàn)法治精神。知識(shí)要素對(duì)應(yīng)的是智慧、理性以及經(jīng)驗(yàn)，它往往與信息直接相關(guān)，但又涉及更多維度。智慧、理性和經(jīng)驗(yàn)的獲得離不開人才的選拔和培訓(xùn)，這就要求構(gòu)建并完善監(jiān)管者的能力培養(yǎng)系統(tǒng)，除了政治能力和道德能力，更要加強(qiáng)專業(yè)能力的培養(yǎng)，比如資源運(yùn)用和動(dòng)員能力、高強(qiáng)度的專業(yè)化處理能力、輿論影響能力和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力等。值得關(guān)注的是經(jīng)驗(yàn)，有效監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的獲得除了來自選拔和培訓(xùn)外，實(shí)踐中其實(shí)更多源于監(jiān)管過程中的個(gè)案經(jīng)歷，特別是監(jiān)管失敗得出的教訓(xùn)。只有失敗、風(fēng)險(xiǎn)甚至事故，對(duì)于制度變遷的影響才會(huì)更大、對(duì)重大的體制性改革的推動(dòng)才會(huì)更強(qiáng)、對(duì)路徑依賴的破除力才會(huì)更突出——毫無疑問，其間個(gè)別或部分市場(chǎng)主體付出的代價(jià)會(huì)很慘重，引發(fā)的負(fù)外部性也會(huì)更大、更不可控。所以科學(xué)、有效的監(jiān)管體制，應(yīng)當(dāng)具備以更小代價(jià)獲取更多經(jīng)驗(yàn)的能力。而這樣一種制度變遷的發(fā)生機(jī)制要想切實(shí)可行，最根本的因素卻在純粹的制度建設(shè)之外：監(jiān)管者能否在信息搜集和處理過程中形成公信力，能否在智慧、理性和經(jīng)驗(yàn)的習(xí)得上具備試錯(cuò)與成長(zhǎng)的空間和可能，在根本上則取決于社會(huì)共識(shí)。只有在科學(xué)、理性、法治的社會(huì)共識(shí)的影響下，政府與市場(chǎng)的公私融合、金融監(jiān)管與金融市場(chǎng)的雙向互動(dòng)、監(jiān)管者的有限理性、改革風(fēng)險(xiǎn)與成本的社會(huì)分擔(dān)才能得以產(chǎn)生且有序推進(jìn)。否則監(jiān)管與市場(chǎng)就處于對(duì)峙之中，監(jiān)管的失誤成為市場(chǎng)拒絕監(jiān)管的理由，市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)或事故則成為責(zé)備監(jiān)管缺位的導(dǎo)火索，繼而反過來成為監(jiān)管者推行看守式監(jiān)管的理由。監(jiān)管結(jié)構(gòu)的雙方都缺乏理性、耐心和互信，由此形成的惡性循環(huán)必然使監(jiān)管淪為事前審批與事后懲戒；自由競(jìng)爭(zhēng)的放任導(dǎo)致無序和風(fēng)險(xiǎn)，最終傷及整個(gè)金融市場(chǎng)的創(chuàng)新與成長(zhǎng)。社會(huì)共識(shí)、社會(huì)主流價(jià)值觀“是埋藏在社會(huì)成員心中的意識(shí)形態(tài)，它對(duì)具體的社會(huì)事件產(chǎn)生影響除了通過事件中的當(dāng)事人直接作出反應(yīng)外，主要靠不同民眾之間、以及官民之間的協(xié)商、交流和博弈，通過民主的商談和溝通來逐漸‘發(fā)現(xiàn)’這種主流民意并實(shí)現(xiàn)它強(qiáng)大的約束力”。11嵌入式監(jiān)管的生成和推行需要社會(huì)共識(shí)，同時(shí)因其尊重并遵守金融市場(chǎng)規(guī)則、注重與金融實(shí)踐的公私融合與互信互動(dòng)，故亦能夠推動(dòng)社會(huì)共識(shí)的形成，從而形成良性循環(huán)。

