馮志峰

（中共江西省委黨校比較政治經(jīng)濟(jì)研究中心 江西 南昌 330003）

“郡縣治，則天下安?！笨h級(jí)政權(quán)的效率和穩(wěn)定影響到全國(guó)政局的穩(wěn)定與發(fā)展?？h委書(shū)記既是中央、省委實(shí)現(xiàn)對(duì)地方治理的執(zhí)行者，又是縣級(jí)政權(quán)的核心，權(quán)力大、責(zé)任重。這種雙重角色使其處于承上啟下的特殊位置，有別于省委書(shū)記、市委書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的角色定位。由于在縣級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)中，縣委書(shū)記位高權(quán)重，權(quán)力沒(méi)有得到有效制約，縣委書(shū)記腐敗案件不僅數(shù)量在增加，而且涉及面在擴(kuò)大，金額在增多，“技術(shù)”在增強(qiáng)。

為提高縣委書(shū)記整體素質(zhì)，習(xí)近平著力強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)，要求進(jìn)一步加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，著力造就高素質(zhì)縣委書(shū)記隊(duì)伍。”［1］李源潮也明確要求，“縣委書(shū)記要正確運(yùn)用權(quán)力為人民謀利益”，［2］規(guī)范縣委書(shū)記權(quán)力運(yùn)行。

一、縣委書(shū)記權(quán)力腐敗現(xiàn)象

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！睓?quán)力內(nèi)在地存在著一種異化機(jī)制，其可交換性以及能夠增值的特點(diǎn)，使它有可能被擴(kuò)張而濫加使用。“腐敗”一詞原指物質(zhì)由原初的純粹狀態(tài)而腐化變質(zhì)的一種化學(xué)狀態(tài)，后被引入對(duì)權(quán)力變質(zhì)研究。它在不同社會(huì)、不同歷史時(shí)期都有發(fā)生，但發(fā)生的原因又不完全相同。當(dāng)人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代化時(shí)期，權(quán)力腐敗主要指“國(guó)家公職人員濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、權(quán)錢(qián)交易”。［3］

縣委書(shū)記身處所在縣權(quán)力金字塔的頂端，位高權(quán)重，直接或間接擁有巨大的“話(huà)語(yǔ)權(quán)”，稍有不慎就可能腐敗?？h委書(shū)記腐敗，“是指縣委書(shū)記運(yùn)用不當(dāng)手段，違反國(guó)家的法律、法規(guī)和程序，運(yùn)用國(guó)家權(quán)力謀取私利，損害公共利益的非法行為”。在權(quán)力失衡與監(jiān)督失效的制度背景下，縣委書(shū)記貪腐行為契合時(shí)代經(jīng)濟(jì)特征，“與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)共生共長(zhǎng)，呈多發(fā)趨勢(shì)，并在此過(guò)程中進(jìn)化為復(fù)雜的高級(jí)形態(tài)”。［4］

縱觀(guān)縣委書(shū)記權(quán)力腐敗行為，特別是自1999年至2011年來(lái)縣委書(shū)記犯罪案件，其腐敗現(xiàn)象主要可以歸結(jié)為如下方面。

（一）用人腐敗

用人腐敗是縣委書(shū)記各種腐敗現(xiàn)象中最為嚴(yán)重的現(xiàn)象，典型方式就是“賣(mài)官”。“不跑不送，降職留用；只跑不送，原地不動(dòng)；既跑又送，提拔重用”是對(duì)德才兼?zhèn)?、以德為先選用干部規(guī)則的漠視和踐踏，更與執(zhí)政黨的性質(zhì)和宗旨勢(shì)同水火。

一是違反程序規(guī)定，大量批發(fā)官帽?！耙敫?，動(dòng)干部”幾乎成為某些腐敗縣委書(shū)記深藏心中的行為“鐵律”。山西翼城縣原縣委書(shū)記武保安，短短8個(gè)月“就賣(mài)出28頂官帽，非法收受賄賂780多萬(wàn)元”；安徽蒙城縣原縣委書(shū)記孔禮文，“月均賣(mài)官受賄超過(guò)10萬(wàn)元，兩年瘋狂斂財(cái)300多萬(wàn)元”；定遠(yuǎn)縣原縣委書(shū)記陳兆豐4年任期內(nèi)，“賣(mài)官110人，賣(mài)官收入超過(guò)150萬(wàn)元”；長(zhǎng)治縣原縣委書(shū)記王虎林離任前不到兩個(gè)月內(nèi)集中“批發(fā)”432頂官帽，提拔正副科級(jí)干部278人；江蘇響水縣原縣委書(shū)記李樹(shù)春得知自己將要調(diào)離，為了“搶時(shí)間”賣(mài)官，僅用2個(gè)小時(shí)，突擊研究變動(dòng)了102個(gè)科級(jí)干部；湖南株州縣原縣委書(shū)記龍國(guó)華即將離任前，突擊提拔調(diào)整干部100多名；河北青龍滿(mǎn)族自治縣原縣委書(shū)記高東輝得知調(diào)任消息后，一天安排283個(gè)官位。

