李超峰

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083)

我國(guó)大中型礦床比例偏少，小型礦床居多，加之改革開(kāi)放初期政策因素，導(dǎo)致“十一五”前期全國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)呈現(xiàn)“多、小、散”的狀態(tài)，“大礦小開(kāi)”、“一礦多開(kāi)”普遍存在，資源浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開(kāi)發(fā)，調(diào)整優(yōu)化礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)布局已顯得尤為重要。

1 礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的政策依據(jù)

近年來(lái)，隨著我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源需求的快速增長(zhǎng)，開(kāi)發(fā)秩序混亂、礦山布局不合理、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、礦山安全事故頻發(fā)等諸多深層次的矛盾與問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。為了解決上述問(wèn)題，2005年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》(國(guó)發(fā)〔2005〕28號(hào))，要求國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)等九部委聯(lián)合開(kāi)展礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序整頓規(guī)范工作，并要求“通過(guò)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合，優(yōu)化調(diào)整礦山開(kāi)發(fā)布局，促進(jìn)礦產(chǎn)資源規(guī)?；?、集約化開(kāi)發(fā)。”2006年，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部等部門(mén)對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行整合意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2006〕108號(hào))進(jìn)一步明確提出礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合，要求按照科學(xué)、合理及可持續(xù)發(fā)展的要求對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行整合。2009年，國(guó)土資源部、財(cái)政部、環(huán)保部等12部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2009〕141號(hào))，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合工作的手段與程序等方面作出原則性規(guī)定。在總經(jīng)近幾年礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2009年，國(guó)土資源部辦公廳下發(fā)《關(guān)于抓緊做好礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合實(shí)施方案編制工作的通知》(國(guó)土資廳發(fā)〔2009〕91號(hào))，從技術(shù)層面進(jìn)一步明確了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合實(shí)施方案編制與實(shí)施工作，并重申礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合要以經(jīng)濟(jì)、法律手段為主。

2 礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的實(shí)施模式

在推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合過(guò)程中，各級(jí)政府礦產(chǎn)資源管理部門(mén)從宏觀上指導(dǎo)完成礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合工作，主要通過(guò)編制行政區(qū)劃內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合總體方案、礦區(qū)具體整合實(shí)施方案，確定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、條件及程序等，引導(dǎo)相關(guān)主體進(jìn)行整合。各參與整合的礦山企業(yè)(礦業(yè)權(quán)人)，在相互平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過(guò)收購(gòu)、參股、兼并等多種方式，實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)要素優(yōu)化配置。各地在實(shí)踐中積極探索，積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)做法。

從礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的形式上看,整合可以分為橫向整合、縱向整合以及混合整合模式三種。橫向整合主要指同類(lèi)資源開(kāi)發(fā)礦業(yè)企業(yè)之間的并購(gòu)；縱向整合主要指上下游企業(yè)之間的并購(gòu)(參股)；混合整合又可以稱(chēng)為復(fù)合整合，是指不同的資源勘查開(kāi)發(fā)企業(yè)礦業(yè)領(lǐng)域,主要開(kāi)發(fā)礦種不同，工藝上也無(wú)關(guān)聯(lián)的資源型企業(yè)之間的整合。

從礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的手段上看，整合可以分為市場(chǎng)引導(dǎo)式和行政配置式。所謂行政配置式整合是指政府等國(guó)家機(jī)關(guān)以行政手段對(duì)資源進(jìn)行整合。所謂市場(chǎng)引導(dǎo)式整合是指在國(guó)家相關(guān)政策框架內(nèi)，相關(guān)礦業(yè)(山)企業(yè)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，按照市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，完成礦產(chǎn)資源整開(kāi)發(fā)整合工作。

從整合模式上看，主要有企業(yè)兼并重組與資源整合共同推進(jìn)的山西模式，以產(chǎn)業(yè)政策淘汰落后產(chǎn)能的內(nèi)蒙古鄂爾多斯模式,資源整合與和諧礦區(qū)建設(shè)結(jié)合的云南安寧磷礦模式。

