曹進成，郭 威

(1.中國地質(zhì)科學院鄭州礦產(chǎn)綜合利用研究所，河南 鄭州 450006；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院,北京 101149)

隨著我國目前這種經(jīng)濟發(fā)展模式的快速推進，對礦產(chǎn)資源的剛性需求依然強勁，迫切需要我們提高保障發(fā)展的資源保障能力，按照《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出的“提高資源綜合利用水平”和“培育一批資源綜合利用示范基地”的總體要求，國土資源部、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委和科學技術(shù)部等部分相繼部署了一大批礦產(chǎn)資源綜合利用項目來推動資源綜合利用。礦產(chǎn)資源綜合利用是礦產(chǎn)資源開源節(jié)流的重要手段，開展資源綜合利用對有效利用和合理保護自然資源起著積極的推動作用 ,對促進我國經(jīng)濟增長由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變 ,實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和可持續(xù)發(fā)展都具有重要的意義。通過對礦產(chǎn)資源綜合利用的已有政策調(diào)研及有關(guān)礦山實地調(diào)研，研究了我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費和國家在資源綜合利用方面的優(yōu)惠政策，并對現(xiàn)有綜合利用鼓勵政策進行了分析，對加強綜合利用工作提出了一些政策需求。

1 我國現(xiàn)有礦產(chǎn)資源稅費及分析

礦產(chǎn)資源稅費是針對礦產(chǎn)資源開發(fā)而專門征收的稅費，是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用各相關(guān)經(jīng)濟主體間利益關(guān)系的一種財政稅收制度。 目前礦產(chǎn)資源稅費主要涵蓋礦區(qū)使用費、資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和權(quán)價款等，在商品銷售環(huán)節(jié)涉及所得稅和增值稅等。

1.1 礦區(qū)使用費

礦區(qū)使用費在我國最早見于1982年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》，要求參與合作開采海洋石油資源的企業(yè)要繳納礦區(qū)使用費，此后，財政部分別于1989年和1990年發(fā)布了《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》和《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費暫行規(guī)定》，對石油企業(yè)征收礦區(qū)使用費。

1.2 資源稅

資源稅是體現(xiàn)國家作為礦產(chǎn)資源的所有者，對開采和利用礦產(chǎn)資源的對象所課征的稅。征收資源稅的目的在于促進礦山的合理開發(fā)，調(diào)節(jié)資源的級差收益，將自然資源條件優(yōu)越的級差收入歸國家所有，排除因資源優(yōu)劣造成企業(yè)利潤分配上的不合理狀況。

1.3 礦產(chǎn)資源補償費

礦產(chǎn)資源補償費是采礦權(quán)人因開采礦產(chǎn)資源國家向其征收的費用。礦產(chǎn)資源補償費由采礦權(quán)人按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例計征，主要用于礦產(chǎn)資源勘查支出、礦產(chǎn)資源保護支出及礦產(chǎn)資源補償費征收部門經(jīng)費補助，礦產(chǎn)資源補償費的使用對象為具有地質(zhì)勘查或同類資質(zhì)的企事業(yè)單位、獨立礦山企業(yè)和礦產(chǎn)資源補償費征收部門。

1.4 探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和權(quán)價款

探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費與價款，又稱為礦業(yè)權(quán)使用費和礦業(yè)權(quán)價款，探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費是指國家將礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓給探礦權(quán)申請人、采礦權(quán)申請人，向其收取的使用費；而探礦權(quán)、采礦權(quán)價款，是指國家將其出資勘查形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓給探礦權(quán)、采礦權(quán)申請人，向其收取的價款，其實質(zhì)是國家勘查投資的收益。

1.5 企業(yè)所得稅

企業(yè)所得稅是對我國內(nèi)資企業(yè)和經(jīng)營單位的生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得征收的一種稅。企業(yè)所得稅的征稅對象是納稅人取得的所得。包括銷售貨物所得、提供勞務(wù)所得、轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)所得、股息紅利所得、利息所得、租金所得、特許權(quán)使用費所得、接受捐贈所得和其他所得。

