季金華

(南京師范大學法學院，江蘇南京210046)

憲法修改是政治、經濟和社會的各種力量博弈和平衡的結果。各種利益只有通過政治程序轉變成人民的政治意志，進而借助于憲法程序才能取得國家意志的形式，修憲程序應該是體現人民愿望的利益分配的程序模式和秩序安排機制。因此，有必要探究人民的意志在修憲方式、程序推動力量、憲法修改權的配置和修憲程序結構中的實現機理，針對我國憲法修改程序存在的問題，提出完善我國憲法修改程序的思路與對策。

一、憲法修改的方式與程序性力量

憲法的制定是人民制憲權的運行產物，是多元政治力量和意志博弈的結果，因而不可能存在一部包羅萬象的憲法。隨著社會的變遷必然會出現制憲者認識不到的情況，因此修憲就具有必然性。為了使憲法規(guī)范能夠適應社會變化，一定的主體通過憲法解釋、憲法判例、慣例和修憲程序變動憲法內容的過程是廣義的憲法修改。有修憲權的主體依據憲法規(guī)定的權限和程序對憲法部分內容進行增刪的過程就是狹義的憲法修改。根據代議制原則，修憲權的所有者和實際行使者大多是分離的，為了防止修憲權的濫用，就必須設置嚴密的修憲程序，確保修憲者按照修憲程序所規(guī)定的順序、方式、步驟行使修憲權。

與一個國家的政治、經濟和社會生活的變遷情況相一致，憲法的修改有全面修改和部分修改之區(qū)別。全面修改通常是在國家政權性質沒有發(fā)生變化的前提下，由憲法修改機關依據原有憲法規(guī)定的憲法修改程序對憲法的結構和大部分內容進行調整、變動的活動。全面修改憲法必須由修憲機關通過或者批準整部憲法并重新頒布，而部分修改僅僅對修改部分提交修憲機關批準和通過。當一個國家政治生活出現了重大變化的情況或社會發(fā)展進入了新的轉折時期，這個國家往往可能會選擇全面修改憲法的方式，使憲法能夠適應變化了社會的需要。在憲法部分內容落后于社會實際，而憲法在總體上仍然適應社會需要的時期，大多數國家傾向于對憲法進行部分修改。部分修改有決議形式和修正案形式兩種方式。我國五屆人大二次會議和三次會議通過關于修改憲法的決議對1978年憲法的進行了部分修改。憲法修正案是源于美國的憲法部分修改方式，其特點在于把新設立的憲法條文按照憲法修改時間的順序附于憲法典之后，依據“新法優(yōu)于舊法”的原則，確立新的憲法條文的效力，使得與新憲法條文相抵觸的舊憲法條文失去效力，因而能夠在保持憲法典的穩(wěn)定性和完整性的前提下確保憲法適應社會發(fā)展的需要，有利于樹立憲法權威。

憲法修改有時不是通過憲法修改程序進行的，而是通過憲法解釋、憲法判例和憲法慣例的形式來改變憲法的一些規(guī)定或改變憲法條文的原有含義。［1］P4在美國，“當最高法院為了滿足當前政治需求而解釋憲法時，憲法就被修改了?！保?］P243進而言之，最高法院或憲法法院通過對憲法解釋而作出的憲法判決為各級法院適用，能夠形成具有憲法效力的判例，這種判例規(guī)范實質上起到了憲法修改的作用。“更重要的是，掌握在非民選官員手中的強有力的司法審查制度，非常有助于對關涉?zhèn)€人權利的憲法的模糊規(guī)定，作出擴大性解釋?！保?］P7當然，“要對一部憲法做真正的根本性的變更，必須通過對它的修正而不能通過對它的解釋來達到這個目的?！保?］P532在長期的政治實踐中，也會形成為國家機關、政黨及人民所普遍遵循而與憲法具有同等效力的習慣或傳統(tǒng)，成為國家政治生活中的憲法慣例。①在連續(xù)穩(wěn)定的適用過程中，憲法慣例能夠獲得普遍公認的權威，從而具有強大的政治約束力;而憲法判例會隨著政治現實的需要和法官觀念的變化而隨時產生、變更或廢止，也就不可能擁有憲法慣例那樣的持久約束力。憲法慣例形成的途徑是多樣化的，被人民普遍接受、認可的政治家的言行、政治斗爭的結果、長期的政治實踐和著名憲法家的系統(tǒng)總結所確立的政治傳統(tǒng)、先例可以形成憲法慣例。它們可以在不變動憲法原文的情況下修正已有的憲法規(guī)范內容，創(chuàng)設新的憲法制度，彌補憲法過于原則性的不足，填補憲法立法的空白。

許多國家的憲法修改過程包含憲法的修正案程序、憲法判例確立程序和憲法慣例的形成機制，這三種過程相互影響、修正、補充，有時也相互抵消。在日常的憲法運作中，它們是一起運作的。它們相互作用的重要性，隨時間和地點而有所不同。它們的有效配合決定著憲法的完整性和靈活性、憲法的成長和力量的發(fā)揮。［1］P76－77誠然，何時、何地、采取何種修改方式則是由憲法權利要求決定的，修憲的程序性力量來自于社會政治關系、經濟關系和文化關系中的憲法權利要求，“憲法確實是其被采用之時起作用的(政治、經濟和社會的)各種力量的平衡的結果?！保?］P63