3 礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的實(shí)施效果

通過(guò)幾年的努力，我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合工作成效顯著，資源開(kāi)發(fā)利用結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，礦山安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)水平不斷提高，逐步形成礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用長(zhǎng)效機(jī)制。

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。通過(guò)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合工作，全國(guó)礦業(yè)權(quán)總量逐步下降，單個(gè)探礦權(quán)出讓面積不斷擴(kuò)大。全國(guó)在產(chǎn)礦山數(shù)量從2005年到2010年減少1.47萬(wàn)個(gè)，降幅達(dá)到11.2％。與此相反，全國(guó)年礦石產(chǎn)量由2005年的52億t增加到2010年的90億t。大型礦山集團(tuán)已成為礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的主導(dǎo)力量，大中小礦山企業(yè)逐步協(xié)調(diào)發(fā)展，全國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)新格局已初步形成。

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利水平用不斷增強(qiáng)。通過(guò)設(shè)置合理的門(mén)檻，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合促進(jìn)資源不斷向勘查開(kāi)發(fā)技術(shù)強(qiáng)、資源回采率高、環(huán)境保護(hù)好的礦山企業(yè)集聚，整合后的一大批礦山企業(yè)在政策的引導(dǎo)下采用先進(jìn)的勘查開(kāi)發(fā)設(shè)備工藝，勘查能力、開(kāi)發(fā)效率、利用水平明顯提高。

礦山安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)不斷得到加強(qiáng)。整合礦山強(qiáng)化落實(shí)安全生產(chǎn)和環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任，不斷提高安全裝備水平，安全生產(chǎn)條件明顯改善，廢石廢渣得到妥善處置并集中治理，地質(zhì)災(zāi)害防治措施明顯加強(qiáng)，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)與礦區(qū)生態(tài)保護(hù)取得積極成效。

礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用長(zhǎng)效機(jī)制初步建立并不斷完善。通過(guò)全面推進(jìn)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，加速落實(shí)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)實(shí)行宏觀調(diào)控，不斷優(yōu)化開(kāi)發(fā)總量、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序；建立完善礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入與退出機(jī)制，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)全程監(jiān)管，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)與高效利用的制度體系已經(jīng)初步形成。

4 推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合過(guò)程中存在的主要法律問(wèn)題

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合是一項(xiàng)極具探索性與創(chuàng)造性的工作，在現(xiàn)有法律規(guī)定中均沒(méi)有涉及，在以往的礦政管理中也沒(méi)有實(shí)踐，國(guó)外也鮮有開(kāi)發(fā)整合的經(jīng)驗(yàn)可供參考。從各地礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的實(shí)踐推進(jìn)情況來(lái)看，各地操作手段與方式不一，部分地區(qū)整合工作自由性過(guò)大，特別是涉及相關(guān)主體的利益重新分配，處于強(qiáng)勢(shì)地位的公權(quán)容易侵害私權(quán)利益，產(chǎn)生一些新問(wèn)題與新矛盾。

4.1 礦業(yè)權(quán)的物權(quán)保護(hù)意識(shí)還未完全樹(shù)立

現(xiàn)行的《物權(quán)法》將礦業(yè)權(quán)列為用益物權(quán)，即相對(duì)于所有權(quán)，權(quán)利人對(duì)他人所有的物進(jìn)行占有使用并收益的權(quán)利。我國(guó)礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者將礦產(chǎn)資源的勘查與開(kāi)發(fā)的權(quán)利讓渡給相對(duì)人，即將礦業(yè)權(quán)授予相對(duì)人(礦業(yè)權(quán)人)，礦業(yè)權(quán)人享有的勘查開(kāi)發(fā)的權(quán)利受法律保護(hù)，當(dāng)然，由于礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)涉及到開(kāi)發(fā)秩序、環(huán)境保護(hù)、礦區(qū)建設(shè)等公共利益，礦業(yè)權(quán)人也要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。但是長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)踐中，受公權(quán)高于私權(quán)思想的影響，政府在整合的過(guò)程中強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的保護(hù)而忽視對(duì)礦業(yè)權(quán)人合法利益的保護(hù)。在實(shí)踐工作層面上，由于整合工作沒(méi)有先例可循，行政機(jī)關(guān)更多側(cè)重于對(duì)礦業(yè)權(quán)的管理，依法行政的能力還有待進(jìn)一步提高。

