孫曉玲

(黃河上中游管理局，陜西西安710021)

鄂爾多斯市位于黃河中游，是黃土高原地區(qū)較早推行禁牧舍飼的地區(qū)之一。通過實(shí)施禁牧舍飼等水土保持生態(tài)修復(fù)措施，鄂爾多斯市成功實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了生態(tài)恢復(fù)與牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展雙贏的局面。特別是近年來，鄂爾多斯市以農(nóng)牧業(yè)“三區(qū)”(農(nóng)牧業(yè)優(yōu)化開發(fā)區(qū)，農(nóng)牧業(yè)限制開發(fā)區(qū)，農(nóng)牧業(yè)禁止開發(fā)區(qū))經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)施“收縮轉(zhuǎn)移集中發(fā)展”戰(zhàn)略，以禁休輪牧及草畜平衡、生態(tài)移民、農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)為重要抓手，開創(chuàng)了水土保持生態(tài)修復(fù)的新局面，為黃河流域加快推行水土保持生態(tài)修復(fù)提供了典型經(jīng)驗(yàn)，樹立了榜樣。

1 鄂爾多斯市概況

鄂爾多斯市位于黃土高原北部的鄂爾多斯高原，地處黃河“幾”字灣與萬里長城的懷抱之中，西、北、東三面被黃河環(huán)繞，是黃河中游多沙粗沙區(qū)，特別是粗泥沙集中來源區(qū)的重要組成部分。全市轄東勝區(qū)、準(zhǔn)格爾旗、達(dá)拉特旗、伊金霍洛旗、烏審旗、杭錦旗、鄂托克旗、鄂托克前旗，共7 旗1 區(qū)，總面積8．67 萬km2，2003年有農(nóng)業(yè)人口79．28 萬人，農(nóng)村人口密度9 人/km2。

自然條件惡劣、干旱少雨、風(fēng)蝕沙化、水土流失嚴(yán)重是鄂爾多斯市生態(tài)環(huán)境的主要特征。鄂爾多斯市深居內(nèi)陸腹地，地貌類型以丘陵溝壑、沙漠為主，各占全市總面積的48%，平原面積僅占4%。鄂爾多斯市多年平均降水量350 mm，并由東向西逐步減少;7—9月降水量占多年平均降水量的70%以上，并多以暴雨形式出現(xiàn)。由于降雨稀少，鄂爾多斯市水資源貧乏，年徑流模數(shù)東部最大為6．01 萬m3/km2，西部僅為0．26 萬m3/km2，全市年人均水資源量2 114 m3，地均水資源量3．41 萬m3/km2，低于全國平均水平。鄂爾多斯市礦產(chǎn)資源豐富，主要包括能源、化工原料非金屬和建材原料非金屬等，是我國新興的能源重化工基地。

鄂爾多斯市是以農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的新興工業(yè)化城市。鄂爾多斯市土地廣闊，人口密度較小。種植業(yè)在鄂爾多斯市傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)中占重要地位，耕地面積占全市總面積的4．55%，主要分布在黃河沖積平原和無定河流域，其余地方農(nóng)田灌溉條件差，土地瘠薄，生產(chǎn)力低下。畜牧業(yè)是鄂爾多斯市的主體經(jīng)濟(jì)之一，其中東部的準(zhǔn)格爾旗、伊金霍洛旗、達(dá)拉特旗、東勝區(qū)主要為農(nóng)牧交錯區(qū)，西部的烏審旗、杭錦旗、鄂托克旗、鄂托克前旗則以純牧區(qū)為主。鄂爾多斯市草地面積占全市總面積的51．52%，以天然草地為主，由于嚴(yán)重超載，大部分沙化嚴(yán)重，植被退化，草質(zhì)低劣，載畜能力僅為1～1．5 只羊單位/hm2。林業(yè)是鄂爾多斯市的弱勢產(chǎn)業(yè)，全市森林覆蓋率僅12.23%，且絕大部分是以灌木為主的防護(hù)林和飼料林，由于過度放牧，灌木林生長受到限制。用材林分布零星，以人工林為主，多為小老樹，經(jīng)濟(jì)林面積很小。