其次，嵌入式監(jiān)管體制由理念、規(guī)范和技術(shù)三個(gè)維度組成。其五大要素對(duì)監(jiān)管績(jī)效的影響側(cè)重于宏觀和整體，就特定領(lǐng)域的監(jiān)管行動(dòng)而言，其監(jiān)管績(jī)效則直接取決于監(jiān)管是否在理念、規(guī)范和技術(shù)三大維度之間實(shí)現(xiàn)了有效銜接。金融監(jiān)管在具體實(shí)踐中必然涉及理念、規(guī)范和技術(shù)三個(gè)層面，監(jiān)管的方向和內(nèi)容取決于監(jiān)管者的立場(chǎng)與理念，同時(shí)離不開科學(xué)合理的規(guī)范與具體的技術(shù)性方案。相比監(jiān)管者堅(jiān)持或奉行的原則、準(zhǔn)則等理念性范疇以及作為監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)的法律規(guī)范而言，技術(shù)性方案更側(cè)重于數(shù)字、程序等明確化、細(xì)節(jié)化的標(biāo)準(zhǔn)。任何領(lǐng)域的監(jiān)管要想實(shí)現(xiàn)應(yīng)然之效果，務(wù)必在以上三個(gè)維度取得統(tǒng)一。在我國(guó)的金融監(jiān)管實(shí)踐中，監(jiān)管者當(dāng)然有促進(jìn)監(jiān)管績(jī)效、維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定、保護(hù)弱勢(shì)群體、懲戒投機(jī)或違法行為的追求，但為此所作的制度供給在眾多領(lǐng)域紛紛出現(xiàn)理念、規(guī)范和技術(shù)之間的脫節(jié)，則是持續(xù)而密集的制度供給在實(shí)踐中難以奏效的癥結(jié)。比如監(jiān)管者歷來重視解決中小企業(yè)融資難，為此就鼓勵(lì)商業(yè)銀行向中小企業(yè)放貸、降低擔(dān)保公司和小額貸款公司進(jìn)入門檻等制定了一系列規(guī)范性文件，但是在小額貸款公司經(jīng)營(yíng)管理、利率市場(chǎng)化等問題上缺乏關(guān)鍵的技術(shù)性方案，12導(dǎo)致中小金融機(jī)構(gòu)難以形成競(jìng)爭(zhēng)力，金融服務(wù)在壟斷格局下難以形成面向中小企業(yè)的細(xì)分市場(chǎng)，商業(yè)金融領(lǐng)域無法形成競(jìng)爭(zhēng)性供給，政策性金融推行不暢、合作性金融受到抑制。重視中小企業(yè)融資在理念、規(guī)范和技術(shù)之間出現(xiàn)斷裂，中小企業(yè)融資越促進(jìn)越受限、越幫忙越困難的局面就是如此產(chǎn)生的。再比如為了解決新股上市估值偏高、二級(jí)市場(chǎng)投資者每每被套牢、新股發(fā)行異化為“絞肉機(jī)”的狀況，證監(jiān)會(huì)曾采取多種監(jiān)管舉措，包括確立并大力宣傳保護(hù)中小投資者的理念，并就新股發(fā)行環(huán)節(jié)的信息披露制定了眾多嚴(yán)格而具體的規(guī)定，但因缺乏契合監(jiān)管對(duì)象實(shí)踐機(jī)理的技術(shù)性方案，不但效果不甚明顯，而且損害了監(jiān)管公信力。2012年4月28日，證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化新股發(fā)行體制改革的指導(dǎo)意見》則通過明確的技術(shù)性方案對(duì)上述監(jiān)管缺漏進(jìn)行彌補(bǔ)。對(duì)于“招股說明書正式披露后，根據(jù)詢價(jià)結(jié)果確定的發(fā)行價(jià)格市盈率高于同行業(yè)上市公司平均市盈率25%的（采用其他方法定價(jià)的比照?qǐng)?zhí)行）”，發(fā)行公司應(yīng)補(bǔ)充信息披露，證監(jiān)會(huì)可以視情況要求重新詢價(jià)甚至重新發(fā)審。對(duì)于“發(fā)行價(jià)格高于同行業(yè)上市公司平均市盈率25%的發(fā)行人，除因不可抗力外，上市后實(shí)際盈利低于盈利預(yù)測(cè)的，證監(jiān)會(huì)將視情節(jié)輕重對(duì)發(fā)行人董事及高管采取列為重點(diǎn)關(guān)注、監(jiān)管談話、認(rèn)定為非適當(dāng)人選等措施，記入誠(chéng)信檔案”。這些技術(shù)性方案將懲戒新股發(fā)行投機(jī)的理念、規(guī)范和技術(shù)有效銜接，相比以往顯著提升了監(jiān)管的科學(xué)性。