4.2 缺乏科學(xué)合理的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入制度

近年來(lái)，我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)不斷發(fā)育，各地?zé)嶂杂凇罢?、拍、掛”出讓礦業(yè)權(quán)，對(duì)于勘查開(kāi)發(fā)技術(shù)要求、環(huán)境保護(hù)、勘查開(kāi)發(fā)能力等方面要求過(guò)松，進(jìn)入門(mén)檻過(guò)低,導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)布局不合理，存在“小散亂”的現(xiàn)象，帶來(lái)環(huán)境污染、安全事故、資源浪費(fèi)等一系列問(wèn)題。同時(shí)，我國(guó)法律規(guī)定探礦權(quán)人可以?xún)?yōu)先獲得采礦權(quán)，但礦產(chǎn)資源的勘查與開(kāi)采在資金、技術(shù)、環(huán)境、安全等各方面均有區(qū)別。對(duì)探礦權(quán)人優(yōu)先取得采礦權(quán)方面注重權(quán)利的保護(hù)，較少有具體的約束性規(guī)定,對(duì)于采礦權(quán)設(shè)置的合理性論證不夠。

4.3 行政機(jī)關(guān)過(guò)多介入整合過(guò)程

按照國(guó)家政策，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合工作要堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，但在實(shí)踐工作中，部分地方政府過(guò)分強(qiáng)調(diào)使用行政手段，依托礦產(chǎn)資源行政管理權(quán)過(guò)早介入平等民事主體之間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，通過(guò)限期完成、責(zé)令停產(chǎn)、不許換證，甚至吊銷(xiāo)許可證等非正常手段推進(jìn)整合，從而使許多商業(yè)活動(dòng)之中的糾紛演化為行政糾紛，帶來(lái)大量的行政復(fù)議甚至行政訴訟。

4.4 整合過(guò)程中“自由裁量權(quán)”過(guò)寬

雖然礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的相關(guān)政策文件中明確要求整合的實(shí)施要以經(jīng)濟(jì)與法律手段為主，但在實(shí)際操作過(guò)程中，多數(shù)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的實(shí)施主要以行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力為后盾。由于政策文件中沒(méi)有明確在整合中行政權(quán)力的界限或僅有原則性要求，行政機(jī)關(guān)為完成整合任務(wù)，很容易簡(jiǎn)化整合過(guò)程，濫用行政自由裁量權(quán)。這不僅會(huì)影響礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合功能和作用的發(fā)揮，而且不利于對(duì)行政相對(duì)人及利害關(guān)系第三人的合法權(quán)益予以保障。

4.5 礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合缺乏法律救濟(jì)途徑

現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合政策文件中對(duì)被整合主體無(wú)法律救濟(jì)途徑的規(guī)定，不能對(duì)其合法權(quán)利予以保障。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的實(shí)施必然會(huì)有被整合主體，如果在整合過(guò)程中對(duì)被整合主體或相關(guān)利害關(guān)系人造成利益的侵害，特別是吊銷(xiāo)勘查許可證作為懲罰性的行政行為，應(yīng)該有事前和事后救濟(jì)程序，但目前來(lái)說(shuō)整合實(shí)踐中并沒(méi)有賦予被整合主體相應(yīng)的申辯權(quán)利,缺少申辯的程序和具體途徑。

5 完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合法律規(guī)制的基本構(gòu)想

5.1 切實(shí)保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益

當(dāng)前，我國(guó)礦業(yè)權(quán)兼有用益物權(quán)與行政許可兩種屬性，我國(guó)《物權(quán)法》和《礦產(chǎn)資源法》均規(guī)定礦業(yè)權(quán)依法取得受法律保護(hù)，《行政許可法》也規(guī)定依法取得的行政許可受法律保護(hù)。因此在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合中，對(duì)于合法礦業(yè)權(quán)的保護(hù)，一是要維護(hù)正常的生產(chǎn)秩序不受侵犯，即礦產(chǎn)資源管理部門(mén)要依法保護(hù)任何干擾礦業(yè)權(quán)人正常生產(chǎn)秩序的行為；二是礦業(yè)權(quán)人在行使權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法律法規(guī)，但其用益物權(quán)不可被剝奪，若因公共利益需要收回礦業(yè)權(quán)，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。