全市水土流失面積71 191 km2，占總土地面積的82．11%。土壤侵蝕模數(shù)0．5 萬～1．88 萬t/(km2·a)，裸露砒砂巖區(qū)最高達(dá)4 萬t/(km2·a)，年均侵蝕總量1．9 億t，年均入黃泥沙1．5億t，其中粒徑≥0．05 mm 的粗沙占70%以上，約1 億t，分別占黃河上中游入黃泥沙、粗沙的1/10 和1/4。

2 生態(tài)修復(fù)的發(fā)展歷程與建設(shè)成效

鄂爾多斯市開展水土保持生態(tài)修復(fù)工作已有11年，大致可分為兩個階段:一是探索起步階段，在“九五”期末和“十五”期間，主要是部分旗(區(qū))推行封山禁牧舍飼圈養(yǎng);二是深化發(fā)展階段，“十一五”以來，全市全面推行了禁休輪牧和草畜平衡制度，并規(guī)?；瘜?shí)施了生態(tài)移民。

2．1 探索起步階段

1998年以來，為配合國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，鄂爾多斯市東部水土流失嚴(yán)重的丘陵溝壑區(qū)的一些旗(區(qū))率先提出了封山禁牧政策。他們的做法很快得到了國家有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人和水利部的高度重視。2000年水利部在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了“加強(qiáng)封育保護(hù)，充分發(fā)揮生態(tài)自我修復(fù)能力，加快水土流失防治步伐”的水土保持工作新思路。鄂爾多斯市積極踐行水利部的新思路，在“十五”規(guī)劃中提出了“調(diào)整結(jié)構(gòu)，改善生態(tài)，建設(shè)綠色大市、畜牧業(yè)強(qiáng)市”的農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，其中重大措施之一就是圍繞調(diào)整生態(tài)建設(shè)思路，禁牧休牧，舍飼養(yǎng)畜，圍封治理，興林興草，促進(jìn)生態(tài)自我修復(fù)。各旗(區(qū))人民政府從1999年起，相繼頒布了禁牧舍飼制度，東4 旗(區(qū))全面禁牧，西4 旗部分區(qū)域禁牧。

這一階段，主要圍繞牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變來推進(jìn)生態(tài)修復(fù)。一方面，把禁牧舍飼納入各級政府和有關(guān)部門的目標(biāo)管理責(zé)任制，加強(qiáng)宣傳，加大禁牧執(zhí)法督查力度，禁止自由放牧;另一方面，引導(dǎo)農(nóng)牧民大種牧草，幫助農(nóng)牧民建舍飼棚圈、青貯窖，購置飼草料加工機(jī)械，調(diào)整畜種結(jié)構(gòu)，推廣先進(jìn)繁育技術(shù)，加強(qiáng)畜病防治等，推行舍飼圈養(yǎng)。期間，在水利部的支持下，黃委在伊金霍洛旗、準(zhǔn)格爾旗先后組織開展了兩期黃河水保生態(tài)工程生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)。通過組建管護(hù)員隊(duì)伍、建圍欄、立宣傳標(biāo)志牌、補(bǔ)植補(bǔ)種、開展監(jiān)測等措施，探索了經(jīng)驗(yàn)，為當(dāng)?shù)亻_展水土保持生態(tài)修復(fù)發(fā)揮了重要示范引導(dǎo)作用。