1.6 增值稅

增值稅是以商品(含應(yīng)稅勞務(wù))在流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的增值額作為計稅依據(jù)而征收的一種流轉(zhuǎn)稅。

從以上六種礦產(chǎn)資源稅費分析來看，資源稅和礦產(chǎn)資源補償費具有一定的類似功能，都是國家對由于資源開發(fā)損耗所課征的一種稅費，都提出了優(yōu)礦多收及劣礦少收的級差收入概念，將實際開采回采率與核定開采回采率掛鉤征收，尾礦及低品位礦減收的原則，但是怎么核定實際回采率及怎么界定低品位礦開發(fā)收入等方面，可操作性目前普遍不強；企業(yè)所得稅方面，為加強共伴生、低品位及難選冶礦產(chǎn)的開發(fā)利用，可以探索給予一定的所得稅優(yōu)惠政策，這部分礦產(chǎn)的開發(fā)利用相對常規(guī)礦產(chǎn)開發(fā)利用成本顯然是提高的，實現(xiàn)支出與收益的雙向調(diào)節(jié)。

2 我國在資源綜合利用方面的優(yōu)惠政策及分析

經(jīng)過梳理，除國土資源部、發(fā)展和改革委員以及工業(yè)和信息化部“十二五”期間發(fā)布的規(guī)劃、計劃和實施的項目外，國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、國土資源部等為加強資源綜合利用還推出了一些鼓勵政策、意見，同時在鼓勵綜合利用方面給予了如下十個現(xiàn)行政策：

1)國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委等部門關(guān)于進一步開展資源綜合利用意見的通知(國發(fā)[1996]36號)

2)國家發(fā)展改革委 財政部 稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《國家鼓勵的資源綜合利用認定管理辦法》的通知(發(fā)改環(huán)資[2006]1864號)

3)《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于加快煤層氣抽采有關(guān)稅收政策問題的通知》(財稅[2007]16號)

4)《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于執(zhí)行資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄有關(guān)問題的通知》(財稅[2008]47號)

5)《財政部國家稅務(wù)總局國家發(fā)展改革委關(guān)于公布資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄(2008年版)的通知》(財稅[2008]117號)

6)《國家稅務(wù)總局關(guān)于資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠管理的通知》(國稅函[2009]185號)

7)國家稅務(wù)局下發(fā)《企業(yè)所得稅預繳問題的通知》國稅[2008]17號

8)《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》(財稅[2008]156號)

9)《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的補充的通知》(財稅[2009]163號)

10)關(guān)于調(diào)整完善資源綜合利用產(chǎn)品及勞務(wù)增值稅政策的通知(財稅[2011]115號)

從以上十項資源政策、稅費分析來看，我國在加強、鼓勵和促進綜合利用從行政審批、所得稅、增值稅和資源補償費等方面有了一定的宏觀部署，同時也明確了優(yōu)惠范圍：

1)綜合利用行政審批政策層面

根據(jù)“國發(fā)[1996]36號”的要求：為加強資源的綜合開發(fā)和合理利用，防止資源浪費和環(huán)境污染，在礦產(chǎn)資源勘查和開采中，對具有開發(fā)利用價值的共生、伴生礦必須統(tǒng)一規(guī)劃，綜合勘探、評價、開采、利用；地質(zhì)勘查部門在地質(zhì)勘探報告中應(yīng)有資源綜合利用章(節(jié))；礦山設(shè)計部門在確定主采礦種開采方案的同時，應(yīng)提出可行的共生、伴生礦回收利用方案。但在“國土資發(fā)[1999]98號”《關(guān)于加強對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查的通知》中對此并沒有硬性規(guī)定。