二是在程序內(nèi)頻繁動(dòng)用干部，打政策的擦邊球。安徽穎上縣張華琪、徐波兩任縣委書(shū)記前“腐”后繼，張華琪“動(dòng)干部”最多的一次就調(diào)整了190名干部，成為縣委常委會(huì)一次調(diào)整干部全國(guó)之最。徐波在擔(dān)任縣委書(shū)記3年多，共賣(mài)出29頂官帽，平均一個(gè)季度賣(mài)出兩頂。河南盧氏縣原縣委書(shū)記杜保乾5年“動(dòng)干部”650人次；福建原周寧縣“三光縣委書(shū)記”林龍飛，“7年里先后調(diào)整提拔干部1000多人，非法斂財(cái)230多萬(wàn)元”；陜西商洛原市委常委、商州區(qū)委書(shū)記張改萍受賄28宗，其中就有27宗是賣(mài)官。

三是賣(mài)官環(huán)節(jié)有中介摻入。如河南省原欒川縣縣委書(shū)記張獻(xiàn)會(huì)“買(mǎi)官”被騙后，通過(guò)私營(yíng)企業(yè)老板大肆行賄黨代表；湖南省武陵區(qū)原區(qū)委書(shū)記吳讓見(jiàn)則通過(guò)妻子、司機(jī)和情人大肆套取公款，用于揮霍。

四是黑惡勢(shì)力左右縣委書(shū)記用人決策。如湖南省雙峰縣原縣委書(shū)記朱應(yīng)求，由于為黑惡勢(shì)力成員安排官職最終因成為黑惡勢(shì)力保護(hù)傘而淪為階下囚。

“不送不重用、少送動(dòng)一動(dòng)、多送往上蹦”，“五千元掛個(gè)號(hào)，一萬(wàn)元報(bào)個(gè)到，三萬(wàn)元給頂帽”，這些民間流傳的順口溜，形象地描述了“賣(mài)官”現(xiàn)象。特別是頻頻出現(xiàn)的“官場(chǎng)互毆”或“官場(chǎng)仇殺現(xiàn)象”，已經(jīng)說(shuō)明“干部隊(duì)伍的腐化相當(dāng)嚴(yán)重，有些事情是前所未聞的?？h長(zhǎng)買(mǎi)通殺手去殺縣委書(shū)記，他好當(dāng)書(shū)記；副縣長(zhǎng)買(mǎi)通殺手殺縣長(zhǎng)，他好當(dāng)縣長(zhǎng)。這類(lèi)案件不是一起，起碼有五起之多。我們只聽(tīng)說(shuō)過(guò)跑官、買(mǎi)官、要官的事情，沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)有殺人升官的事。居然腐敗到這個(gè)程度！”［5］用人腐敗腐蝕整個(gè)干部隊(duì)伍，助長(zhǎng)其他各種腐敗行為，最終摧毀人們對(duì)政治的信任和信心，嚴(yán)重?fù)p害了黨的形象。

（二）經(jīng)濟(jì)腐敗

“做官不發(fā)財(cái)，請(qǐng)我都不來(lái)?！边@是許多腐敗縣委書(shū)記的座右銘。他們認(rèn)為，做官和做生意都是一樣的，其目的都是經(jīng)濟(jì)利益的最大化。為在有限的任期內(nèi)，迅速積累盡可能多的財(cái)富，某些縣委書(shū)記經(jīng)濟(jì)腐敗方式也越來(lái)越多樣化。許多縣委書(shū)記都是利用職務(wù)上的便利，在工程承攬招標(biāo)、職務(wù)提拔、工作調(diào)動(dòng)、辦理入編等方面大搞錢(qián)權(quán)交易。

一是“拿人錢(qián)財(cái)，為人消災(zāi)”，利用權(quán)力為對(duì)方“辦事”，對(duì)方用錢(qián)予以“報(bào)答”。云南省麻栗坡縣委書(shū)記趙仕永因受賄索賄被判有期徒刑18年。他還振振有詞地辯解道：“那些不給錢(qián)就不辦事的人是‘暴力腐敗’，像他收錢(qián)辦事，是一個(gè)溫和腐敗的縣委書(shū)記。”

二是打著“敢闖敢冒、發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的旗號(hào)，利用項(xiàng)目撈錢(qián)。在工程建設(shè)、貸款融資、稅費(fèi)優(yōu)惠、土地征用、城鎮(zhèn)建設(shè)、資源開(kāi)采、項(xiàng)目審批、政府采購(gòu)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，以權(quán)謀利。浙江開(kāi)化縣原縣委書(shū)記王金良于1988年至2006年利用職務(wù)便利在工程建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面為有關(guān)單位和個(gè)人謀取利益，先后50次非法收受相關(guān)人員所送財(cái)物折合人民幣101.9萬(wàn)元。廣西藤縣原縣委書(shū)記秦國(guó)明，在縣國(guó)有水電站股權(quán)轉(zhuǎn)讓中先后5次接受他人現(xiàn)金90萬(wàn)元。河南上蔡縣縣委書(shū)記楊松泉為謀取利益把基礎(chǔ)建設(shè)的每個(gè)工程，不通過(guò)招標(biāo)直接承包出去，大肆收受賄賂。

三是退休之前“放手一搏”，為自己將來(lái)幸福生活留條“退路”。國(guó)家級(jí)貧困縣吉林省靖宇縣縣長(zhǎng)、縣委書(shū)記李鐵成，臨近退休前，認(rèn)為已經(jīng)“船到碼頭車(chē)到站”，就利用權(quán)力最后“撈一票”，分別收取100余人的款物折合人民幣140余萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)型腐敗向主動(dòng)型腐敗轉(zhuǎn)變。