最后，嵌入式監(jiān)管體制的最突出的實(shí)踐性特征是疏堵并舉、厲行改革與從嚴(yán)執(zhí)法并重，特別是需改革時(shí)應(yīng)敢于擔(dān)當(dāng)而絕不怠政懶政，需懲戒時(shí)應(yīng)執(zhí)法必嚴(yán)而絕不拖泥帶水。就像貝卡利亞對(duì)刑罰績(jī)效的警告——“對(duì)于犯罪最強(qiáng)有力的約束力量不是刑罰的嚴(yán)酷性，而是刑罰的必定性”一樣，13傳統(tǒng)的以事前審批和事后懲戒為核心的看守式監(jiān)管存在的最大問題也是如此。如果監(jiān)管者無法保證其字面的監(jiān)管措施得到嚴(yán)格執(zhí)行，那么監(jiān)管在形式上越嚴(yán)格、實(shí)際效果必然越糟糕。在監(jiān)管理念與規(guī)范缺失，特別是信息以及智慧、理性、經(jīng)驗(yàn)等知識(shí)性能力嚴(yán)重不足的情況下，監(jiān)管者明知自己的監(jiān)管措施無法被嚴(yán)格執(zhí)行，所以就不斷增加或變相增加監(jiān)管的嚴(yán)厲性——以期“取法其上得乎其中”；而當(dāng)被監(jiān)管者發(fā)現(xiàn)或預(yù)期監(jiān)管者實(shí)際上無力確保過于嚴(yán)厲的監(jiān)管措施得到嚴(yán)格執(zhí)行時(shí)，必然增加冒險(xiǎn)、投機(jī)以及違法的概率。這是典型的監(jiān)管投機(jī)和監(jiān)管失靈，其成因卻來自于監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的“共謀”。金融市場(chǎng)實(shí)踐的創(chuàng)新性突出、專業(yè)性強(qiáng)、關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，相比之下監(jiān)管者在知識(shí)和信息等維度上均處于劣勢(shì)，因此看守式的監(jiān)管模式必然滯后于市場(chǎng)實(shí)踐，“共謀”客觀上也是無奈之舉。不過一旦缺乏有效監(jiān)管的金融市場(chǎng)實(shí)踐出現(xiàn)不可控的風(fēng)險(xiǎn)或事故，強(qiáng)烈的負(fù)外部性損害到經(jīng)濟(jì)安全或社會(huì)穩(wěn)定，監(jiān)管者與被監(jiān)管者的共謀就迅速破滅。監(jiān)管者遂以“滅火”的姿態(tài)，通過清理、整頓、封殺等行政強(qiáng)制手段善后；市場(chǎng)主體則以“肇事者”的形象，在名譽(yù)、財(cái)產(chǎn)及行動(dòng)資格等各個(gè)方面遭受懲戒。金融市場(chǎng)的發(fā)展具有很強(qiáng)的不確定因素，很多金融產(chǎn)品或行為都具有兩面性，金融危機(jī)或事故的發(fā)生往往超出個(gè)別市場(chǎng)主體的預(yù)期。在漫長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)滋生和潛伏階段熟視無睹，坐視其利益生產(chǎn)機(jī)制日益膨脹、利益分配機(jī)制的影響范圍極速擴(kuò)大，而在風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)、危及安全和穩(wěn)定之際則將全部責(zé)任加之于特定的市場(chǎng)主體。這種監(jiān)管既無法從根本上解決與預(yù)防問題，也是缺乏擔(dān)當(dāng)、怠政、懶政的集中表現(xiàn)。比如長(zhǎng)期的存款利率管制導(dǎo)致大型商業(yè)銀行吸存成本幾乎為零，中小金融機(jī)構(gòu)在吸存上難以形成競(jìng)爭(zhēng)力；居民、企業(yè)和投資者在負(fù)利率的情況下出于增加收益當(dāng)然更有動(dòng)力參與高利貸。貸款利率管制的表面上是為了防止高利貸，但在資金稀缺的條件下，名義利率被人為扭曲，高利貸反而成為市場(chǎng)對(duì)資金的真實(shí)定價(jià)。在監(jiān)管者無法落實(shí)對(duì)商業(yè)銀行貸款行為的字面監(jiān)管規(guī)則時(shí)，商業(yè)銀行通過提高貸款門檻、收取咨詢費(fèi)等名義變相增加貸款收益也就順理成章。14可見包括商業(yè)銀行在內(nèi)的全民放貸、高利貸泛濫、民間借貸失控等乃是監(jiān)管者與市場(chǎng)的“共謀”，是怠政、懶政的直接表現(xiàn)，也是看守式監(jiān)管突出的風(fēng)險(xiǎn)和弊端。在如此背景之下，選擇個(gè)別出事企業(yè)及個(gè)人開刀，又如何令社會(huì)信服、彰法治公信？在這種充滿否定性的社會(huì)氛圍下，監(jiān)管機(jī)制的脆弱、不合理，監(jiān)管者在理念、規(guī)范、信息和知識(shí)等各種要素上的不成熟，均被暴露和放大。當(dāng)監(jiān)管的基礎(chǔ)和依據(jù)都被質(zhì)疑時(shí)，監(jiān)管者連分辨和宣告合法與非法、罪與非罪的底氣都不足，又如何準(zhǔn)確執(zhí)法、推進(jìn)改革？如果變本加厲地增加監(jiān)管嚴(yán)厲程度已經(jīng)絕不可行，那就以“體制問題”、“堵不如疏”等為由玩鴕鳥戰(zhàn)術(shù)，科學(xué)、合理的監(jiān)管體制建設(shè)無從談起。嵌入式監(jiān)管體制則與此全然不同，能合理彌補(bǔ)上述“缺陷”。