2)在企業(yè)所得稅方面

根據(jù)“財稅[2008]47號”要求：企業(yè)自2008年1月1日起以《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》中所列資源為主要原材料，生產(chǎn)《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》內(nèi)符合國家或行業(yè)相關(guān)標準的產(chǎn)品取得的收入，在計算應(yīng)納稅所得額時，減按90%計入當年收入總額。這涉及煤系共生、伴生礦產(chǎn)資源、瓦斯等生產(chǎn)高嶺巖、鋁礬土、膨潤土，電力、熱力及燃氣，涉及煤矸石、石煤、粉煤灰、采礦和選礦廢渣、脫硫石膏、磷石膏等工礦廢棄物生產(chǎn)磚(瓦)、砌塊、墻板類產(chǎn)品、石膏類制品以及商品粉煤灰。從所得稅優(yōu)惠目錄看，主要涉及煤炭伴生資源以及其他固體礦產(chǎn)尾礦等在綜合利用給予一定的優(yōu)惠，但沒有“國稅函[2009]203號”《國家稅務(wù)總局關(guān)于實施高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠有關(guān)問題的通知》在高新技術(shù)企業(yè)當年可減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠幅度大?！陡咝录夹g(shù)企業(yè)認定辦法》中工業(yè)固體廢棄物的資源綜合利用技術(shù)、提高資源回收利用率的采礦、選礦技術(shù)、共、伴生礦產(chǎn)的分選提取技術(shù)、極低品位資源和尾礦資源綜合利用技術(shù)等都屬于高新技術(shù)范疇，但同時這些工作都又屬于綜合利用范疇。

3)增值稅方面

根據(jù)“財稅[2011]115號”要求，對以粉煤灰、煤矸石為原料生產(chǎn)的氧化鋁、活性硅酸鈣，以及以煤矸石為原料生產(chǎn)的瓷絕緣子、煅燒高嶺土，以廢舊石墨為原料生產(chǎn)的石墨異形件、石墨塊、石墨粉和石墨增碳劑等自產(chǎn)貨物實行增值稅即征即退50%的政策。根據(jù)“財稅[2007]16號”要求，對煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅先征后退政策。從增值稅優(yōu)惠來看，主要集中在煤礦尾礦(伴生資源)和廢舊石墨等礦產(chǎn)類尾礦綜合利用方向，對鐵、錳、鉬、鎢、銅、鉛、鋅等大宗資源的綜合利用沒有劃分優(yōu)惠政策，同時對同是煤礦伴生資源的煤層氣和煤矸石的優(yōu)惠政策也并不一致。

3 現(xiàn)階段礦產(chǎn)資源綜合利用政策需求

在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，從目前收集綜合利用優(yōu)惠政策來看，主要集中在煤礦伴生煤層氣和煤矸石等植被深加工產(chǎn)品和發(fā)電，磷石膏、采礦和選礦廢渣做建材廢舊石墨再利用等方面，范圍較窄，屬于狹義的尾礦綜合利用，對于提高開采回采率、選礦回收率，尾礦中有用組分的充分回收，尾礦的減量化應(yīng)用等廣義的資源開發(fā)過程中綜合利用范疇，涉及的監(jiān)管、監(jiān)督和引導性政策不足，氛圍有待加強，只是在部分學者的論文中對某種需求進行了闡述，有關(guān)政策文件中也指出推行進一步的財稅優(yōu)惠政策，但至于怎么破解，有哪些好的實施方案，目前政策研究程度不夠。帶有全局意義的綜合利用政策謀劃，可從如下五個方面開展政策研究并積極推進政策逐步落實。