實(shí)施禁牧舍飼以來，鄂爾多斯市的自然植被快速恢復(fù)，生態(tài)環(huán)境明顯改善。生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)的監(jiān)測結(jié)果表明，項(xiàng)目區(qū)林草覆蓋率由封育前的20%提高到53．9%。特別是當(dāng)?shù)貜?999年以來，在連續(xù)3年遭受罕見大旱的情況下，封育保護(hù)仍然發(fā)揮了很大的威力，草原生態(tài)惡化的勢頭得到初步遏制，部分地方再現(xiàn)了綠草如茵、風(fēng)吹草低、藍(lán)天碧野的秀美景色。鄂托克前旗、烏審旗毛烏素沙地的植被覆蓋率由10% 提高到40%～50%?！笆濉逼谀?，鄂爾多斯市的整體植被覆蓋率提高到70%以上，森林覆蓋率提高到15%，無論是草原、梁地，還是丘陵溝壑區(qū)，均顯現(xiàn)出野草萋萋、林木茂盛、生機(jī)盎然的喜人景象。

該階段，鄂爾多斯市實(shí)現(xiàn)了由以靠天放牧為主的傳統(tǒng)牧業(yè)生產(chǎn)方式向人工種草、舍飼圈養(yǎng)轉(zhuǎn)變，確立了“立草為業(yè)、為養(yǎng)而種、以種促養(yǎng)、以養(yǎng)增收”的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展模式。鄂爾多斯市東部4 旗(區(qū))實(shí)施舍飼養(yǎng)畜后，牲畜總數(shù)由1999年的173 萬頭只下降到2000年的139 萬頭只，2001年末又恢復(fù)到187 萬頭只。由于舍飼改變了營養(yǎng)條件，白絨山羊產(chǎn)絨量由每只每年平均0．2 kg 提高到0．3 kg，個別達(dá)到0．5 kg;羊個體平均增重2．5 kg，肉羊出欄時間由21 個月縮短到8～10 個月，羊畜出欄率由28%提高到44%，商品率由14%提高到29%。全市牧業(yè)年度牲畜存欄量，在禁牧前的1998年為681．6 萬頭只，2000年降為550．1 萬頭只，2005年又提高為1 383 萬頭只。從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，實(shí)施禁牧舍飼，不僅使生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)保護(hù)，而且使養(yǎng)畜規(guī)模經(jīng)過短期的下降后又邁上新的臺階，說明畜牧業(yè)生產(chǎn)告別了傳統(tǒng)模式，步入了新的發(fā)展時期。

2．2 全面推進(jìn)深化發(fā)展階段

“十一五”以來，鄂爾多斯市以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，進(jìn)一步加大生態(tài)修復(fù)工作力度。2006年出臺了《鄂爾多斯市禁牧休牧劃區(qū)輪牧及草畜平衡暫行規(guī)定》，“收縮轉(zhuǎn)移集中發(fā)展”的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略也日臻成熟，全市生態(tài)修復(fù)步入了全面推進(jìn)深化發(fā)展的新階段。除繼續(xù)加強(qiáng)禁牧管理外，又有了新的特點(diǎn)，突出表現(xiàn)在三個方面:一是以《鄂爾多斯市農(nóng)牧業(yè)“三區(qū)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》為指導(dǎo)，狠抓生態(tài)移民，通過規(guī)模化的生態(tài)移民著力打造生態(tài)自然恢復(fù)區(qū);二是在牧區(qū)全面推行了禁休輪牧及草畜平衡制度，以草定畜，通過監(jiān)測草場飼草量核定載畜量，嚴(yán)格控制養(yǎng)畜規(guī)模;三是大力推行農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化，重點(diǎn)加強(qiáng)肉羊和林沙產(chǎn)業(yè)建設(shè)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展。

“十一五”以來，鄂爾多斯市生態(tài)治理的思路和措施逐步得以完善，從一個生態(tài)條件惡劣、經(jīng)濟(jì)落后的貧困地區(qū)一躍成為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為活躍的地區(qū)之一，被理論界、學(xué)術(shù)界作為“鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象”和“鄂爾多斯生態(tài)現(xiàn)象”加以研討。目前，全市植被覆蓋率提高到75%以上，森林覆蓋率提高到18%，生態(tài)狀況步入了整體遏制、局部良好的相持階段。全市農(nóng)村牧區(qū)人口由2000年的93．5 萬人減少到目前的50 萬人以下，生態(tài)自然恢復(fù)區(qū)以每年8 000 km2的速度擴(kuò)大。同時鄂爾多斯市農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)也取得了新的成績。據(jù)有關(guān)資料，2007年底，鄂爾多斯市銷售收入100 萬元以上的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)加工企業(yè)達(dá)到188 家，總資產(chǎn)167．57 億元，實(shí)現(xiàn)銷售收入176．27 億元，實(shí)現(xiàn)利潤總額21．77 億元，出口創(chuàng)匯3．69 億美元，帶動14．18 萬戶農(nóng)牧民融入農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營鏈條;全市農(nóng)牧民每人每年從農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化獲得純收入3 047 元，占全市農(nóng)牧民人均年純收入的47%。