三、“嵌入式”監(jiān)管理念的制度應(yīng)用：以民間借貸的法律監(jiān)管為例

民間借貸的法律監(jiān)管之所以成為金融監(jiān)管最棘手的問題之一，主要原因并不在于具體案件的定罪與量刑有多大難度，而是即便事實(shí)清楚、證據(jù)充分，依據(jù)相關(guān)法律條文執(zhí)法處罰和司法審判進(jìn)而形成了“法律正確”的結(jié)果，仍然會(huì)引起巨大爭(zhēng)議。在高利貸遍地開花的社會(huì)現(xiàn)實(shí)下，監(jiān)管者對(duì)于高利貸的警示和懲戒幾乎失去實(shí)際意義，反而會(huì)強(qiáng)化“法不責(zé)眾”的社會(huì)心理；在資金稀缺因而高利貸反成為利率水平的真實(shí)反映、商業(yè)銀行憑借存款負(fù)利率和壟斷存款資源變相實(shí)施“高利貸”的背景下，對(duì)民間借貸事故的事后懲罰往往會(huì)激發(fā)社會(huì)認(rèn)為金融體制不公的感受；而面對(duì)眾多中小企業(yè)因無法獲得公平融資機(jī)會(huì)，甘冒“非法吸收公眾存款”甚至“集資詐騙”的風(fēng)險(xiǎn)一再投身民間借貸，規(guī)則失卻了信仰、懲戒失卻了威懾、監(jiān)管失卻了公信。社會(huì)對(duì)體制充斥著敵意，懷疑和質(zhì)疑成為共識(shí)。監(jiān)管者缺乏足夠的勇氣和信心去判斷何為罪與非罪、合法與非法，只能被動(dòng)地通過宏觀層面的讓步釋放出改革信息從而贏得解決問題的民意空間；市場(chǎng)主體則在自行舔舐傷口之后，繼續(xù)在缺乏規(guī)則預(yù)期和監(jiān)管信任的條件下前行。

金融市場(chǎng)對(duì)于利益和風(fēng)險(xiǎn)的放大效應(yīng)令人瞠目，利益的放大誘使無數(shù)逐利者無視或忽視風(fēng)險(xiǎn)投身其中，而一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，負(fù)外部性危及經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定，又迫使監(jiān)管者不得不出手，金融監(jiān)管的復(fù)雜和困難正源于此。以嵌入式監(jiān)管理念指引制度建設(shè)，有望在治理民間借貸問題上取得協(xié)調(diào)而有效的監(jiān)管局面。

（一）公開、公正執(zhí)法與審判，給社會(huì)以明確的規(guī)則預(yù)期，重塑監(jiān)管公信力

監(jiān)管的公信力來自于嚴(yán)格、公開、公正的法律實(shí)施。只要既有的規(guī)則確定，執(zhí)法和審判都應(yīng)該嚴(yán)格依法而行，做到公開公正、信息透明，而不應(yīng)該畏首畏尾、模糊不清，否則不但于事無補(bǔ)，還會(huì)傷及自身公信力。民間借貸固然需要綜合治理，罪與非罪、合法與非法不能一概而論，但高利貸（超出法定標(biāo)準(zhǔn)的民間借貸）絕不等于民間借貸，這一點(diǎn)為許多國(guó)家的反高利貸立法所承認(rèn)。15只要既有規(guī)則不變（是否需要變化留待改革環(huán)節(jié)細(xì)述），就應(yīng)當(dāng)持續(xù)、明確地提示高利貸的風(fēng)險(xiǎn)，從嚴(yán)打擊、該堵則堵，不能在具體監(jiān)管過程中搞鴕鳥戰(zhàn)術(shù)，敷衍了事、欲蓋彌彰。既然《最高人民法院關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》（1991年）已經(jīng)明確規(guī)定了民間借貸利率“最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍”、“超出部分的利息不予保護(hù)”，那么只要這一條規(guī)則不改，對(duì)高利貸的認(rèn)定和糾紛處理就應(yīng)當(dāng)清楚明白，給市場(chǎng)以明確的風(fēng)險(xiǎn)提示和規(guī)則預(yù)期。既然在眾多司法解釋和通知、公告等規(guī)范性文件中已經(jīng)明確了對(duì)民間借貸應(yīng)“分別情況具體處理”，那就應(yīng)當(dāng)在具體案件中公開、公正地進(jìn)行執(zhí)法和審判，就罪與非罪、合法與非法等問題進(jìn)行準(zhǔn)確清楚的說明，不應(yīng)該被所謂的維穩(wěn)、和諧、民意等壓力所束縛或左右。16