3.1 建立礦山開發(fā)利用方案和年度評估方案、指標的第三方認證制度

目前我國絕大多數(shù)種類的礦產(chǎn)資源的資源補償費率為其礦產(chǎn)品銷售收人的1%～2%，與回采率掛鉤。但是核定回采率和實際回采率的認定、核查目前存在較大困難，難以真實反映資源利用效率高低?？稍陂_發(fā)利用方案審查環(huán)節(jié)和在開發(fā)利用過程監(jiān)督環(huán)節(jié)加強認定和核查。在開發(fā)利用方案審查中，方案中必須有綜合利用領(lǐng)域的甲級以上資質(zhì)單位提交的綜合利用方案，方案可以采用具有授權(quán)的資質(zhì)單位唯一提交，也可采用委托評估機構(gòu)對三份及以上的綜合利用方案進行審查后評估采用同時在礦產(chǎn)開發(fā)中加強對實際開發(fā)過程與開發(fā)利用方案一致性審查；在礦山開發(fā)過程中，加強礦山日常“三率”的動態(tài)巡查，改變目前“三率”指標通過單一礦山自己申報的渠道，關(guān)于開采、選礦、尾礦等利用狀況，完全可以通過日常取樣及數(shù)據(jù)自動采集等予以統(tǒng)計，有利于企業(yè)綜合利用工作的認定和政府宏觀數(shù)據(jù)的采集，具體評估機構(gòu)可以一個省指定10家或20家評估機構(gòu)，查報表、人工現(xiàn)場采樣監(jiān)測、自動數(shù)據(jù)采集等方式，提供第三方分析報表與年度統(tǒng)計報表相結(jié)合，加強宏觀數(shù)據(jù)掌握，創(chuàng)造全社會加強資源綜合利用的氛圍。

3.2 逐步細化礦產(chǎn)資源稅費優(yōu)惠細則

目前礦產(chǎn)資源稅費有從量計費與從價計費兩種方式，涉及礦石優(yōu)劣有工業(yè)品位和綜合利用品位兩種。為加大綜合利用的規(guī)模，對于低品位、難選冶及共伴生資源開采加工成本必然會提高，從源頭量上計費的諸多模式限制了難采、難選礦產(chǎn)的綜合利用規(guī)模，建議在所得稅、增值稅等相關(guān)稅費中充分體現(xiàn)難采、難選礦產(chǎn)礦石加工成本的因素。對于主礦種，由于開采回采率和選礦回收率高于開發(fā)利用方案的多得部分，逐步量化細則減免相關(guān)稅費；對于達到綜合利用品位而未達到工業(yè)品位的伴生礦產(chǎn)，探索在礦產(chǎn)資源補償費、資源稅、增值稅和所得稅等稅費方面減量收費；對于未達到綜合利用品位的低品位礦產(chǎn)開發(fā)利用所得，探索在礦產(chǎn)資源補償費、資源稅、增值稅和所得稅等稅費方面大幅降低收費標準；對目前已有的優(yōu)惠政策，由于沒有量化細則在地方無法實施的問題，進一步明確條件、標準等。

3.3 加強市場需求的內(nèi)在驅(qū)動力

市場引導、政策調(diào)控、技術(shù)指標約束是加強資源綜合利用的三個方面。綜合利用工作需要政府宏觀調(diào)控，引導資源最大化利用，具體工作還需要企業(yè)落實，離開了市場去談資源綜合利用，就會導致光講利用和需要，不講利用的標準和可能，通過市場引導才能真正促進企業(yè)的綜合利用，綜合利用在實踐中必須保證有利可圖，因此政府對市場的引導顯得尤為重要，在逐步完善市場引導機制的同時，逐步由行政引導向市場配置過度，當企業(yè)在綜合利用有效益時，企業(yè)為追求利益最大化自然會注重綜合利用工作，輝鉬礦伴生的白鎢礦在前幾年輝鉬礦價格高，白鎢價格低，白鎢礦回收率也低，企業(yè)將相當一部分伴生白鎢礦丟進尾礦庫，這幾年輝鉬礦價格大幅回落，白鎢礦價格回升，企業(yè)回收白鎢礦的積極性空前高漲。

3.4 同區(qū)域資源配置向綜合利用水平高的企業(yè)傾斜

加強綜合利用統(tǒng)計和認證制度，加強綜合利用品位和水平的年度或雙年度報告發(fā)布制度，探索資源配置新手段，在同一成礦帶或成礦區(qū)，探索在資源整合過程中優(yōu)先將區(qū)塊資源整和給資源綜合利用水平高的礦山企業(yè)；在資源配置中，在礦業(yè)權(quán)空白區(qū)，探索將資源優(yōu)先配置給同一礦區(qū)綜合利用水平高的企業(yè)。

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