3 生態(tài)修復(fù)的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

隨著經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，鄂爾多斯市市情發(fā)生了根本性變化:一是自身發(fā)展的優(yōu)勢開始顯現(xiàn)。地廣人稀為恢復(fù)生態(tài)提供了巨大空間，黃河沖積平原和無定河流域具有集中發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的巨大潛力，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)創(chuàng)造了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)帶動鄉(xiāng)村的條件。二是經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的矛盾日益突出。鄂爾多斯市順應(yīng)市情變化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，“三化”(工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化)互動，綜合考慮生態(tài)環(huán)境問題與“三農(nóng)”問題，跳出“生態(tài)”抓“生態(tài)”，“收縮轉(zhuǎn)移集中發(fā)展”的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路越來越清晰，就是著力在收縮轉(zhuǎn)移中恢復(fù)生態(tài)，在集中發(fā)展中提升現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展水平。該思路的主要內(nèi)容是重點(diǎn)抓好“六個推進(jìn)”，即推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展重心向沿河和城郊區(qū)轉(zhuǎn)移，推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)勞動力向城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推進(jìn)土地和草牧場向規(guī)模經(jīng)營集中，推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集約化發(fā)展，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村新牧區(qū)集中化建設(shè)，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)由分散治理向集中恢復(fù)轉(zhuǎn)變。

3．1 制定農(nóng)牧業(yè)“三區(qū)”發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)指導(dǎo)生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

鄂爾多斯市按照國家區(qū)域主體功能區(qū)劃工作的要求，根據(jù)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)牧業(yè)資源的承載能力以及發(fā)展?jié)摿?，將農(nóng)村牧區(qū)劃分為農(nóng)牧業(yè)優(yōu)化開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)三類主體功能區(qū)域，科學(xué)規(guī)劃全市農(nóng)牧業(yè)人口布局、經(jīng)濟(jì)布局、土地利用和產(chǎn)業(yè)化格局，明確不同區(qū)域的功能定位，制定不同的區(qū)域政策。

農(nóng)牧業(yè)優(yōu)化開發(fā)區(qū)，主要分布在黃河流域、無定河流域及都思兔河流域周邊，劃定面積1．05 萬km2，占全市總面積的12%，是該市建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)牧區(qū)、提高農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力的核心區(qū)，是新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)，是集中發(fā)展的主要落腳點(diǎn)。

農(nóng)牧業(yè)限制開發(fā)區(qū)，主要分布在生態(tài)環(huán)境相對較好的西部草原和東部水土資源條件較好的河川及城郊，劃定面積3．18萬km2，占全市面積的37%。落實(shí)“以水定田、以田定人、以草定畜、草畜平衡”的發(fā)展方針，以生態(tài)建設(shè)和保護(hù)為重點(diǎn)，把多余的人口轉(zhuǎn)移出去，把超載的牲畜減下來，加強(qiáng)以水為中心的農(nóng)田、牧草場建設(shè)，適度發(fā)展農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)決禁止過度開發(fā)，重點(diǎn)解決人口多、資源少，草場少、牲畜多，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重超載的突出矛盾。