（二）厲行改革，完善公共產(chǎn)品供給，構(gòu)建民間借貸的綜合治理機(jī)制

疏、堵宜并舉，從嚴(yán)執(zhí)法、司法與厲行改革應(yīng)當(dāng)并行不悖。

首先，值得強(qiáng)調(diào)的是，在民間借貸的法律監(jiān)管問題上，監(jiān)管者作為公共治理組織負(fù)有法定的公共產(chǎn)品供給義務(wù)，不僅僅是制定和修改規(guī)則，還包括信息、中介、評(píng)估、平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而這些往往為傳統(tǒng)的監(jiān)管體制所忽略。高利貸泛濫的重要原因是借貸者和放貸者之間的信息不對(duì)稱，大量的資金掮客不僅抬高了融資成本，而且惡化了融資糾紛的解決環(huán)境，增加了民間借貸的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。監(jiān)管者對(duì)此應(yīng)當(dāng)有所作為，解決的辦法是主導(dǎo)或推動(dòng)市場(chǎng)主體建立專業(yè)化的借貸服務(wù)平臺(tái)，為民間借貸中介機(jī)構(gòu)和相關(guān)配套服務(wù)機(jī)構(gòu)提供交易場(chǎng)所、信息匯總與發(fā)布、借貸登記備案等綜合服務(wù)，并通過相應(yīng)的進(jìn)駐機(jī)構(gòu)，為個(gè)人、機(jī)構(gòu)、企業(yè)提供資金供需撮合以及融資信息、第三方鑒定、資信評(píng)估、信用管理、金融產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)代理、融資擔(dān)保等專項(xiàng)服務(wù)。盡管到借貸平臺(tái)登記并非強(qiáng)制性規(guī)定，但市場(chǎng)主體通過借貸平臺(tái)進(jìn)行交易可以得到安全、便捷的服務(wù)和清楚、準(zhǔn)確的預(yù)期。監(jiān)管者則可以藉此控制民間借貸的風(fēng)險(xiǎn)、提高懲戒欺詐等違法行為的概率和能力，以及盡可能地防范與規(guī)制高利貸。特別是當(dāng)民間借貸的供給和需求信息均集中于借貸平臺(tái)時(shí)，便可形成資金的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，“借貸中心可以控制風(fēng)險(xiǎn)，在利率范圍以內(nèi)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)。通過借貸中心活躍民間借貸、控制借貸風(fēng)險(xiǎn)，是借貸中心最大的價(jià)值”。17

其次，應(yīng)當(dāng)根據(jù)金融市場(chǎng)多年來發(fā)展的實(shí)際需要以及民間借貸爭(zhēng)議暴露出來的問題，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的制度變革做一番切實(shí)而徹底的推進(jìn)。多年來金融市場(chǎng)的集權(quán)管控和高度壟斷在宏觀上累積的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)伴隨著微觀市場(chǎng)一再爆發(fā)的各種不公平事件，在體制內(nèi)外逐漸激發(fā)出改革共識(shí)：約束既得利益者、促進(jìn)金融市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)、打破高度壟斷的金融體制。以化解市場(chǎng)主體的融資困境為中心，目前在制度變革上形成的共識(shí)主要包括：對(duì)小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、擔(dān)保公司等中小金融機(jī)構(gòu)實(shí)行特殊的稅收優(yōu)惠政策、扶持性的融資政策、差別化的監(jiān)管政策；從實(shí)質(zhì)上鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入金融市場(chǎng)；利用外資銀行增加金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性；以退市制度為核心，真正實(shí)現(xiàn)中小板和創(chuàng)業(yè)板在中小企業(yè)融資中的功能。以上制度的絕大部分內(nèi)容均已由監(jiān)管者出臺(tái)了詳細(xì)的規(guī)范性文件，并在不同程度上得到了切實(shí)的推進(jìn)。為此，筆者選擇利率市場(chǎng)化與合作性金融這兩個(gè)在改革路徑上尚存爭(zhēng)議的問題，就“嵌入式監(jiān)管”對(duì)于監(jiān)管者厲行改革的具體要求進(jìn)行闡述。