人民的愿望和態(tài)度是修憲程序性力量的源泉。人民的憲法意愿是修憲的決定性力量，為了自我統(tǒng)治的政治價值，人民不接受任何人為他們制定憲法。［5］P80憲法修正案也只有在為人民及其政治領袖所認可的非常重要問題提供了好的解決方案時，才能獲得通過。［2］P241人民希望在參與權、生存權和發(fā)展權得到憲法保障的條件下有尊嚴和幸福地生活。當人民認為政府的義務是為所有的公民提供最低限度的福利保障時，人民就會推動修改程序把福利權利確定憲法的基本權利。西方國家基本權利結構變化的歷史確證了這種修憲現象的普遍意義。“福利國家的政策在民主國家中非常發(fā)達，這或許并非偶然，因為它們自然完全是那些能取悅于多數人民的政策。所有黨派的政治家，如果他們確實希望獲取權力，便至少必須接受福利國家的普遍原則。在這些方面，主要通過增加中央政府的權力，民主制的發(fā)展構成一種修正憲法的力量?！保?］P69人民的愿望和態(tài)度既可能深刻地影響到憲法的性質和意義的變化，也可能促成憲法形式的變化，或引起司法解釋變化，或導致立法機關修改組織法以補充憲法，或形成某些習慣性憲法規(guī)則實際地發(fā)揮著憲法規(guī)范功能。在滿足人民的需要，為公民提供福利待遇的過程中，中央政府有時面臨著憲法給它們確立的經費來源不夠充分的問題，這時它們便會修改憲法，以增加其獲得經費的能力。在美國、加拿大、瑞士、澳大利亞，國家職能的變化和福利國家的政策導致了憲法的修正，以授予中央政府提供這些服務的權力。

“任何值得尊重的人民的憲法意愿，只能表現在一系列延續(xù)的政治事件的過程中”。［5］P76因此需要通過人民的愿望和態(tài)度的理性化機制來緩和憲法穩(wěn)定性與適應性之間的矛盾。一方面，為了維護憲法的至上權威，必須保證憲法的穩(wěn)定性和憲法變化的民主性，要在相當長的歷史時期內確保人們能夠借助憲法設計和預測自己的未來。憲法的變化，只能審慎為之，不可輕率或反復無常?！霸诔跏茧A段，我們應當讓我們的憲法機制有機會通過慣例和習俗得以確立和簡化?！覀儜攬孕努F行憲法會盡到作用。不能讓它毀于輕率的修改，我們應當看一下已有的事物是否真的沒有給我們帶來同樣的好處?！保?］P146因此，在憲法變化完成之前，應給人民表達意見的機會，讓民意在政治過程和司法過程中充分發(fā)揮對憲法解釋的影響作用，讓人民成為憲法是否要修改和怎樣修改的決定性力量。另一方面，憲法修改程序的剛性程度應該考慮憲法適應社會變化需要和憲法平衡少數人與多數人利益之需要?！耙徊客耆荒苄薷牡膽椃?，容易引起且證成對它的不服從。反之，一部容易以多數民主同意而被修改的憲法，可能威脅或破壞少數派的權利，由此引起少數派對憲法的正當的不服從;同時，一部可以少數派意見阻止多數派愿望的憲法，則可能導致多數派以暴力加諸于憲法，以正當地主張其權利。一部相當適合某時代人民需要的憲法，可能隨時代進展與共同體社會結構的變遷而逐漸面目全非。不僅憲法本身，而且修憲程序，都應該隨著變化了的條件而變化?！保?］P62因此，人民的愿望和態(tài)度對憲法修改的推動應該是有限度的，既不能以人民中的多數人意見來簡單地決定憲法修改的方向和內容，因為很有可能這些多數派的意見是一種多數人的偏見;也不能單純地以少數人的意見來阻止憲法的修改，有可能少數派的意見構成少數人的偏見。人民的愿望和態(tài)度應該是去除了偏見的理性意志，這就要求憲法修改的方式和程序設置應該具有這種保障民主理性的功能。美國憲法修改程序建構和運作的實踐提供一種有益的經驗借鑒:通過地方民主的地方化機制發(fā)揮州議會和人民的意見在憲法修改的政治過程中的作用來防止和消除少數人的偏見，通過司法審查給少數人挑戰(zhàn)多數人意志的機會來防止和消除憲法修改過程中多數人的偏見，也就是說美國借助于憲法修正案的政治修改程序和憲法修改的判例化程序的完美結合實現了憲法修正程序的剛性與柔性的有機結合，從而平衡了多數人和少數人的利益需要。［7］P182

同時，憲法自身設置了政治基本原則和政治決定相分離的程序機制，“把建立在包括反對者在內的廣泛同意的基礎上的，作為社會共同生活和政治統(tǒng)治所依循的那些基本原則，隔離在日常的政治討論之外，從而給修改政治基本原則和運作規(guī)則設置了高于修改日常政治決定的門檻。［8］P23－26這就意味著憲法的修改不能逾越人民同意的權力分立原則和人權保障原則這些憲法的實質核心內容，［9］P531－536對國家權力結構的改變不能突破分權制約的憲法精神②，不能通過修憲限制和剝奪個人的一些基本權利和少數民族在語言、宗教或文化的權利，由此有效防范了憲法修改過程中的多數人的偏見和少數人的偏見，不僅保障了人民主權和聯邦主義原則，而且保障了某些個人和團體的權利。［1］P82－83

