□郭延安

我國目前耕地保護(hù)形勢十分嚴(yán)峻，與此同時土地的粗放利用卻非常突出，尤其是在廣大農(nóng)村，村鎮(zhèn)布局分散，宅基地占地、使用無序等閑置浪費(fèi)土地現(xiàn)象非常嚴(yán)重。近年來，一些地區(qū)開始進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)的探索。特別是2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土資源部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點(diǎn)，《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號）及《山東省人民政府關(guān)于加強(qiáng)土地綜合整治推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的意見》（魯政發(fā)〔2010〕73號）發(fā)布后，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)普遍開展開來。2010年11月，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，12月《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號）發(fā)布，對土地增加掛鉤和農(nóng)村土地整治工作進(jìn)一步作了規(guī)范。自2010年8月以來，我們深入山東省聊城、德州、濰坊等地，對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題進(jìn)行了較長期的跟蹤調(diào)研。在社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中，聊城、濰坊和德州都有各自的探索，形成了不同的模式。在德州，以“合村并居”為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的突破口，通過合并距離近、規(guī)模小的自然村，形成統(tǒng)合的基層組織，合村為農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)建設(shè)奠定基礎(chǔ)，已實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的“規(guī)模效應(yīng)”，并已在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的社區(qū)也開始了探索。與德州不同的是，濰坊農(nóng)村社區(qū)建設(shè)則定位于“服務(wù)”，依托于建設(shè)輻射周邊村落和居民的社區(qū)服務(wù)中心，完善中心運(yùn)轉(zhuǎn)的各項制度、規(guī)范，并嘗試著促進(jìn)農(nóng)村居民向中心集聚，從縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的角度對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)行了實(shí)踐上的探索。聊城則兼具了德州和濰坊的特點(diǎn)，在統(tǒng)合基層組織的基礎(chǔ)上，不斷完善農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)。

實(shí)踐證明，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)確實(shí)可以幫助各地解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”、農(nóng)民增收“缺渠道”、工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺土地”、新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”、深化農(nóng)村土地管理制度改革“缺平臺”等一系列問題，是一項順勢而為、行之有效、廣受歡迎的好政策。但目前，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)方面取得了一些重要進(jìn)展和成功經(jīng)驗的同時，一些地方也出現(xiàn)了一些值得重點(diǎn)關(guān)注和思考的問題。

當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中值得關(guān)注的問題

在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，適時推進(jìn)農(nóng)民社區(qū)建設(shè)的確可以收到一舉多得的成效，但目前在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中出現(xiàn)的一些問題值得關(guān)注。

（一）盲目大拆大建和形式主義傾向。目前在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中，部分地區(qū)出現(xiàn)了盲目大拆大建和形式主義的傾向。近些年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)和農(nóng)民收入的提高，農(nóng)村住房經(jīng)歷了以磚瓦房取代草房和土房；通過村莊整治等活動，許多村莊面貌發(fā)生了明顯變化，村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套服務(wù)有了一定改進(jìn)。當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，對于房屋更新周期已到或其他原因需建新房的農(nóng)戶來說，搬遷成本比較小。而對于近些年剛建新房的農(nóng)戶來說，意味著要付出更大的搬遷成本。盲目的大拆大建，就會把農(nóng)民原來辛苦建設(shè)的房屋和村莊基礎(chǔ)設(shè)施等毀掉，對有限的社會資源造成嚴(yán)重浪費(fèi)。另外，一些地方為了追求易見“成效”、整齊劃一的外觀效果，凸現(xiàn)政績，照搬城市小區(qū)建設(shè)模式，盲目克隆城市的廣場、草坪、運(yùn)動場，把原先自然的道路、河道全改成直馬路、直河道，等等。這些形式主義的“政績工程”不僅破壞了鄉(xiāng)村獨(dú)有的風(fēng)貌，也加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

（二）對農(nóng)民補(bǔ)償不足。農(nóng)民的房屋和宅基地具有生產(chǎn)、生活的雙重功能，農(nóng)村院落具有一定的合理性和必然性，然而在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中，一些地區(qū)存在對農(nóng)民房產(chǎn)、宅基地補(bǔ)償不足的問題，主要表現(xiàn)在：一是只對“合法確認(rèn)”的房屋面積給予補(bǔ)償，對超出的面積僅僅按成本價補(bǔ)償，有的甚至不予補(bǔ)償；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民得到的補(bǔ)償與土地增減掛鉤所得到的收益相比，差距懸殊，所獲得土地級差收益沒有足額返還農(nóng)民，坐收坐支，侵害了農(nóng)民權(quán)益。