農(nóng)牧業(yè)禁止開發(fā)區(qū)，主要分布在庫布齊、毛烏素沙漠腹地、荒漠草原區(qū)的缺水草場和水土流失嚴(yán)重的丘陵溝壑區(qū)及依法設(shè)立的各類自然生態(tài)保護(hù)區(qū)和工礦采掘區(qū)，劃定面積4．44 萬km2，占全市總面積的51%。該區(qū)域生態(tài)嚴(yán)重退化、環(huán)境惡劣，不具備農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件，不適宜人居和從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。該區(qū)域生態(tài)建設(shè)的工作重點(diǎn)是把從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)牧民遷出，減少人為的干擾破壞，減輕生態(tài)環(huán)境承載壓力，恢復(fù)植被，改善生態(tài)。

3．2 加強(qiáng)執(zhí)法管理，落實(shí)禁休輪牧及草畜平衡制度

為了切實(shí)推行禁休輪牧和草畜平衡制度，鄂爾多斯市把禁牧舍飼工作作為各級領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)攻堅(jiān)目標(biāo)來抓，作為各級行政領(lǐng)導(dǎo)政績考核的主要內(nèi)容之一，明確各級人民政府主管本行政區(qū)域內(nèi)的禁牧管理工作，主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)是直接責(zé)任人。市、旗兩級政府都設(shè)立了禁牧辦公室，建立了禁牧舉報制度，每月、每季統(tǒng)計(jì)通報各地實(shí)施禁牧情況;各級政府都成立了由政府牽頭，農(nóng)牧、林業(yè)、水保、公安等部門組成的禁牧執(zhí)法隊(duì)，以部門為單位分片劃定責(zé)任區(qū)，進(jìn)行專項(xiàng)禁牧督察，查禁偷牧現(xiàn)象。

《鄂爾多斯市禁牧休牧劃區(qū)輪牧及草畜平衡暫行規(guī)定》確定在國家生態(tài)重點(diǎn)工程項(xiàng)目區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)移民工程遷出區(qū)、農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)以及牧業(yè)旗生態(tài)嚴(yán)重惡化的地區(qū)實(shí)行全面禁牧，禁牧區(qū)以外的牧區(qū)范圍實(shí)行輪休輪牧和草畜平衡制度。每年對承包到戶的草原進(jìn)行一次等級評定，對草地等級提高的牧戶，政府給予獎勵;對草地等級降低的牧戶，對其提出警告，并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰;對三等以下草原的牧戶，責(zé)令其停止放牧，禁牧1～3年。為了加強(qiáng)草畜平衡管理，各牧區(qū)旗又都分別成立了草畜平衡辦公室，加強(qiáng)以下工作:一是將草原全面承包到戶，明晰草原產(chǎn)權(quán);二是引導(dǎo)牧戶實(shí)行牲畜舍飼、半舍飼圈養(yǎng)，建設(shè)高產(chǎn)人工草地和飼草飼料基地，實(shí)施天然草原改良;三是加強(qiáng)監(jiān)測，測算飼草飼料量，核定養(yǎng)畜數(shù)量;四是加強(qiáng)對草畜平衡制度的宣傳，加大對草場利用和養(yǎng)畜數(shù)量的監(jiān)督檢查。

3．3 大力實(shí)施生態(tài)移民，重點(diǎn)建設(shè)生態(tài)自然恢復(fù)區(qū)

“十五”期間，鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)的跨躍式發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，為農(nóng)村牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了有利條件，加之該市從1999年以來，連續(xù)三年遭受歷史上少有的重大旱災(zāi)，廣大農(nóng)牧民不得不順應(yīng)自然規(guī)律，依靠各種親緣關(guān)系，走出農(nóng)村牧區(qū)，另辟增收渠道，致使大批農(nóng)村牧區(qū)人口自發(fā)地向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