二、憲法修改權的制度安排與運行程序

憲法修改權包括憲法修改的提案權、審議權、表決權和公布權。憲法修改程序也相應地由憲法修改案的提出程序、審議表決程序和公布程序構成。

提案權的配置與行使程序是憲法修改的最重要的權力設置與運行程序，是匯集、甄別和表達人民意愿的關鍵程序。通常把提出修改憲法的議案程序稱為憲法修改的提案程序。提案程序是啟動憲法修改的必要程序，進入提案程序就意味著憲法修改活動的開始。提案程序涉及憲法修改案的提出主體和提出程序，各國根據自身政治文化傳統(tǒng)、權力分配架構和社會結構狀況對修憲提案權主體作出憲法安排。通常設置有權提議修憲的主體包括代議機關、一定數量的代議機關成員、國家元首、一定數量的公民、地方議會和政黨。

依據代議制民主理論，代議機關是人民意愿的集中代表，因此各國憲法均規(guī)定憲法修改可由代表機關或一定數量的成員聯合提出。印度憲法第368條規(guī)定，議會兩院中的任何一院提出的議案都可以作為修改憲法過程的起點。我國憲法第63條規(guī)定，憲法的修改由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議。美國憲法第5條規(guī)定:“國會遇兩院2/3的議員認為必要時得提出本憲法之修正案，或應諸州2/3的州議會請求而召集制憲會議提出修正案?！倍谛迲棇嵺`中，修憲提案權實際是美國聯邦國會行使的，州議會從未行使修憲提案權。

有些國家的總統(tǒng)是選民直接選舉出來的，總統(tǒng)在一定程度上也代表著人民的意志，并且在執(zhí)行憲法的過程中能夠切身體驗到憲法適應社會需要能力的重要性和憲法修改的必要性，因此有些國家的憲法規(guī)定議員和總統(tǒng)均有提出憲法修改議案的權力。法國憲法第89條規(guī)定，共和國總統(tǒng)和議會議員行使修改憲法的倡議權，共和國總統(tǒng)依照總理的建議案行使此項倡議權。俄羅斯聯邦憲法第134條規(guī)定，提出關于修改和重新審議俄羅斯聯邦憲法條款的議案之權力，屬于俄羅斯聯邦總統(tǒng)、聯邦委員會、國家杜馬、俄羅斯聯邦政府、俄羅斯聯邦各主體的立法(代表)機關以及人數不少于五分之一的聯邦委員會或國家杜馬代表議員。

除了國家機構以外，某些社會主體在一定程度上也反映著人民的愿望，因此也可以成為憲法議案的提出者。在有些國家，一定數量的公民可以提出修改憲法的動議。如瑞士憲法第121條規(guī)定:“部分修改憲法可依照人民創(chuàng)議或聯邦法律規(guī)定的方式進行。人民創(chuàng)議系指由十萬有表決權的瑞士公民提出的關于增訂憲法新條文或關于廢止或修改現行憲法中某些條文的要求。”聯邦制國家的州的公民也有提出憲法修正案的權利，如瑞士憲法第6條規(guī)定:“各州憲法系經人民認可，并可因絕對多數公民請求而予以修改。”在美國，有13個州的憲法規(guī)定，人民可以依據創(chuàng)制權來提出憲法修正案。雖然各州的具體要求有所不同，但一般只要有8%至15%的選民要求修憲時，修憲的提案必須提交給選民表決。

為了保障憲法修改程序的連續(xù)性和效率性，一些國家在對修憲提案權的主體資格作出規(guī)定的同時，也對憲法修改提案規(guī)定修改條款及其理由等具體要求，如多哥憲法規(guī)定的修憲草案和建議必須征求聯盟黨中央委員會的意見。在大多數國家，憲法修正案提出后，即進入議決機關審議和表決階段。鑒于憲法修改必須體現人民的意愿，應該充分保障人民的知情權和參與權，比利時等歐洲國家憲法明確規(guī)定修憲議案必須經過公告程序之后才交付正式議決。新中國在修憲實踐中也形成了修憲草案的公布慣例。新中國的四次修憲，都首先公布修憲草案，在吸收公眾的意見后進入人大審議程序。