關(guān)于利率市場(chǎng)化，盡管央行在管制狀態(tài)下一直在做這方面改革，而改革也確有成效，但長(zhǎng)期管制形成“利率雙軌制”導(dǎo)致的負(fù)面影響越來越突出也是不爭(zhēng)的事實(shí)。利率在整個(gè)金融市場(chǎng)體系中具有基礎(chǔ)地位，央行確定的基準(zhǔn)利率嚴(yán)重偏離市場(chǎng)的實(shí)際利率，市場(chǎng)缺乏定價(jià)權(quán)、利率被人為扭曲，導(dǎo)致金融資源配置失衡且不公平現(xiàn)象日益突出，民間借貸幾乎均滑向非法且高危的高利貸。鑒于中國(guó)金融體制以及整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)改革面臨的實(shí)際情況，特別是考慮到人民幣升值、外匯儲(chǔ)備管理等國(guó)際因素的影響，一步到位實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化既無可能也并不合理，畢竟時(shí)過境遷，不能再以當(dāng)年實(shí)體經(jīng)濟(jì)為打破價(jià)格雙軌制而割腕“闖關(guān)”來謀劃利率并軌。但這絕不能成為坐視利率雙軌制、信貸配給制導(dǎo)致低效和不公橫行的借口，利率市場(chǎng)化不排除按照規(guī)劃扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)，更不排斥公開、合理的監(jiān)管，但面對(duì)實(shí)踐中的亂麻和瓶頸，決策者更應(yīng)利用良機(jī)作出實(shí)質(zhì)突破。當(dāng)下可以選擇的進(jìn)路是在下調(diào)存款準(zhǔn)備金率、釋放流動(dòng)性的同時(shí)大幅提升存款基準(zhǔn)利率并擴(kuò)大存款利率的浮動(dòng)上限，一方面扭轉(zhuǎn)存款負(fù)利率，壓縮民間借貸的資金供給；另一方面使得中小銀行能夠與國(guó)有銀行展開負(fù)債競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)利率的資源配置功能。另外，提高存款利率可以增加國(guó)有銀行的負(fù)債成本進(jìn)而刺激大型國(guó)企的融資成本敏感度，迫使其轉(zhuǎn)向直接融資，中小企業(yè)長(zhǎng)期在民間借貸的高利率下生存，對(duì)存款利率上升帶來的融資成本增加不會(huì)太敏感；商業(yè)銀行為了盈利必然增加對(duì)中小企業(yè)的信貸，如此可以從源頭上破解商業(yè)性金融競(jìng)爭(zhēng)性供給不足之難題。與存款利率不同，在融資市場(chǎng)供遠(yuǎn)小于求的實(shí)際背景下，貸款利率應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)決定，沒有必要設(shè)立強(qiáng)制性的基準(zhǔn)利率和浮動(dòng)上下限。限制貸款利率本意是為了打擊高利貸，但違背市場(chǎng)對(duì)利率的真實(shí)反映而強(qiáng)行限制貸款利率的結(jié)果卻導(dǎo)致體制內(nèi)的資金極度稀缺從而形成信貸配給制，將需求進(jìn)一步擠向民間借貸。所以更不能從理想上基于公平融資權(quán)而強(qiáng)推中小企業(yè)貸款的差別利率，“在失衡的供求關(guān)系中，人為限定中小企業(yè)貸款利率水平，表面上是為了降低中小企業(yè)融資成本，實(shí)際上反而會(huì)導(dǎo)致中小企業(yè)根本得不到貸款”。18