四是拉長(zhǎng)腐敗交易鏈，實(shí)施“期權(quán)型”腐敗。腐敗分子在時(shí)空節(jié)律上變換以權(quán)謀私的手法，使腐敗從公開(kāi)轉(zhuǎn)向隱秘、從現(xiàn)貨轉(zhuǎn)向期貨等，以規(guī)避法律和逃避打擊。如浙江省有些縣委書(shū)記等貪腐官員在刑滿(mǎn)釋放后，竟收到原行賄人送來(lái)的巨額“坐牢補(bǔ)償費(fèi)”，這種與法律作對(duì)的不法現(xiàn)象，必定會(huì)極大地削弱司法公信力，降低貪官腐敗成本，影響整個(gè)反腐進(jìn)程。

（三）作風(fēng)腐敗

“在現(xiàn)行體制下，縣委和縣委書(shū)記擁有一個(gè)地方發(fā)展的決策權(quán)、用人權(quán)，人財(cái)物什么都能管得到?！比绱藦?qiáng)勢(shì)權(quán)力，導(dǎo)致縣委書(shū)記“家長(zhǎng)制”權(quán)力絕對(duì)化。

一是狂言狂語(yǔ)。“這法那法，領(lǐng)導(dǎo)的看法才是最大的法”就是一些貪腐縣委書(shū)記的流行觀(guān)點(diǎn)，典型特征是縣委書(shū)記“專(zhuān)權(quán)專(zhuān)用”，通過(guò)“打、壓、嚇、拉”等手段達(dá)到專(zhuān)權(quán)目的，把組織原則、集體領(lǐng)導(dǎo)和集體決策等制度拋諸腦后，大搞“一言堂”，催生“順我者昌，逆我者亡”的官場(chǎng)潛規(guī)則。如杜保乾敢于發(fā)出如此的豪言壯語(yǔ)：“縣委就是縣委書(shū)記”；江西萬(wàn)載縣委書(shū)記陳曉平就針對(duì)強(qiáng)拆說(shuō)出“如果沒(méi)有我們這些縣委書(shū)記這樣干，你們這些知識(shí)分子吃什么”的雷人語(yǔ)言，體現(xiàn)出某些縣委書(shū)記的“霸氣”。

二是專(zhuān)權(quán)獨(dú)斷。甘肅省宕昌原縣委書(shū)記王先民3年多時(shí)間里，成了名副其實(shí)的“一言堂”“一霸手”“土皇帝”，大肆腐敗，受賄金額逐年遞增，共計(jì)1500余萬(wàn)元，還有來(lái)源不明財(cái)產(chǎn)362.2萬(wàn)余元和670克黃金，創(chuàng)造了“漸進(jìn)式腐敗”神話(huà)。

三是職務(wù)犯罪。作風(fēng)腐敗還常常會(huì)帶來(lái)瀆職侵權(quán)型職務(wù)犯罪案件，給國(guó)家、社會(huì)造成的損失比貪污賄賂型犯罪要大得多，危害更嚴(yán)重，反映的不僅僅是權(quán)力對(duì)權(quán)利的侵害，還加劇甚至制造了政府機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)與人民群眾之間的緊張關(guān)系，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。如遼寧省原西豐縣委書(shū)記利用對(duì)政法機(jī)關(guān)的控制權(quán)，悍然派出警察到北京記者單位抓捕行使輿論監(jiān)督權(quán)的媒體記者，無(wú)視法律面前人人平等的原則，將公權(quán)力變成了縣委書(shū)記的私人工具。從權(quán)力本質(zhì)的意義上說(shuō)，縣委書(shū)記強(qiáng)勢(shì)根源恰恰在于特定制度運(yùn)作機(jī)制下的權(quán)力授予的不合理和監(jiān)督制約的不到位。

（四）道德腐敗

某些縣委書(shū)記在美色面前，喪失辦事原則和理想信念，包養(yǎng)情人，生活糜爛，突破法律界限和道德底線(xiàn)，嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)黨紀(jì)。一是權(quán)色交易，培養(yǎng)情婦。安徽績(jī)溪原縣委書(shū)記趙增軍、湖北荊門(mén)市原市委書(shū)記焦俊賢，利用職權(quán)不斷提升情人職務(wù)。二是心理變態(tài)，夫妻反目。江蘇徐州市泉山區(qū)原區(qū)委書(shū)記董鋒，生活作風(fēng)極不檢點(diǎn)，其妻實(shí)名舉報(bào)致其落馬。三是縱情色欲，一擲千金。如廣西藤縣原縣委書(shū)記秦國(guó)明、海南臨高縣原縣委書(shū)記吳光華、廣西橫縣原縣委書(shū)記汪波、湖南綏寧縣原縣委書(shū)記陳小松、湖南省郴州市紀(jì)委原書(shū)記曾錦春、原南昌縣委書(shū)記湯成奇等。四是由愛(ài)生恨，殺死情婦。浙江溫州市甌海區(qū)區(qū)委書(shū)記謝再興、北京市前門(mén)街道工委書(shū)記羅少杰、云南昌寧縣原縣委書(shū)記楊國(guó)瞿，均將情婦殘忍殺害。這些縣委書(shū)記之所以淪為人民的罪人，與他們迷戀女色有直接關(guān)系。無(wú)怪乎老百姓中流傳說(shuō)，“每一個(gè)腐敗官員背后都站著一個(gè)或幾個(gè)情婦”。