實際上憲法修改的提案權包含提議修改憲法的建議權和提出修憲草案的權力。提議修改憲法是正式修改憲法的前置程序，旨在決定憲法究竟是否應該修改以及憲法的哪些內容有必要修改。由于前置程序的存在，有一些憲法修改建議不能成為憲法修改草案的內容，從而不能被提上正式的議事日程。這種前置程序可以起到一定的過濾作用，減少審議機關的審議成本，并能顯示人民對修憲的審慎態(tài)度。希臘憲法第110條規(guī)定，至少有50名議員的聯合才能提出修改憲法的提案，該議案須獲得議會在間隔不得少于1個月的兩次表決中的3/5多數票才能通過并確定需要修改的條款。一般情況下，與局部修改憲法的程序相比，創(chuàng)議全面修改憲法必須遵循更為嚴格的前置程序。瑞士憲法第120條規(guī)定，聯邦議院中有一院提出全面修改聯邦憲法而另一院不予同意，或者有8萬表決權的瑞士公民要求全部修改聯邦憲法時，是否全面修憲的問題應交付瑞士全民表決。希臘、敘利亞、黎巴嫩等國家采用了這種先決程序模式，并在憲法規(guī)定公民或議會擁有憲法是否需要修改的決定權。［10］P393在我國的憲法修改程序的實際運作中，還存在著一個修改憲法的建議程序。1982年憲法頒布后的四次修正都是從中國共產黨中央委員會提出關于修改憲法部分內容的建議開始的。按照規(guī)例，中國共產黨中央委員會提出的憲法修改意見，人大常委會應當將其列入常委會議事日程，予以審議，并在內容不發(fā)生大的變化前提下轉變成人大常委會的憲法修正議案，并由此發(fā)生啟動憲法修正程序的效力。其他國家機關、社會團體、公民個人都有權提出修改憲法的建議，但這種建議不具有共產黨中央委員會的修憲建議那樣的慣例效力，因而很難通過一定程序為全國人大常委會或全國人大代表所接受并形成全國人大常委會或五分之一以上的全國人大代表的提案。在我國的憲法部分修改的程序運行實踐中，中共中央提出的憲法修改建議中都包含了修改草案的具體內容，全國人大常委會和五分之一以上的全國人大代表也都是直接以憲法修正案草案的形式，向全國人大提出憲法修改議案的。

審議權的安排與運行程序關系到憲法修改內容的合理性及其實施的可行性，是人民中的各種政治集團進行博弈、協(xié)商、妥協(xié)的過程，是人民的政治意志轉化為憲法意志的核心程序。因此，在審議程序中表決和通過憲法修改草案是憲法修改程序中最為關鍵的環(huán)節(jié)，各國憲法修改程序的規(guī)范中往往以比較大的篇幅來做規(guī)定，審議程序較其他部分規(guī)定的更加嚴格，以期達到防止不合理的修憲議案被通過和減少將來修改案實施困難的目的，力求兼顧憲法的適應性和安定性。

憲法修正案的審議主體關系到制憲權、修憲權的歸屬和行使問題。在理論上，憲法是一個國家的根本大法，是國家和社會之間的約法，憲法的權威來源于人民，是人民賦予憲法以法律力量。因此，憲法的修改不能單獨地由議會或人民代表大會進行，應該交由人民公決來決定。人民主權原則意味著，在決定是否應當修改憲法時，人民應當有一定的發(fā)言權，憲法修改的內容應該體現人民意志。

在議會享有法律主權的國家，憲法的修改一般由議會審議決定，但議會在審議憲法修正案時，須適用較普通法律案的議決更嚴密的特別程序。同時，大多數國家對憲法修改案的議決的法定出席人數作了嚴格的規(guī)定，并對憲法修正案的通過限定了比較高的贊成人數。比利時憲法第131條規(guī)定了憲法修改的否定性條件，即憲法修改時，若兩院任何一院的出席人數未達到全體議員的2/3，不得進行表決，未獲得2/3多數贊成票不得通過任何修改案。盧森堡憲法第114條規(guī)定憲法修改的肯定性條件，即憲法修改案的通過，須議會議員總額3/4出席，2/3以上同意而通過。這些程序的設置增加了憲法修改的困難，可以使議會中的少數對憲法的變更能夠保持一定的否定權力，從而有利于保護少數人的利益。比利時、荷蘭、瑞典、挪威、希臘等國家規(guī)定憲法修正案的成立必須經過一次或數次的議會改選，以便給選民提供足夠的機會對憲法修改案發(fā)表意見。1864年的希臘憲法對于憲法修改問題，規(guī)定必須歷經二次或三次的議會解散。這種程序安排體現了憲法的任何變化都要經過人民的同意之理念，憲法的修改實質上并不是由立法機關決定的，而是由選民決定的。

在確立權力分立原則的美國、瑞士、澳大利亞等國家，憲法的修改不能由聯邦議會單獨完成。有的國家憲法修改議案是由公民選舉出代表組成制憲會議或立憲會議來審議的。當然，制憲會議議決的程序，較多地運用在全面修改憲法的情況下。③最早采用這一制憲或修憲程序的是美國。1787年美國13州組成了制憲會議對《邦聯條例》進行修改，其結果卻導致了美國憲法的制定。當然美國憲法的修改還必須經四分之三以上的州的立法機關或制憲會議批準才能取得效力。印度憲法也有類似的規(guī)定，當修憲議案獲得國會通過后，還需要一半以上的州立法機關同意。

由于國家權力結構的差異，有些國家憲法同時規(guī)定行政首腦對憲法修正案有審議權或賦予行政首腦影響審議程序的權力。在約旦、丹麥和荷蘭等國家憲法修改程序架構中，議會通過憲法修正案后，須經國家元首批準才能生效。在法國的憲法修改程序框架內，如果共和國總統(tǒng)決定將修改案交付議會兩院聯席會議，該案不交付公民投票，但必須獲得議員有效投票的3/5的贊成票才視為通過;智利憲法第108條和109條規(guī)定，總統(tǒng)可以對國會通過的憲法修改案提議變更或修正，如國會經出席議員的2/3多數票維持原修改案時，總統(tǒng)必須于30日內將其與國會的分歧交付全民公決。