（三）脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，違背大多數(shù)農(nóng)民意愿。一些地方不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，在部分農(nóng)民還不富裕和集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)的情況下，強(qiáng)行推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并硬性規(guī)定新居民點(diǎn)建設(shè)不準(zhǔn)再建二層樓，樓房最低在四層以上，提出了“住宅向高層發(fā)展、設(shè)施配套向城市看齊”的目標(biāo)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)民反映農(nóng)村社區(qū)一個重要的問題是生活成本提高，生產(chǎn)不方便，習(xí)慣還難以改變。在許多社區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然生活環(huán)境好了，但生活的成本增加了不少。部分農(nóng)民反映，以前部分蔬菜瓜果都可以在庭院里自己種，現(xiàn)在什么都要到市場去買。農(nóng)民的日常生活支出平均每戶每年增加了2000元至5000元不等，增加的費(fèi)用主要是蔬菜瓜果、禽蛋等基本生活支出以及物業(yè)管理等方面的開支。而且許多農(nóng)民反映，社區(qū)建成后，離自己的耕地較遠(yuǎn)，農(nóng)具、糧食等也不方便存放，生活習(xí)慣還不太適應(yīng)，尤其是一些老年人習(xí)慣于原來獨(dú)門獨(dú)院的生活。

（四）為擴(kuò)大建設(shè)用地指標(biāo)，強(qiáng)行推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。隨著國家對耕地保護(hù)力度的加大，個別市縣政府開始以集約利用土地為名，利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策增加建設(shè)用地為目的，不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際，違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)行開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)活動，然后將節(jié)約出的土地置換為建設(shè)用地指標(biāo)，出現(xiàn)了為滿足城市用地的需求而在一些條件不夠成熟的地區(qū)盲目擴(kuò)大農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的傾向。不僅脫離了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的根本目的，也侵犯了農(nóng)民的權(quán)益。

社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)運(yùn)營的資金來源，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心最終的體制定位、機(jī)制建設(shè)，如何協(xié)調(diào)社區(qū)與行政村之間的關(guān)系等，以及合村過程中不同自然村之間的協(xié)調(diào)、合村后原有村干部的分流、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金等，都成為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所必須考慮和解決的問題。

引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的幾點(diǎn)政策建議

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個系統(tǒng)的工程，而在錯綜復(fù)雜的實(shí)踐中必然會存在眾多的困難和挑戰(zhàn)，出現(xiàn)一些問題在所難免，但在當(dāng)前工作過程中及時發(fā)現(xiàn)、研究和解決問題顯得尤為重要和迫切。節(jié)約土地資源、改善生產(chǎn)環(huán)境、提高生活水平、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的根本目的，因此政府應(yīng)堅定農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的總體方向，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，在積極爭取農(nóng)民理解支持和維護(hù)絕大多數(shù)人根本利益的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)程。

（一）因地制宜、區(qū)分情況，在條件成熟地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個循序漸進(jìn)的過程，不能違背經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律。實(shí)施社區(qū)建設(shè)，必須具備一定的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化進(jìn)程達(dá)到一定階段、農(nóng)民生產(chǎn)生活方式發(fā)生深刻變化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營發(fā)展、農(nóng)戶新建住宅向中心社區(qū)建設(shè)的意見比較統(tǒng)一等條件。只有這樣，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中脫離出來，才會使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為可能。從區(qū)位條件來說，沿海農(nóng)村社區(qū)步伐要快于內(nèi)陸地區(qū)，城鎮(zhèn)邊緣區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)條件要優(yōu)于遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的農(nóng)村，大企業(yè)周邊和工礦區(qū)農(nóng)村地區(qū)更有條件建設(shè)社區(qū)。而偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活需要，社區(qū)建設(shè)應(yīng)適度推進(jìn)。當(dāng)然在已經(jīng)規(guī)劃的社區(qū)建設(shè)中，也應(yīng)因地制宜，宜房則房，宜樓則樓，不搞一刀切。