5.2 確定礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的合理邊界

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的實(shí)施極易給行政相對(duì)人帶來(lái)利益損失，應(yīng)對(duì)整合的法定適用條件作出明確的規(guī)定，從而避免行政權(quán)力的濫用。要及時(shí)總結(jié)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合工作的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，合理界定礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的邊界。一方面在《礦產(chǎn)資源法》或其配套法規(guī)中增加相關(guān)內(nèi)容，如：為公共利益的需要，國(guó)土資源管理及相關(guān)部門(mén)可以整合的方式調(diào)整礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)布局，切實(shí)保護(hù)被整合主體的利益；另一方面，要明確需要整合礦業(yè)權(quán)的法定適用條件、整合方式、操作程序及被整合主體利益保護(hù)，整合的各個(gè)環(huán)節(jié)均依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行；確須使用自由裁量權(quán)的，必須遵循合理性原則，即是否符合政策制定出發(fā)點(diǎn)和整合目的。

5.3 規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合程序

在法治社會(huì)中，程序合法是規(guī)制權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平的有效途徑之一。在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合工作中，應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)主體特別是行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照法定程序，通過(guò)合法程序在推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合工作與保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益之間達(dá)到合理平衡。政府在礦產(chǎn)資源整合過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以宏觀管理者的身份介入，從產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等角度引導(dǎo)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合，只有對(duì)于通過(guò)市場(chǎng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)整合的主體，在其不符合環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等情況下才停產(chǎn)整頓，在礦業(yè)權(quán)到期后不予以延續(xù)等。

5.4 完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合法律救濟(jì)途徑

司法作為公民權(quán)利的最后一道防線，為避免整合后矛盾的激化，在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合中必須給予被整合人充分的法律救濟(jì)路徑。在整合實(shí)施準(zhǔn)備階段，有關(guān)主體有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)公開(kāi)有關(guān)整合的范圍、要求、時(shí)限等內(nèi)容；在整合的過(guò)程中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)做出的行政行為有權(quán)申訴、行政復(fù)議和行政訴訟；對(duì)于其他民事主體侵犯其權(quán)益的，可以提起民事訴訟，對(duì)于行政機(jī)關(guān)侵犯其權(quán)益的，可以提起國(guó)家賠償。

5.5 強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)于資源開(kāi)發(fā)優(yōu)化布局的引導(dǎo)功能

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合是調(diào)整礦山開(kāi)發(fā)布局的事后手段。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)從源頭引導(dǎo)礦業(yè)權(quán)的優(yōu)化布局，嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行依法審批和監(jiān)督管理礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采活動(dòng)，根據(jù)成礦地質(zhì)規(guī)律、資源賦存狀況、開(kāi)采經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件等因素合理確定礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的

總量、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，構(gòu)建優(yōu)化資源開(kāi)發(fā)布局的長(zhǎng)效機(jī)制,從而盡量減少礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合帶來(lái)的相關(guān)法律問(wèn)題。

[1]國(guó)務(wù)院．國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知(國(guó)發(fā)〔2005〕28 號(hào)) [EB/OL].(2005-9-23)[2012-9-15].http:∥www.gov.cn/zwgk/ 2005-09/23/content_69361.htm

[2]國(guó)務(wù)院辦公廳．國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部等部門(mén)對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行整合意見(jiàn)的通知(國(guó)辦發(fā)〔2006〕108 號(hào))[EB/OL].(2006-12-31)[2012-9-15].http:∥www.mlr.gov.cn/pub/mlr/documents/t20070118_78979.htm

[3]于孔讓?zhuān)兞?，李輝武，等． 關(guān)于湖北省礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合督導(dǎo)調(diào)研的報(bào)告[R].北京:國(guó)土資源部礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理司，2010.

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