在聯邦制國家中，人們擁有雙重身份，他們既是聯邦公民，又是聯邦的各構成部分的公民，他們要以雙重身份表達他們的意見。因此，人民應當直接參與憲法修正過程的原則也同聯邦體制的要求有著一定的聯系，“人民主權的要求、憲法修正對人民同意的要求，可以和聯邦主義的要求結合起來”。［1］P82在瑞士和澳大利亞，一項憲法修正案，在中央立法機關的兩院通過后，還必須提交人民公決。該項修正案的生效，不僅獲得所有參加投票的全體選民的多數同意，而且還要取得聯邦多數州的多數選民的同意。④一般說來，只要選擇將憲法修改草案提交公民公決，那么公決的結果就具有最終的效力，也就是說全民公決的結果決定著憲法修改能否成立。

1948年意大利憲法第138條規(guī)定，一項由立法機關批準的擬議中的憲法修正案，若在三個月內，下院的五分之一議員或五十萬的選民或五個區(qū)議會要求公決，則該項修正案必須提交給公民復決。如果該提案由國會兩院分別以三分之二的多數通過，則不得舉行公民投票復決。1925年智利憲法規(guī)定，憲法修正案必須先由兩院分別以多數通過，然后再由兩院聯席會議的全體在場議員以多數通過，但是在某些情況下，修正案可由總統(tǒng)交付公民來表決。顯而易見，復決程序能使憲法修正案更好地反映各地區(qū)、各階層民眾的利益。當然，這也大大增加了憲法修改的難度，在保證人民主權的同時也在一定程度上可能影響到憲法的及時修改。

議決后的憲法修正案的公布是憲法修改程序的最后一個環(huán)節(jié)，是憲法修正案成為有效的憲法規(guī)范而發(fā)生法律效力的關鍵程序步驟，是確證和宣誓人民愿望和意志的程序。憲法修正案的公布旨在國家機關、公職人員和其他社會成員能夠全面了解憲法修正案的內容，為憲法的施行準備條件。公布主體及其權限是該程序的核心問題。各國根據自己的政治制度、歷史文化傳統(tǒng)的差異，將憲法修正案的公布權授予給不同的主體。有些國家憲法修正案的公布程序和普通法律的公布程序沒有區(qū)別，在憲法中沒有專門規(guī)定憲法修正案公布程序，有些國家則規(guī)定議決后憲法修改案由國家元首、議會或制憲會議公布。

由國家元首公布是一種比較常用的公布方式。在采取君主立憲制政權組織形式的國家中，通過審議后的憲法修改案一般君主公布。日本憲法規(guī)定，憲法的修訂在經過國民投票通過后，立即由天皇以國民名義公布。在采取總統(tǒng)制政權組織形式的國家，憲法修正和法律案均由總統(tǒng)公布。愛爾蘭憲法第46條規(guī)定，憲法修正案經人民復決贊同后，總統(tǒng)應即簽署，并依照規(guī)定的方式公布為法律。挪威、荷蘭、意大利、德國、俄羅斯、韓國等國家采用這種方式。美國憲法沒有對憲法修正案的公布程序做出專門的規(guī)定，但依照憲法規(guī)例，憲法修正案由總統(tǒng)公布。而在實踐中，議決后的憲法修正案交付各州批準，各州將投票結果通知國務卿，國務卿在憲法修正案獲得全國四分之三州的批準時宣告已達法定之數，則意味著該憲法修正案已經成立。國家元首是國家的最高代表，由其來公布憲法修正案，則表征著憲法具有崇高的地位，因此，國家元首的公布權在大多數國家中只是程序上的權力，國家元首只能依法公布而沒有拒絕的權力。日本憲法規(guī)定由天皇以國民名義公布，葡萄牙憲法規(guī)定共和國總統(tǒng)不得拒絕頒布修憲法令。誠然，個別國家的國家元首不僅有贊同的權力，也有否決的權力。泰國憲法第78條就規(guī)定，如果國王不贊同一個法案，并將法案退還國會或者預期90天不退還法案，國會則應該重新審議該法案。

在由制憲會議審議憲法草案的情況下，一般由制憲會議公布憲法修正案。巴西的1988年憲法就是在立憲代表大會通過之后，由立憲代表大會議長簽署公布的。采用這種憲法修正案公布方式的國家也比較多。我國憲法修改案的公布程序的慣例是由全國人民代表大會會議主席團以《全國人民代表大會公告》的形式予以公布。

三、我國憲法修改程序存在的問題與完善對策

盡管憲法修正程序的設置要體現一個國家政治文化傳統(tǒng)，因而帶有本民族的制度文化特色。但是，憲法修正程序是憲法規(guī)范與社會關系良性互動的權威機制，必須體現憲法適應社會要求和不斷自我完善的內在規(guī)律，因而憲法修正程序又具有共同的制度要素和價值訴求。迄今為止新中國已經頒布了4部憲法和31條憲法修正案，在憲法修改方面積累一定的經驗，形成了初步的憲法修改程序架構。憲法第62條規(guī)定了全國人民代表大會是我國行使憲法修改職權的主體，第64條規(guī)定了憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者1/5以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的2/3以上的多數通過，由全國人大主席團以《全國人民代表大會公告》的形式公布。這些初步規(guī)定與其他國家的憲法修改制度相比較以及從憲法修改的實踐需要來看，中國的憲法修改的程序在提案、審議方面還存在一些不足，程序的運行機制仍需要不斷地完善。我們必須克服重實體輕程序的傳統(tǒng)文化觀念的影響，清晰地認識憲法修改程序存在的一些缺陷，本著憲法修改應該體現人民意愿和意志的宗旨，依據程序正當、民主參與的原則完善憲法修改的程序規(guī)范，嚴格地規(guī)范修憲行為，合理地調整修憲關系，有效地解決憲法規(guī)范和事實之間的沖突，⑤充分實現憲法程序的政治價值、法律價值和社會整合價值。