（五）生活腐敗

生活腐敗主要表現(xiàn)為利用特權(quán)謀取私利，本質(zhì)上就是一種超越法律制度之外的不正當(dāng)待遇或特殊享受。目前最為典型的特權(quán)型腐敗就是公款吃喝、公款旅游（包括公款出國(guó)旅游）、公車(chē)配備及使用等“三公”消費(fèi)問(wèn)題，這種基于官本位意識(shí)的赤裸裸的特權(quán)雖美其名曰“工作需要”，卻是十足的有悖公平正義的腐敗行為。同時(shí)，利用節(jié)假日收受禮金也是生活腐敗的重要表現(xiàn)。據(jù)紀(jì)委部門(mén)材料反映，凡是逢年過(guò)節(jié)給領(lǐng)導(dǎo)送禮的，很少自己掏腰包，大部分用公款。一旦出了問(wèn)題，就說(shuō)這些錢(qián)用來(lái)協(xié)調(diào)關(guān)系了，處理上只能定性為違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律。這樣，“以禮代賄”成了難監(jiān)管的腐敗漏洞。

安徽亳州原市委書(shū)記李興民說(shuō)第一次受賄是因?yàn)椤肮べY低，身體不好，攢點(diǎn)錢(qián)，老來(lái)看病”。之前他多次跟家人說(shuō)：“我一個(gè)農(nóng)民后代，當(dāng)這個(gè)官不容易，你們不許亂收別人東西?！钡髞?lái)開(kāi)始受賄并變得一發(fā)不可收拾，共收受賄賂總計(jì)人民幣56.4萬(wàn)元、美元3000元。“河南省封丘縣原縣委書(shū)記李蔭奎，先后收受賄賂多達(dá)1575次，又創(chuàng)下全國(guó)縣委書(shū)記受賄次數(shù)之最”，［6］并利用這些款項(xiàng)開(kāi)辦公司，再通過(guò)公司業(yè)務(wù)進(jìn)行權(quán)錢(qián)交換，說(shuō)明腐敗正從生活消費(fèi)型逐漸轉(zhuǎn)向資本積累型。

這些年查處的縣委書(shū)記腐敗案，基本上已經(jīng)發(fā)展到復(fù)合階段，用人腐敗、經(jīng)濟(jì)腐敗、生活腐敗、作風(fēng)腐敗、道德腐敗，可謂是“五毒俱全”?？h委書(shū)記貪腐行為，已經(jīng)從個(gè)體型私人化的腐敗向制度化體制化的腐敗轉(zhuǎn)型，“腐敗集團(tuán)正走向組織化、網(wǎng)絡(luò)化和系統(tǒng)化的生存發(fā)展之路”，［7］腐敗手段由簡(jiǎn)單趨向復(fù)雜，其年齡呈現(xiàn)出年輕化和老齡化兩個(gè)極端。根據(jù)“劣幣驅(qū)逐良幣”理論，縣委書(shū)記腐敗日益嚴(yán)重，最大的危害是增加整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行成本，既包括經(jīng)濟(jì)成本，也包括道德成本。

二、縣委書(shū)記權(quán)力腐敗成因

縣委書(shū)記腐敗的原因是多方面的，既有主觀(guān)原因也有客觀(guān)原因，既有歷史根源也有現(xiàn)實(shí)條件，既有個(gè)人的價(jià)值因素也有集體價(jià)值觀(guān)念的異化。

（一）思想方向不夠正確

我國(guó)兩千多年的封建社會(huì)形成了典型的“人治”模式，某些縣委書(shū)記錯(cuò)誤地認(rèn)為權(quán)力是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“賞賜”，因而只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，對(duì)人民群眾的呼聲和利益訴求卻置若罔聞，隨心所欲地濫用權(quán)力，逃避和拒絕法律的監(jiān)督和制約，屢屢發(fā)生“黑頭文件不如紅頭文件，紅頭文件不如口頭文件”的現(xiàn)象，反映出現(xiàn)實(shí)中還存在著等級(jí)特權(quán)、家長(zhǎng)制、任人唯親等不良思想、作風(fēng)、習(xí)慣。這種錯(cuò)誤思想，反映到現(xiàn)實(shí)工作中就有可能滋長(zhǎng)縣委書(shū)記“唯我獨(dú)大”的思想，導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人權(quán)力欲膨脹，把自己推向事業(yè)的死胡同。

“利益是基于一定生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得社會(huì)內(nèi)容和特性的需要”。［8］政治人與經(jīng)濟(jì)人一樣，也是利己的和理性的?！爱?dāng)個(gè)人由市場(chǎng)中買(mǎi)者或賣(mài)者轉(zhuǎn)為政治過(guò)程中的投票者、政治家或官員時(shí)，他們的品行不會(huì)發(fā)生改變”。［9］特別是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，某些縣委書(shū)記感到自己收入偏低，認(rèn)為自己這么優(yōu)秀，位居這么重要的位置，待遇還比不上自己管轄范圍內(nèi)一個(gè)私有企業(yè)的小老板，開(kāi)始把自身的價(jià)值定位于個(gè)人收入的高低上，于是不擇手段地任意侵吞公款而走向犯罪道路。