在合作性金融改革方面，長(zhǎng)期以來政府對(duì)合作性金融的立場(chǎng)是對(duì)安全的重視勝過回應(yīng)和引導(dǎo)融資需求、對(duì)看守和管控的依賴勝過鼓勵(lì)和支持。比如《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》（2003年）雖然理念上強(qiáng)調(diào)農(nóng)村合作銀行是“由轄內(nèi)農(nóng)民、農(nóng)村工商戶、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟(jì)組織入股組成的股份合作制社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)。主要任務(wù)是為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)”，但發(fā)起人不少于1000人、注冊(cè)資本金不低于2000萬元人民幣、董事會(huì)成員為7人至19人并應(yīng)設(shè)立獨(dú)立董事、存貸比不超過80%（商業(yè)銀行是75%）、對(duì)同一借款人貸款余額不超過銀行資本余額的20%（商業(yè)銀行是10%）等基本套用公司法和商業(yè)銀行法的規(guī)定其實(shí)是將大部分基層企業(yè)和個(gè)人的融資需求變相地拒之門外。與此相對(duì)應(yīng)的則是民間草根金融的頑強(qiáng)存在，各種各樣的金融互助組織在以較高的利率實(shí)際上支撐著特定群體之間基于資金互助和民主管理相結(jié)合的合作性金融。19這些組織及行動(dòng)蘊(yùn)含著風(fēng)險(xiǎn)，而且收益為特定的參與者瓜分，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)則往往要?jiǎng)佑谜Y金以安撫受害人、維持穩(wěn)定，這是有意忽視或故意排斥合作性金融的代價(jià)。這種做法的優(yōu)點(diǎn)是通過信息優(yōu)勢(shì)減少了識(shí)別和監(jiān)督的融資成本，最大的風(fēng)險(xiǎn)則是風(fēng)險(xiǎn)管理水平較低，一旦出現(xiàn)問題牽涉太廣。從制度上完成合作性金融的合理回歸是促進(jìn)民間借貸綜合治理的必然要求，要實(shí)現(xiàn)綜合性的調(diào)整而不是簡(jiǎn)單的管控和看守。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)放開各種金融互助組織的設(shè)立，鼓勵(lì)有合作融資實(shí)力及需求的企業(yè)、個(gè)體戶、自然人登記成為合作性組織，通過制定并發(fā)布經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)、格式合同、完善信息披露等措施引導(dǎo)參與者降低風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)參與者提供專業(yè)經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)培訓(xùn)，在合作性金融管理框架內(nèi)以財(cái)政資金入股（不表決、不分紅）或引入商業(yè)銀行資金（不表決、可分紅）以培育合作性金融組織，政府要發(fā)揮出公共服務(wù)者的功能。監(jiān)管的關(guān)鍵除了一般性的事后懲罰，關(guān)鍵是從制度上真正實(shí)現(xiàn)民主管理，這也是包括農(nóng)村合作銀行在內(nèi)合作性金融組織的最大難題。對(duì)此，《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》對(duì)股權(quán)、表決的設(shè)置太復(fù)雜且強(qiáng)制性太多，有悖于股份合作制的宗旨；倒是2006年頒布的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對(duì)合作組織民主治理的架構(gòu)有更為實(shí)用的指引，盡管該法出于各種考慮刻意規(guī)定其不適用于金融合作組織，但這并不妨礙其作為加強(qiáng)合作性金融民主治理機(jī)制的借鑒。如果堅(jiān)持暫不放開《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》的適用范圍，則盡早出臺(tái)專門的規(guī)范性文件調(diào)整合作性金融，或者直接以類似的“民間金融管理辦法”統(tǒng)攝前文所述的各種相關(guān)問題，當(dāng)是標(biāo)本兼治之策。

注：

1從2011年以至更早開始，全國(guó)多地警方破獲信用卡非法套現(xiàn)的大案要案。犯罪分子以非法持有的POS機(jī)為工具，通過向持卡人提供資金、幫助其套現(xiàn)而賺取大量手續(xù)費(fèi)。許多犯罪分子持有POS機(jī)近百臺(tái)，套現(xiàn)金額高達(dá)數(shù)十億，非法牟利近千萬。案件經(jīng)過媒體報(bào)道后，犯罪分子“非法經(jīng)營(yíng)”的社會(huì)危害性固然觸目驚心，但商業(yè)銀行在發(fā)行POS機(jī)和信用卡上的混亂，以及信用卡直接取現(xiàn)成本畸高導(dǎo)致POS機(jī)套現(xiàn)存在巨大盈利空間也引起了廣泛爭(zhēng)議。參見陳周錫：《溫州高利貸市場(chǎng)“刀尖上跳舞”》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2010年12月18日。

22003年河南大午集團(tuán)董事長(zhǎng)孫大午因“非法吸收公眾存款罪”而被“判三緩四”（有期徒刑三年緩期四年執(zhí)行）時(shí)，“非法集資”的罪與非罪、良法惡法等問題就引起了眾多爭(zhēng)議。參見萬靜波：《億萬富翁孫大午的夢(mèng)和痛》，《南方周末》2003年11月7日。從2007年延續(xù)至今的“吳英案”，則因一審、二審、死刑復(fù)核、發(fā)回重審等一系列處于輿論漩渦的焦點(diǎn)將上述爭(zhēng)議持續(xù)地推向高潮。吳英案強(qiáng)烈凸顯并充分放大了“非法吸收公眾存款罪”以及“集資詐騙罪”的字面規(guī)定與金融實(shí)踐需求、民眾心理之間的劇烈沖突。吳英是否被判處死刑（立即執(zhí)行）變得與案件事實(shí)和法律規(guī)定無關(guān)，而成為判斷中國(guó)金融市場(chǎng)建設(shè)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的標(biāo)尺——“又一個(gè)‘小姑娘’為中國(guó)金融業(yè)祭刀，是制度之恥”。葉檀：《吳英不該死》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_49818dcb0102dyo8.html，最后訪問時(shí)間：2012年5月11日。

3史際春、張揚(yáng)、馮輝：《論和諧社會(huì)語境下的地方經(jīng)濟(jì)法治》，《法學(xué)家》2007年第5期。

4[美]格蘭諾維特：《鑲嵌：社會(huì)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)行動(dòng)》，羅家德譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第1頁。

5蘇春艷：《經(jīng)濟(jì)行動(dòng)的社會(huì)建構(gòu)——新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)對(duì)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)的嵌入性分析》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2004年第6期。