第一，完善修憲建議權的配置與運行機制，為憲法修改提供深厚的民意基礎。一般說來，修憲建議是憲法修正議案的重要淵源，修憲建議程序可以說是修憲程序的前置程序，我國的憲法及其他相關法律沒有對這個問題作出明確的規(guī)定。毋庸置疑，在我國的修憲實踐中都是中國共產黨行使了修憲建議權，中共中央的修憲建議是引發(fā)憲法修正案提出的關鍵環(huán)節(jié)，這實際上已經成為了中國的憲法慣例和政治傳統(tǒng)?？陀^地說，中國共產黨在經過反復調查、整理、收集各方意見后，在中共中央形成一個十分成熟的修憲建議具有一定的合理性，其修憲建議代表了一定階層和一定數量民眾的意見和意志，人大常委會每次基本上按照中共中央的建議提出草案也具有一定的合法性。

政黨雖然也有一定的民眾基礎，但政黨不是人民選舉出來的代表，沒有人民代表那樣的由選舉制度保證的代表性，提出修憲建議還應該接受人大常務委員會的審議，甚至應該通過全國人大的審議，那種執(zhí)政黨的修憲建議不加改變就變成修憲草案的做法，容易造成對其他主體修憲建議權的忽視，也是和憲政精神相分野的。比較合理的方式應當是人大常委會通過法定的程序對中共中央的修憲建議進行審議，并對此提出修改建議，若獲得三分之二以上的贊成票，則憲法修改建議可成為人大常委會的憲法修改議案。此外，中國共產黨在憲法修改建議的動員和收集方面還沒有發(fā)揮應有的作用，還不能保證修憲建議能夠盡可能集中反映民意。為了保障其他民主黨派、其他社會組織和一定數量的公民的憲法修改建議權，應該明確規(guī)定全國人大法律委員會有收集憲法修改建議的職責，由其按照代表性程度對修憲建議進行篩選，提交全國人大常委會審議。人大常委會對其他主體提出的修憲建議也應當同樣重視，并給予充分審議論證，對不予采用的說明理由，對決定采用的修憲建議，在全面收集信息、征求意見、調查研究的基礎上形成憲法修改提案。

第二，適度擴大提案權主體的范圍，充分反映各方面的修憲民意。在提案主體方面，一是應該肯定人大常委會是權威的修憲提案權主體。全國人大常委會作為全國人大的常設機關，有更多時間通過會議審議各項重大事務，能夠獲得更充分的信息和匯集各方面的意見，更能發(fā)現現行憲法與社會需要之間的某種緊張關系，因而全國人大常委會提議修改憲法應該是當前中國修憲提案程序的重要模式。二是減小人大代表集體行使修憲提案權的人數要求。根據現行憲法的規(guī)定，五分之一以上的全國人大代表是擁有憲法修改提案權的主體之一，這一法定人數的要求過于嚴格。我國人大代表來自各個地方、民族和行業(yè)，代表著不同地區(qū)和行業(yè)的利益，關心的問題也就各不相同，都不從事專職的審議職能，在比較短的會期內要近3千代表在一次會議中就某個修憲議題達到五分之一以上的提議人數是比較困難的。由于我國人大代表的知識結構和社會階層的差異，要在休會期間形成一項修憲議題同樣是困難的。在修憲實踐中，由五分之一以上的人大代表集體行使修憲提案權至今也未能成為現實。因此，應當降低聯名提出憲法修改議案的人數要求，建議一個代表團或者100名代表即可。考慮到不同代表的文化程度、信息收集能力不同，對人大代表的提議案不宜規(guī)定過高的要件，只需提供憲法修改理由和基本的條款即可。顯而易見，以人大代表自發(fā)或通過代表團組織的方式進行聯名提案可以更加顯示民主參與原則，由較少的代表即可提案有利于讓較少的利益訴求也可以得到有效的表達。因此，隨著人大代表文化水準、參政意識和能力的提高，在以后的修憲實踐中采用該程序的可能性會逐漸增大。三是應該對修正案的提案主體進行必要的擴充。從世界各國的憲法規(guī)定看，立法機關、一定數量的立法機關成員、最高國家權力機關的常設機關、國家元首、行政機關、一定數量的公民、地方立法機關、地方行政機關、修憲會議、最高法院和憲法法院等主體有權提出修憲案。雖然人民代表的意見代表著一定的民意，但是人民代表的數量總體上還是比較小的，因此規(guī)定一定數量的公民可以成為修憲提案主體更能體現民主憲政精神。隨著民主參與政治的不斷發(fā)展，世界上不少國家憲法規(guī)定公民有直接動議修憲的權力，這是人民主權的最高體現。誠然，為了保證公民修憲提案的質量，應當充分發(fā)揮憲法修改委員會的作用，對其進行必要的審核和論證，藉以決定是否納入到正式的修憲程序中。在決定修憲后，可以由人大常委會或全國人大全體會議決定組建相應的機構來編纂憲法修改草案。目前人大會議期間提議案的接受組織為全國人大主席團。但由于每次人大會期較短，其間需要審議許多議題，很難保證對修憲的議案給予充分的審議。為了方便代表提案，人大閉會期間應由人大常委會代為接受，在人大會議期間轉交給人大主席團。