（二）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，增加農(nóng)民收入。農(nóng)民的居住形態(tài)，最終取決于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)民采取傳統(tǒng)農(nóng)耕生產(chǎn)方式。農(nóng)村就會相對分散居?。唤?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)民采取規(guī)模化標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，甚至變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，就會脫離土地的束縛，到農(nóng)村社區(qū)集中居住。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度不斷提高，農(nóng)村剩余勞動力也在不斷增加，進(jìn)城務(wù)工只是解決就業(yè)的途徑之一，更主要的是調(diào)整和改善村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化水平，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后諸環(huán)節(jié)聯(lián)成一個完整的系統(tǒng)，吸納農(nóng)村富裕勞動力，從而拓寬就業(yè)渠道，提供更多的就業(yè)機(jī)會；同時，加大培訓(xùn)力度，積極引導(dǎo)農(nóng)民提高思想和科學(xué)文化素質(zhì)；還要積極推進(jìn)社會保障體系的完善，讓老百姓真正做到老有所養(yǎng)，幼有所托。

（三）保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，切實(shí)尊重和維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)涉及到千家萬戶農(nóng)民切身利益，保障他們?nèi)^程的知情權(quán)，調(diào)動他們參與建設(shè)的積極性和主動性，是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成功的關(guān)鍵。在社區(qū)規(guī)劃和實(shí)施的過程中，要保障農(nóng)民全方位了解、全過程參與，真正把農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)落到實(shí)處。政府在這個過程中應(yīng)該扮演“引導(dǎo)者”的角色，而不是替農(nóng)民決策，更不能簡單地依靠國家行政力量強(qiáng)制推進(jìn)。當(dāng)前一些地區(qū)在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中農(nóng)民不滿意的一個重要原因，就是政府在制定政策時沒有尊重農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利和意愿，沒有向農(nóng)民講明白社區(qū)建設(shè)的意義和建成后的好處，令農(nóng)民感覺一切都是政府強(qiáng)加于我，難免會產(chǎn)生抵觸情緒。維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，保障農(nóng)民利益，是推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。在拆遷補(bǔ)償上，要公平合理評估農(nóng)民的宅基地及房屋價值；在就業(yè)安置上，增強(qiáng)農(nóng)民的持續(xù)就業(yè)能力，通過公益性等崗位妥善解決大齡人員的就業(yè)難題；在社區(qū)管理及服務(wù)上，要延伸城市管理，完善配套設(shè)施，增強(qiáng)公共服務(wù)；在集體土地權(quán)益保護(hù)上，要讓農(nóng)民長期分享宅基地整理帶來的土地增值收益；在社會保障上，完善社會保障制度，提高社會保障水平，解決后顧之憂。

（四）以農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，從村莊整治入手，引導(dǎo)農(nóng)民逐步向農(nóng)村社區(qū)集中。要以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為目標(biāo)，把擬保留的村鎮(zhèn)作為整治重點(diǎn)，擬撤并的村作為重要對象，集中進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，并搞好社區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)建設(shè)和服務(wù)設(shè)施規(guī)劃。按照社區(qū)規(guī)劃，逐步引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入社區(qū)，并搞好現(xiàn)有村莊的整治，加強(qiáng)對農(nóng)民新建住房的管理和引導(dǎo)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不可能一蹴而就，社區(qū)建設(shè)和撤并村莊的消亡，都應(yīng)是一個漸進(jìn)的過程。因此，政府應(yīng)當(dāng)因勢利導(dǎo)，及早籌劃。對于規(guī)劃中應(yīng)撤并村莊，一般不應(yīng)再批新地建新房，盡力動員他們到社區(qū)規(guī)劃點(diǎn)按標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范興建。先進(jìn)入社區(qū)的農(nóng)民也會發(fā)揮示范作用，帶動對社區(qū)生活有顧慮的農(nóng)民搬進(jìn)社區(qū)，從而引導(dǎo)農(nóng)民盡快進(jìn)入社區(qū)。