6諾斯將國(guó)家作為一種內(nèi)在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變量進(jìn)行研究，改變了以往將國(guó)家作為外在工具的經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)?！皣?guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”，“國(guó)家提供的基本服務(wù)是博弈的基本規(guī)則”，“制度創(chuàng)新來自統(tǒng)治者而不是選民，這是因?yàn)楹笳呖偸敲媾R著搭便車問題。對(duì)統(tǒng)治者來說，既然他沒有搭便車的問題，他就要不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新以適應(yīng)相對(duì)價(jià)格的變化”。這些理論重新定義了國(guó)家（政府）的角色及功能，對(duì)于理解金融市場(chǎng)的監(jiān)管者也具有同樣重要的啟示。[美]諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第20頁、第24頁、第32頁。

7馮輝：《論經(jīng)濟(jì)法學(xué)語境中的“經(jīng)濟(jì)國(guó)家”》，《法學(xué)家》2011年第5期。

8[德]加達(dá)默爾：《真理與方法》（上卷），洪漢鼎譯，上海譯文出版社1999年版，第230頁。

9平衡往往是對(duì)任何一方最好的保護(hù)，否則形式上的傾斜保護(hù)往往變成現(xiàn)實(shí)差距的反襯。大凡號(hào)稱以“保護(hù)××”為宗旨的法律法規(guī)，都不同程度地存在這個(gè)問題，比如《中小企業(yè)促進(jìn)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《勞動(dòng)合同法》、《證券法》等。

10應(yīng)飛虎：《完善我國(guó)食品質(zhì)量信息傳導(dǎo)機(jī)制，應(yīng)對(duì)食品安全問題》，《政治與法律》2007年第5期。

11史際春、馮輝：《論錯(cuò)法如何糾正》，《新視野》2010年第1期。

12《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)指導(dǎo)意見》（2008年）不允許小額貸款公司吸收公眾存款、貸款利率不得超過銀行同類貸款利率4倍、資金來源只能依靠“股東繳納的資本金”、“捐贈(zèng)資金”以及“不超過兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金且融入資金余額不超過資金凈額的50%”?！缎☆~貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》（2009年）規(guī)定小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行必須以“符合條件的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)擬作為主發(fā)起人”且“持股比例不得低于股本總額的20%”，以及“涉農(nóng)貸款余額占全部貸款余額的比例均不低于60%”。以目前小額貸款公司平均18%的貸款年利率，提取貸款損失準(zhǔn)備，稅賦繳納不按金融機(jī)構(gòu)利差來征收而像工商企業(yè)一樣支付25%所得稅、5.56%營(yíng)業(yè)稅及附加，再加上各種營(yíng)業(yè)費(fèi)用和員工成本，獲利遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及高利貸。參見葉檀：《溫州小額貸款：從游擊隊(duì)到正規(guī)軍》，《新民周刊》2011年第45期。

13[意]貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風(fēng)譯，中國(guó)大百科全書出版社1993年版，第46頁。

14、18史建平、楊如冰：《放松銀根還是放松管制——大背景下看中小企業(yè)融資問題》，《中國(guó)金融》2011年第18期。15參見岳彩申：《民間借貸規(guī)制的重點(diǎn)及立法建議》，《中國(guó)法學(xué)》2011年第5期。

16就在“吳英案”引起社會(huì)巨大爭(zhēng)議的當(dāng)口，最高人民法院于2011年12月發(fā)布《關(guān)于依法妥善審理民間借貸糾紛案件促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的通知》，其中透露出比較明顯的維穩(wěn)和安撫傾向，一度被社會(huì)各界視為吳英案走向的標(biāo)志（盡管浙江省高級(jí)人民法院2012年1月二審仍維持死刑判決，但最高人民法院確實(shí)在4月復(fù)核時(shí)裁定發(fā)回重審）。以最高審判機(jī)關(guān)發(fā)布司法解釋的方式對(duì)重大爭(zhēng)議案件進(jìn)行折中、對(duì)民意予以安撫并釋放出改革信號(hào)，似乎已經(jīng)成為金融監(jiān)管乃至經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理的慣用套路之一。盡管從結(jié)果上看這也是制度變遷的一種進(jìn)路，但以犧牲社會(huì)對(duì)規(guī)則的信仰以及司法機(jī)關(guān)的公信力為代價(jià)，風(fēng)險(xiǎn)太大。

17葉檀：《請(qǐng)問：我非到這里借貸嗎？》，《新民周刊》2012年第16期。

19合作性金融組織并非都是數(shù)額小、形式松散、功能局限于就學(xué)和治病。在上海、溫州、福建等地，依托各種商會(huì)組織起來的金融互助組織，金額巨大、組織嚴(yán)密，是滿足企業(yè)緊急性融資需求的重要保障。參見萬曉曉：《上海鋼貿(mào)圈信貸秘鏈》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2011年7月30日。