第三，完善修憲草案的說明和公告程序，保障公民的修憲參與權。在修憲草案的說明與公告方面，我國曾在1975、1978、1982年修憲中采用了對修憲草案進行說明的方式。在1982年修憲過程中，憲法修改委員會向人大常委會提出憲法修改草案的同時作了《關于中華人民共和國憲法修改草案的說明》。人大常委會隨后發(fā)起了全民討論。草案說明涉及修憲的動機、目標、合理性的闡釋，不僅有利于廣大人民群眾了解修憲、參與修憲，而且便于人大代表了解草案的內容，為下一步的審議作必要的準備。但是，此后的修憲未能延續(xù)這種方式。因此，應當在修憲程序上規(guī)定由提議機關就憲法修改草案對公眾進行有關必要的說明。如果是一定數量的人大代表提出修憲議案，可以委托人大常委會或憲法修改委員會予以說明。為了保證人民充分參與憲法修改活動，應該增設憲法修正案草案的公告程序，明確規(guī)定修憲草案應當在提交全國人大審議前的一定期間予以公告，從而為全民討論提供了時間保障。眾所周知，憲法是政治力量集中對比的反映，修憲是各種利益集團政治意志博弈的產物，憲法的修改涉及了多方面的利益，不同的利益主體都有參與的意識。公眾參與到修憲中來能使各種利益要求得到充分反映，有利于修憲案通過后的實施，減少修正案的運行成本。因此，應當在盡可能廣的范圍內征求意見。鑒于執(zhí)政黨有著動員組織人民群眾參與修憲活動的巨大能量，所以在我國憲法修改的實踐中，通常是由中共中央組織征求國務院各部門、最高人民法院、最高人民檢察院、各民主黨派、各人民團體及有關方面的專家學者對憲法修改草案的意見。但是，根據我國憲法規(guī)定，全國人大是行使修憲權的主體，所以應當由其委托憲法修改委員會或法律工作委員會負責就修憲建議、憲法修正案草案或者是修憲過程中的某些重大問題向人民征求意見，并就各方面意見或建議仔細分析和妥善處理。各級黨委、各級人大常委會和農村地區(qū)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大主席團負責組織全民通過網絡、報刊、雜志等多樣方式進行討論，各基層組織應全面記錄、整理、逐層匯集上報至修憲委員會或法律委員會。修憲委員會根據各方面意見或建議，對修正案草案進行修改。有關機關和各種傳媒應采取有效的措施讓公眾充分了解修憲的原因、背景資料、公眾參與的途徑與方式等有關修憲的信息，為他們對憲法修改問題的理解、判斷和選擇提供分析基礎。

第四，健全憲法修改草案的討論和審議程序，有序推進審議程序民主化的進程。憲法修改的草案應當經過充分的討論和審議，但我國憲法沒有對審議期限作出明確的規(guī)定，實踐中每次人大召開會議的會期非常短而議程卻很緊張，無法保證對修憲議案作出充分的審議。因此，應該適度延長憲法修改議案的審議期限。

我國憲法也沒有設置憲法修改草案的討論和審議程序。在修憲議案的審議環(huán)節(jié)，以往的修憲實踐中采用“分組審議”、“聯組審議”等形式，這是我國人民代表大會制度運行過程中形成的很有成效的審議方式，它利于將組內和組之間的審議意見匯總。除此之外，還應該引入審議辯論制度。辯論既是人民代表議決權的重要實現形式，也是公民修憲參與權的實現途徑，更是匯集民意、達成共識的權威機制。代表不同階層和不同地區(qū)利益的代表團對修憲草案產生分歧是正常的，所以各代表團對修憲草案進行審議時應該進行必要的辯論，而不是各自審議。大會主席團可以搜集或者委托憲法修改委員會、法律委員會收集各代表團的審議意見，專門安排時間組織各代表就草案中的分歧較大的問題進行辯論，在此基礎上將審議意見整理后提交人大表決時作為參考意見，或者根據審議意見重新整理憲法修正案草案，將修改后的草案重新提交給人大常委會，由其再次提出審議。借助這種審議辯論程序，各代表能夠對草案內容有更深刻的理解，有利于各方闡明觀點，消除分歧，匯總各方的政治意志，將其合法地轉化成為憲法意志。