（五）創(chuàng)新管理制度，加強(qiáng)社區(qū)自我管理。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能簡單地看成住宅布局的改變，實(shí)質(zhì)上是對村民整體思想認(rèn)識水平和村級組織整體性的深刻變化。農(nóng)村社區(qū)的文明，應(yīng)該依靠全體居民素質(zhì)的普遍提高，繼承和弘揚(yáng)中華民族的傳統(tǒng)美德和風(fēng)俗習(xí)慣，共同構(gòu)建和諧溫馨家園。這才是農(nóng)村社區(qū)最有價值的“基礎(chǔ)設(shè)施”。一是理順管理體制，建立健全社區(qū)居民自我管理組織，確保農(nóng)村社區(qū)居民民主決策、民主管理、民主監(jiān)督權(quán)利得到落實(shí)。二是加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)配套建設(shè)。為豐富社區(qū)基本公共服務(wù)職能，不斷提升醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務(wù)、勞動保障、文化體育等方面的公共服務(wù)水平,社區(qū)設(shè)“五院（園）三店”，“五院（園）”即綜合工作大院、文化體育大院、醫(yī)院（衛(wèi)生室）、養(yǎng)老院、校園（學(xué)校、幼兒園）；“三店”即日用品店、餐飲店、農(nóng)資店。三是積極開展生產(chǎn)性服務(wù)，滿足社區(qū)居民需求。不僅要做好農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，更要滿足社區(qū)居民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。重點(diǎn)圍繞解決農(nóng)民群眾生產(chǎn)、銷售過程中遇到的難題，積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織、推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，開辦農(nóng)資超市、農(nóng)機(jī)維修、郵政通信、金融保險等服務(wù)項目，建立良好的生產(chǎn)服務(wù)新模式。

（六）加大宣傳力度，積極爭取農(nóng)民的理解與支持。農(nóng)民意愿是政府決策實(shí)施的基礎(chǔ)和前提。從政府角度，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是利民惠民之舉，但農(nóng)民意愿卻是政府長遠(yuǎn)決策能夠被農(nóng)民理解、支持的基礎(chǔ)，也是落實(shí)工作并取得良好效果的前提。目前，雖然大多數(shù)農(nóng)民對社區(qū)建設(shè)表示理解，但并不能說明他們對政府行為完全支持，更不能說明他們?nèi)嬲J(rèn)識到推行社區(qū)建設(shè)的各項好處，也就是說許多農(nóng)民并沒有完全認(rèn)可社區(qū)建設(shè)是件關(guān)系到自己以及子孫后代切身利益的大事。應(yīng)充分利用電視、廣播、報紙等各種媒體做廣泛宣傳，通過進(jìn)門入戶等有效途徑耐心宣傳、講解，讓老百姓深刻認(rèn)識居住現(xiàn)狀的利弊，理解建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的意義，使其成為社區(qū)建設(shè)的真正主體。政府也應(yīng)尊重農(nóng)民意愿，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，從維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和發(fā)展農(nóng)民群眾的根本利益出發(fā)，解決他們最直接、最關(guān)心、最迫切的現(xiàn)實(shí)問題，把這件惠及萬民的好事辦好、辦實(shí)、辦妥。

（七）整合各種資源，多方籌集建設(shè)資金。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，無論是住房建設(shè)，還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要耗費(fèi)巨大的資金。目前，絕大多部分農(nóng)村沒有區(qū)位優(yōu)勢，土地升值潛力有限，地方政府、村級組織以及農(nóng)民自己都沒有足夠的資金來支撐。同時，由于置換資金存在缺口及無法落實(shí)社會保障，出現(xiàn)了參與置換的農(nóng)民特別是老年農(nóng)民生活得不到保障等現(xiàn)實(shí)問題，資金不足已成為制約社區(qū)建設(shè)的重要因素。因此在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，要整合各種資源，采取多種方式改建、聯(lián)建、共建。一方面，抓住城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的有利時機(jī)，把增減掛鉤的土地收益用于社區(qū)建設(shè)，并把上級各種扶持政策，包括涉農(nóng)資金、衛(wèi)生、體育、文化等都往社區(qū)建設(shè)上傾斜。另一方面要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，整合各種民間力量。具體應(yīng)抓好領(lǐng)導(dǎo)力量、部門資源和涉農(nóng)項目資金、農(nóng)村自有資源、社會資源“四個整合”，形成各種資源齊抓共建的合力，爭取社會各界對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的支持，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)健康發(fā)展。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是黨和政府落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略舉措，是一個復(fù)雜而龐大的社會系統(tǒng)工程。我們在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中應(yīng)注意保護(hù)好農(nóng)民的建設(shè)情感，妥善協(xié)調(diào)各方面的利益問題，把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施完善、管理民主、人居和諧、科學(xué)文明的社會主義新型鄉(xiāng)村，切實(shí)把好事辦好。