由此可知，某些縣委書(shū)記走向墮落并非偶然，而是經(jīng)歷了一個(gè)從量變到質(zhì)變的過(guò)程，其心理嬗變主要表現(xiàn)如下：在起始階段，抱有為人民“干大事、干好事、干成事”的進(jìn)取精神，力圖取得盡可能大的成就；但在工作或生活中遇到挫折或不順心的時(shí)候，就會(huì)產(chǎn)生巨大的心理反差，從而產(chǎn)生“自我放縱”或“攀比”心理，萌發(fā)謀取私利的邪念；特別是看到一些社會(huì)丑惡現(xiàn)象或潛規(guī)則的作用后，逐漸產(chǎn)生“僥幸心理”；一旦打開(kāi)貪欲的“潘多拉魔盒”之后，就會(huì)心理扭曲“冒險(xiǎn)瘋狂腐敗”，毫無(wú)懸念地走上了犯罪的“不歸路”，最終發(fā)展到案發(fā)后“心理崩潰”狀態(tài)。

任何人的行為總是在一定的心理支配下產(chǎn)生的，特定的行為總是與特定的心理特點(diǎn)聯(lián)系在一起。制約縣委書(shū)記權(quán)力就應(yīng)根據(jù)貪官的腐敗心理，采取相應(yīng)的措施進(jìn)行有效地預(yù)防。

（二）機(jī)制設(shè)計(jì)不夠科學(xué)

任何權(quán)力運(yùn)行機(jī)制都是在一定的思想、觀(guān)點(diǎn)、理論的指導(dǎo)下建立的。當(dāng)前我國(guó)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制以馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)為理論基礎(chǔ)。馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)缺乏對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作的技術(shù)性、工具性分析，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了各種國(guó)家機(jī)構(gòu)在本質(zhì)上的共同性，卻忽略了它們?cè)趪?guó)家權(quán)力體系中的獨(dú)立性、差異性，從而使我們忽視對(duì)權(quán)力的制約和限制，忽視權(quán)力所有者對(duì)權(quán)力行使過(guò)程及行使結(jié)果的監(jiān)督，使得人民所授予的權(quán)力變成腐敗分子滿(mǎn)足個(gè)人私欲的工具，使得某些“社會(huì)公仆”變成“人民主人”，導(dǎo)致權(quán)力“異化”。

我國(guó)長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)踐所形成的思想觀(guān)念、工作作風(fēng)、工作方法也是形成權(quán)力運(yùn)行機(jī)制缺陷的重要?dú)v史原因。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)重垂直領(lǐng)導(dǎo)、輕橫向監(jiān)督與制約，從而使各項(xiàng)權(quán)力的行使都缺乏邊界限制，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行機(jī)制缺乏民主傳統(tǒng)。當(dāng)前縣委書(shū)記權(quán)力運(yùn)行依靠的往往是官僚制等級(jí)結(jié)構(gòu)，這種層級(jí)制的委托代理機(jī)制與封建意識(shí)相結(jié)合，最容易出現(xiàn)“權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益集團(tuán)化”現(xiàn)象，這些部門(mén)或利益集團(tuán)“對(duì)提高社會(huì)的生產(chǎn)力缺乏興趣，卻致力于從國(guó)民收入中攫取更多的利益份額，即使這樣的活動(dòng)會(huì)極大地破壞社會(huì)生產(chǎn)力也在所不惜”。［10］

在現(xiàn)行政治體制下，縣委書(shū)記集財(cái)權(quán)事權(quán)人權(quán)于一身，可以直接影響一個(gè)縣域內(nèi)的司法、輿論。有人稱(chēng)縣委書(shū)記“除了外交、軍事、國(guó)防外，他們擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒(méi)有區(qū)別”。不少縣委書(shū)記以家長(zhǎng)自居，“決策一言堂、用人一句話(huà)、權(quán)力一把抓”。有縣委書(shū)記曾說(shuō)：“縣委書(shū)記就是家長(zhǎng)，縣長(zhǎng)就是管家”，赤裸裸地暴露出某些腐敗分子的“專(zhuān)權(quán)”心理。

處在縣委書(shū)記這個(gè)特殊的崗位上，職務(wù)上的“便利”實(shí)在太多，各類(lèi)“重大事項(xiàng)”都需要縣委書(shū)記點(diǎn)頭拍板，“尋租設(shè)租”活動(dòng)不斷，官商的界限日益模糊，使得權(quán)力運(yùn)行機(jī)制“梗阻”不通。

（三）監(jiān)督措施不夠規(guī)范

縣委書(shū)記雖然在名義上要受到各種形式的監(jiān)督：作為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，要受到黨員、黨的代表大會(huì)、黨的委員會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督；作為執(zhí)政黨的官員，要受到參政黨的監(jiān)督；作為公民，要受到法律的監(jiān)督；而無(wú)論作為何種身份，都要受到公眾和媒體的監(jiān)督。但由于沒(méi)有對(duì)應(yīng)的權(quán)力與之相抗衡，各種形式的監(jiān)督幾乎成了鏡花水月。

在黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行上，常委會(huì)、書(shū)記辦公會(huì)權(quán)力過(guò)于集中，特別是集中于縣委書(shū)記。黨內(nèi)重大事項(xiàng)的決策，重大工作任務(wù)的部署，重要干部的任免、調(diào)動(dòng)和處理，一般都是常委會(huì)或書(shū)記辦公會(huì)研究決定，談不上由黨代會(huì)決策，造成黨內(nèi)監(jiān)督體制軟弱無(wú)力。