在修憲議案的內容審議方式上，我國對憲法修正案采用的是若干條一次性一攬子通過方式，這種方式的合理性是存在問題的。我國歷次修憲的內容涉及政治、經濟、文化等多方面諸多重大問題，代表們有可能對一個草案中大多數部分內容同意，少部分條款不是十分同意，要求代表們對如此重要的問題在議決時一次都通過應該是有困難的。這種審議和通過方式還會導致為了使大部分條款通過而使不合理的少部分條款搭了便車的后果，從而影響公眾對憲法修改結果的接受，不利于憲法權威的樹立。因此，應當采用逐條通過的方式，由代表們對草案每一條都單獨審議形成意見并對每一條通過的草案的通過情況予以公布，最后將通過的議案合并形成整體通過的修正案予以公告，而不是將草案進行簡單的全部肯定或者是全部否定。

此外，依據憲政主義的內在邏輯，“人民應該更普遍、直接、公開地參與形成憲法”。［2］P262在條件成熟時，我國也可以引入全民復決的審議方式，由有選舉權的公民對全國人大審議通過的議案進行復審，批準憲法修改案的生效，通過增加民主性和參與性的方式，使憲法的修改結果更具有合法性和權威性。只有這樣，憲法修正案才擁有必要的正當性，“只有當民眾對其內容一致贊同或者至少尊重其內容時，才能形成這種正當性?！保?］P26

最后，我國憲法沒有規(guī)定公布程序和公布機關，在修憲實踐中一般是由全國人大主席團以全國人大公告的方式公布。筆者認為，鑒于憲法的至上地位和憲法實施的重要性，應該確認這樣公布方式為憲法慣例。

注釋:

①憲法慣例涉及到憲法關系中憲法主體之間的權利和義務，而憲法習慣就不一定存在這種權利和義務關系。有必要指出，習慣和慣例是既有區(qū)別也有聯系，“慣例是指一項有約束力的規(guī)則，那些處于憲法運作之中的人接受它為一項強制(obligatory)的行為規(guī)則。習慣指的只是通常的做法(usual practice)。顯然，習慣有可能變成慣例。經常被做的事情漸漸會確定下來?！眳⒁姡塾ⅲ軰．C．惠爾:《現代憲法》，翟小波譯，法律出版社2006年版，第116頁。

②1958年《法國憲法》第89條規(guī)定，政府的共和政體不得成為修改的對象。如果有損于領土完整，任何修改程序均不得開始或者繼續(xù)進行。1949年《德意志聯邦共和國基本法》第79條規(guī)定，本基本法之修正案如果影響聯邦之體制，則不得成立。

③1975年希臘憲法，是1975年6月由第四屆修憲會議審議通過的;1979年秘魯憲法是由立憲會議審議通過和頒布的;也有一些國家將制憲會議作為修改議決程序中的一部分，1946年法國憲法就是在1946年9月由選舉產生的戰(zhàn)后第二屆制憲會議審議通過后，于10月13日提交國民復決通過而生效的。

④美國憲法第5條對憲法修正案的通過規(guī)定了四種程序:在第一種程序中，憲法修正案由國會兩院各以出席會議的2/3以上議員通過，并交3/4的州議會批準。美國26條憲法修正案中有25條是按照這一程序通過的;在第二種程序中，憲法修正案由國會兩院各以出席會議的2/3以上議員通過，并交3/4的州制憲會議批準。第21條修正案就是由各州制憲會議批準通過的;在第三種程序中，由2/3的州議會申請?zhí)岢鰬椃ㄐ拚?。國會應即召開修憲大會討論該修正案，通過后交3/4的州議會批準;在第四種程序，由2/3的州議會申請?zhí)岢鰬椃ㄐ拚?，國會應即召開修憲大會討論該修正案，通過后交3/4的州制憲會議批準。在后兩種程序中，州議會提出的修正案是由專門成立的修憲會議討論議定的，但這兩種程序至今還未采用過。

⑤在康德拉·黑塞看來，只有在憲法的開放性與寬泛性都無法正確解決憲法規(guī)范與社會事實沖突問題的情況出現之后，才應該啟動憲法修改程序。參見［德］康拉德·黑塞:《聯邦德國憲法綱要》，李輝譯，商務印書館2007年版，第27頁。

［1］［英］K．C．惠爾．現代憲法［M］．翟小波譯．北京:法律出版社，2006．

［2］［美］馬克·圖什內特．讓憲法遠離法院［M］．嚴智杰譯．北京:法律出版社，2009．

［3］［阿根廷］卡洛斯·桑蒂亞戈·尼諾．慎議民主的憲法［M］．趙雪剛譯．北京:法律出版社，2009．

［4］［美］E·博登海默．法理學:法律哲學與法律方法［M］．鄧正來譯．北京:中國政法大學出版社，1999．

［5］Frank I．Michelman．Constitutional Authorship［A］．Larry Alexander．Constitutionalism Philosophical Foundations［C］．Cambridge University Press，1988．

［6］［法］邦雅曼·貢斯當．古代人的自由與現代人的自由［M］．閻克文，劉滿貴譯．上海:上海世紀出版集團、上海人民出版社，2003．

［7］［美］尼爾·K．考默薩．法律的限度——法治、權利的供給與需求［M］．申衛(wèi)星，王琦譯．北京:商務印書館，2007．

［8］［德］迪特爾·格林．現代憲法的誕生、運作和前景［M］．劉剛譯．北京:法律出版社，2010．

［9］［德］康拉德·黑塞．聯邦德國憲法綱要［M］．李輝譯．北京:商務印書館，2007．

［10］周葉中．憲法學［M］．北京:高等教育出版社、北京大學出版社，2000．