就社會(huì)監(jiān)督而言，主要問(wèn)題有：權(quán)力行使缺乏透明度，搞“暗箱”操作；沒(méi)有確立和保護(hù)民眾對(duì)政府活動(dòng)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從而難以形成有效的以權(quán)利制約權(quán)力機(jī)制，封閉運(yùn)行的縣級(jí)權(quán)力也無(wú)法承受開(kāi)放社會(huì)民眾的有效監(jiān)督。當(dāng)前對(duì)縣委書(shū)記監(jiān)督現(xiàn)狀，仍存在著“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太弱、下級(jí)監(jiān)督太難”的問(wèn)題。

這種“監(jiān)督體制困境”與傳統(tǒng)文化的消極方面是分不開(kāi)的。儒家文化崇尚“德治”，以“內(nèi)圣外王”作為人格理念的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)和依賴(lài)個(gè)人道德修養(yǎng)的“自律”作用，忽視了制度、法規(guī)、紀(jì)律等“他律”的作用。這種思想反映到我國(guó)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中，則表現(xiàn)為忽視制度建設(shè)，權(quán)力運(yùn)行非規(guī)范化、非程序化。

縣委書(shū)記也是理性的人，同樣有個(gè)人利益的追求。政府官員掌握權(quán)力，使得他們的行為難以約束；政府官員之間關(guān)系密切，內(nèi)部難以形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；政府對(duì)信息進(jìn)行壟斷，因而不可能對(duì)政府部門(mén)的活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督。

“上有所好，下必甚焉”?？h委書(shū)記領(lǐng)導(dǎo)“標(biāo)桿”會(huì)發(fā)揮導(dǎo)向作用，“在一些官場(chǎng)腐敗潛規(guī)則的作用下，會(huì)使一些監(jiān)督制約機(jī)制難以落實(shí)甚至有被逐漸掏空的跡象?！保?1］如果“腐敗問(wèn)題得不到有效治理，腐敗現(xiàn)象將會(huì)在社會(huì)上日益蔓延”。［12］

三、治理縣委書(shū)記權(quán)力腐敗的對(duì)策

縣委書(shū)記腐敗問(wèn)題是內(nèi)因（主體）和外因（客體）共同作用的結(jié)果，貫穿其中的主線(xiàn)是文化理念問(wèn)題，治理腐敗必須重視從思想理念這個(gè)角度尋求突破口。

（一）強(qiáng)化執(zhí)政理念

任何社會(huì)都離不開(kāi)強(qiáng)有力的道德和倫理法則，“如果沒(méi)有一種明確的意識(shí)形態(tài)理論，那么，我們?cè)谡f(shuō)明無(wú)論是自愿的現(xiàn)代配置還是歷史變遷的能力上就存在著無(wú)數(shù)的困境”。［13］意識(shí)形態(tài)是執(zhí)政黨建構(gòu)政治合法性的核心資源，有著強(qiáng)有力的激勵(lì)和懲罰機(jī)制，是一種硬約束而不是軟約束。

德行修養(yǎng)是黨員干部的從政之本、執(zhí)政之基和為官之道，是衡量其合格與否的重要標(biāo)志。胡錦濤在中央紀(jì)委第六次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“理想信念是思想和行動(dòng)的‘總開(kāi)關(guān)’、‘總閘門(mén)’，理想的滑坡是最致命的滑坡，信念的動(dòng)搖是最危險(xiǎn)的動(dòng)搖?！笨h委書(shū)記必須在黨紀(jì)國(guó)法和倫理道德價(jià)值的指導(dǎo)下，提高自身素質(zhì)，才能做出理性的合乎社會(huì)要求的決策行為。這就要求必須轉(zhuǎn)換縣委書(shū)記的觀(guān)念，用創(chuàng)新意識(shí)破除陳舊觀(guān)念，促使“官本位”的權(quán)力觀(guān)向“人本位”的服務(wù)觀(guān)轉(zhuǎn)化，引導(dǎo)“人治觀(guān)”向“法治觀(guān)”轉(zhuǎn)化。

（二）優(yōu)化體制流程

縣委書(shū)記權(quán)力機(jī)制的邏輯起點(diǎn)是制度。黨的十七屆五中全會(huì)提出，要從領(lǐng)導(dǎo)體制逐步規(guī)范化、制度化入手，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，建立和完善懲治和預(yù)防腐敗體系。胡錦濤在反對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的斗爭(zhēng)中，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，在堅(jiān)決懲治領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的同時(shí)，更加注重從源頭上預(yù)防和解決領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問(wèn)題，增強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的整體性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性、實(shí)效性。

1.確定權(quán)力授權(quán)主體。民主的各個(gè)環(huán)節(jié)中，最重要的環(huán)節(jié)是授權(quán)，最重要的原則是主人的選擇權(quán)。

縣委書(shū)記用人權(quán)“是組織上為保證其履行干部選拔任用方面職能所賦予的強(qiáng)制性支配力量，在干部選拔任用工作中處于主導(dǎo)和支配的地位。”［14］要保障黨員能夠按照組織程序，充分發(fā)表不同意見(jiàn)，在黨內(nèi)真正形成敢說(shuō)真話(huà)的良好政治氛圍。建立和實(shí)行差額選舉制度，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引進(jìn)選舉，從選舉方式和程序上完善選舉制度，“保證寫(xiě)票的秘密性和投票時(shí)采取秘密方式”，［15］有利于發(fā)現(xiàn)和遴選人才，破除干部任用潛規(guī)則，把人民擁護(hù)的德才兼?zhèn)涞娜瞬磐粕项I(lǐng)導(dǎo)崗位。必須堅(jiān)決破除“說(shuō)你行、你就行、不行也行，說(shuō)不行、就不行、行也不行”的干部任用作風(fēng)，建立科學(xué)的用人制度并從源頭上遏制人事腐敗。在條件允許的情況下，逐步擴(kuò)大縣委書(shū)記直接選舉范圍，探索出適合我國(guó)國(guó)情的縣委書(shū)記選舉制度。著力完善公示內(nèi)容，健全罷免程序，使選舉人全面了解候選人的基本情況，以便在選舉中合理、正確運(yùn)用自己的選舉權(quán)和開(kāi)展選舉質(zhì)詢(xún)工作，維護(hù)選舉的公正性和權(quán)威性，保證人民意志得到真實(shí)反映。

按照黨章規(guī)定，縣委書(shū)記應(yīng)由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。這就必須擴(kuò)大選舉工作中的民主，將縣委書(shū)記由省委常委會(huì)票決為主逐步過(guò)渡到黨代會(huì)選舉為主，將差額辦法引入黨代會(huì)選舉中來(lái)，實(shí)行組織差額提名正式候選人。要打破“必須確保組織意圖實(shí)現(xiàn)”的思維定式，摒棄“陪選”“軟差”等違反選舉規(guī)定的行為，讓“隱性權(quán)力顯性化、顯性權(quán)力規(guī)范化”。

2.明確權(quán)力的使用邊界。必須遵循“權(quán)力分解、責(zé)權(quán)統(tǒng)一，監(jiān)管分離、相互制約，簡(jiǎn)化程序、公開(kāi)透明，集體決策、違責(zé)必究”的原則，公布縣委書(shū)記權(quán)力清單。從實(shí)際運(yùn)作情況來(lái)看，縣委書(shū)記權(quán)力包括七項(xiàng)：動(dòng)議權(quán)、提名推薦權(quán)、干部調(diào)整方案審訂權(quán)、主持會(huì)議權(quán)、臨機(jī)處置權(quán)、管理教育權(quán)和其他權(quán)力。必須分清決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，分別由黨委會(huì)、執(zhí)委會(huì)和紀(jì)委會(huì)掌握，在權(quán)力的構(gòu)架上達(dá)到平衡。同時(shí)，真正確立黨的代表大會(huì)作為最高決策機(jī)構(gòu)的地位，縣內(nèi)任何重大決策必須經(jīng)黨代會(huì)充分討論通過(guò)，縣委常委會(huì)履行黨代會(huì)決策的職能，定期向黨代會(huì)作工作報(bào)告。明確“黨代會(huì)”是決策機(jī)構(gòu)、“書(shū)記會(huì)”是議事機(jī)構(gòu)、“常委會(huì)”是執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能?！包h代會(huì)”通過(guò)合法程序有罷免縣委書(shū)記的權(quán)力。盡快實(shí)施“黨代表常任制”，黨代表有權(quán)質(zhì)詢(xún)縣委書(shū)記對(duì)黨代會(huì)決策的執(zhí)行情況。

3.制定權(quán)力的運(yùn)行流程。在權(quán)力清單基礎(chǔ)上，遵循“內(nèi)容合法、程序規(guī)范、形式簡(jiǎn)明、操作方便”的標(biāo)準(zhǔn)，明確權(quán)力流程的核心是抓住決策、執(zhí)行、結(jié)果等主要環(huán)節(jié)，運(yùn)用結(jié)構(gòu)化程序設(shè)計(jì)方法，重點(diǎn)關(guān)注權(quán)力運(yùn)行每個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，編制并公布權(quán)力運(yùn)行流程圖。其中每個(gè)環(huán)節(jié)都標(biāo)明承辦崗位、辦理時(shí)限、職責(zé)要求、相對(duì)人權(quán)利、投訴舉報(bào)途徑和方式等，每個(gè)環(huán)節(jié)都規(guī)定“誰(shuí)來(lái)辦”“如何辦”“什么時(shí)間辦結(jié)”，規(guī)定“運(yùn)行流向”和“辦結(jié)事宜”，將實(shí)體性制度和程序性制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

4.評(píng)估權(quán)力運(yùn)作績(jī)效。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。要切實(shí)改進(jìn)對(duì)縣委書(shū)記的考察、考核工作，要求在全面考察德、能、勤、績(jī)、廉的基礎(chǔ)上，積極探索社會(huì)評(píng)價(jià)、民意調(diào)查等新途徑，特別是注意擴(kuò)大“知情者”的談話(huà)面，鼓勵(lì)和保證干部群眾敢于講真話(huà)、說(shuō)實(shí)話(huà)，變“官評(píng)官”為“民評(píng)官”，把“民眾考評(píng)”與“組織考評(píng)”“考試考評(píng)”結(jié)合起來(lái)，力求做到“官評(píng)”與“民評(píng)”相統(tǒng)一，以“民聲”決定“政聲”，打破內(nèi)部的考核游戲規(guī)則，形成官方與民間的互信與互動(dòng)。對(duì)工作績(jī)效顯著，為民辦實(shí)事得到民眾信賴(lài)和擁護(hù)的縣委書(shū)記要予以提拔重用；績(jī)效考核的目的就是要明確責(zé)任追究方式，把教育和懲處結(jié)合起來(lái)，根據(jù)責(zé)任大小給予相應(yīng)的處理，營(yíng)造風(fēng)清氣正的干部干事環(huán)境。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督力度

孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們會(huì)使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止?！保?6］人民該如何制約監(jiān)督國(guó)家權(quán)力呢？在馬克思恩格斯看來(lái)，首先就是要人民普遍參與立法。鄧小平也曾指出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分。”［17］當(dāng)前縣委書(shū)記腐敗斗爭(zhēng)面臨的突出問(wèn)題是“發(fā)現(xiàn)難”和“懲處難”，［18］滋生腐敗現(xiàn)象的環(huán)境和土壤一時(shí)難以鏟除。

加強(qiáng)對(duì)縣委書(shū)記權(quán)力的制約和監(jiān)督，要堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，必須建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為核心、以加強(qiáng)制度建設(shè)為重點(diǎn)、以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，把長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性任務(wù)結(jié)合起來(lái)，圍繞中心、系統(tǒng)治理、改革創(chuàng)新、因地制宜，著力構(gòu)建前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，著重從縱向和橫向兩個(gè)方面入手，改變以往權(quán)力行使過(guò)于集中、程序不夠科學(xué)合理、過(guò)程不夠公開(kāi)透明、責(zé)任不夠清晰等問(wèn)題。

從縱向來(lái)看，黨內(nèi)監(jiān)督是黨的自我監(jiān)督，應(yīng)從“筑牢基礎(chǔ)、健全制度、嚴(yán)明紀(jì)律、抓好外圍”方面加強(qiáng)監(jiān)督。

一是要改革和完善黨內(nèi)監(jiān)察制度，著力改變現(xiàn)行紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委負(fù)責(zé)的體制缺陷，確認(rèn)紀(jì)委受黨的代表大會(huì)委托的地位，賦予其與執(zhí)行機(jī)關(guān)平等的地位和權(quán)力，進(jìn)而從根本上保證紀(jì)委能夠獨(dú)立地行使其監(jiān)督權(quán)。

二是要加強(qiáng)對(duì)縣委書(shū)記的監(jiān)督巡視。要摸清縣委書(shū)記權(quán)力底數(shù)，有針對(duì)性地分類(lèi)制定風(fēng)險(xiǎn)防控措施，圍繞“用人、用錢(qián)、用地、用權(quán)”等重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)節(jié)，進(jìn)行前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置。巡視對(duì)象明確，就可以保持巡視監(jiān)督的穩(wěn)定性，形成持久的監(jiān)督態(tài)勢(shì)，解決好當(dāng)前監(jiān)督不力的問(wèn)題。

三是要健全對(duì)縣委書(shū)記的彈劾制度，將縣黨的委員會(huì)作為對(duì)縣委書(shū)記監(jiān)督的主體，黨的委員會(huì)要定期審議黨的常務(wù)委員會(huì)的工作，定期審議縣委書(shū)記的工作。黨的委員會(huì)可以按照一定的組織程序，對(duì)違法違紀(jì)的縣委書(shū)記提出彈劾要求，并就特定調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查結(jié)果進(jìn)行表決。如果有多數(shù)委員同意的彈劾案成立，就應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)彈劾程序，并同時(shí)停止縣委書(shū)記的工作，使其在思想上“不敢為”“不愿為”和在機(jī)制的控制下“不能為”，制約權(quán)力行使。

從橫向上來(lái)看，體現(xiàn)為黨委與其他機(jī)構(gòu)的分權(quán)。人大、政府主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)列席研究干部人事的常委會(huì)，參加討論、發(fā)表意見(jiàn)，強(qiáng)化監(jiān)督力度。同時(shí)，縣委班子決策層的分權(quán)更為重要。所有領(lǐng)導(dǎo)班子成員的決策權(quán)應(yīng)該都是均等的，要防止一把手那“一票”的分量超過(guò)其他所有成員“一票”的總和，堅(jiān)決杜絕家長(zhǎng)制、“一言堂”現(xiàn)象。從根本上來(lái)說(shuō)，監(jiān)督特別是群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的提醒和督促，也是實(shí)現(xiàn)反腐敗的關(guān)口前移、使黨員干部不犯或少犯錯(cuò)誤的重要保障。擴(kuò)大群眾有序的政治參與，成為監(jiān)督的關(guān)鍵渠道。

要增大設(shè)計(jì)群眾切身利益政策的透明度，對(duì)每項(xiàng)權(quán)力按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則明確由哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，如何監(jiān)督制約，監(jiān)督舉報(bào)有哪些途徑等。通過(guò)權(quán)力對(duì)權(quán)力的制衡和權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，把黨內(nèi)監(jiān)督與人大法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，共同構(gòu)成事前要報(bào)告、事后要評(píng)議、離任要檢查、違規(guī)失責(zé)要追究的監(jiān)督體系，重點(diǎn)建立健全“六個(gè)不直接分管”制度（主要是指黨政正職不得直接分管人事、財(cái)經(jīng)、工程項(xiàng)目建設(shè)、大宗物品采購(gòu)、行政審批、行政執(zhí)法等）、任職回避制度、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度、述職述廉和考核評(píng)議制度、個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度、問(wèn)責(zé)制、黨務(wù)公開(kāi)制度和巡查制度等，［19］探索建構(gòu)一種科學(xué)的縣委書(shū)記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制理論，以期將黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主、黨內(nèi)改革帶動(dòng)整體改革研究推向深入。

［1］習(xí)近平.著力造就高素質(zhì)縣委書(shū)記隊(duì)伍［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2009-12/31/content_12736453.htm.

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