農(nóng)村牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，拓寬了農(nóng)牧民的經(jīng)濟(jì)來源，擴(kuò)大了農(nóng)村牧區(qū)人均資源占有量，加強(qiáng)了農(nóng)村牧區(qū)與外界的交流，特別是大量農(nóng)村牧區(qū)人口的轉(zhuǎn)移，減輕了人口對生態(tài)環(huán)境的壓力，減少了對生態(tài)環(huán)境的人為破壞，為生態(tài)恢復(fù)和保護(hù)起到了積極的作用?！笆晃濉币詠?，鄂爾多斯市以“收縮轉(zhuǎn)移集中發(fā)展”戰(zhàn)略為指導(dǎo)，將調(diào)整農(nóng)村牧區(qū)人口布局、轉(zhuǎn)移農(nóng)村牧區(qū)人口作為農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)牧民增收的重要工作來抓，促進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移由自發(fā)向自覺、無序向有序、被動向主動轉(zhuǎn)變，并以禁止開發(fā)區(qū)人口整體轉(zhuǎn)移、著力打造無人居住的生態(tài)自然恢復(fù)區(qū)為重點(diǎn)，制定了《鄂爾多斯市“十一五”農(nóng)村牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移規(guī)劃》。規(guī)劃從2006年到2010年5年間全市農(nóng)村牧區(qū)再向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移22 萬人，向農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)就地轉(zhuǎn)移5 萬人;到2010年全市農(nóng)村牧區(qū)居住人口45 萬人，其中從事二、三產(chǎn)業(yè)的15 萬人，生態(tài)自然恢復(fù)區(qū)(農(nóng)牧業(yè)禁止開發(fā)區(qū))實(shí)現(xiàn)整體搬遷轉(zhuǎn)移。

對已完成人口遷移的生態(tài)自然恢復(fù)區(qū)，實(shí)施封禁保護(hù)，規(guī)定不再投入生產(chǎn)建設(shè)以外的項(xiàng)目資金，不允許再從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)活動，并配備管護(hù)人員進(jìn)行管護(hù)，主要依靠自然的力量恢復(fù)生態(tài)平衡。

3．4 以肉羊和林沙產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，加快農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展，逆向拉動生態(tài)建設(shè)

鄂爾多斯市以農(nóng)牧民增收為核心，用工業(yè)化思路尋求農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的突破，以農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，走出了一條具有鄂爾多斯優(yōu)勢和特色的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化之路，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)牧業(yè)增效、農(nóng)牧民增收與生態(tài)環(huán)境改善的多贏，通過小面積深度集中開發(fā)促進(jìn)了大面積的生態(tài)保護(hù)。

鄂爾多斯市圍繞建設(shè)綠色大市、畜牧業(yè)強(qiáng)市的目標(biāo)，確立了重點(diǎn)發(fā)展羊肉產(chǎn)業(yè)、積極發(fā)展林沙產(chǎn)業(yè)的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化方向。羊肉產(chǎn)業(yè)圍繞羊肉加工龍頭企業(yè)，以農(nóng)牧業(yè)優(yōu)化開發(fā)區(qū)為主，全面落實(shí)為養(yǎng)而種的飼草料種植模式，大力發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖小區(qū)，培育養(yǎng)殖大戶，抓好肉羊“種子”工程建設(shè)，不斷做大做強(qiáng)羊肉產(chǎn)業(yè)，使之成為全市農(nóng)牧業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。林沙產(chǎn)業(yè)以建設(shè)為重點(diǎn)，以保護(hù)為核心，一方面增加森林資源總量，改善生態(tài)狀況;另一方面為林沙產(chǎn)品加工企業(yè)提供充足的原料，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，重點(diǎn)建設(shè)以灌木林為主的工業(yè)原料林基地。在沙區(qū)建設(shè)以沙柳為主的人造板和造紙?jiān)狭只?，在硬梁區(qū)、部分丘陵區(qū)和部分沙區(qū)建設(shè)以檸條和楊柴為主的飼草料加工原料林基地，在丘陵山區(qū)建設(shè)以沙棘和山杏為主的飲料及其食品工業(yè)原料林基地，在兩河流域建設(shè)以楊樹為主的紙漿及造紙工業(yè)原料林基地。以生態(tài)建設(shè)保開發(fā)利用、以開發(fā)利用逆向拉動生態(tài)建設(shè)發(fā)展。

3．5 抓住西部開發(fā)機(jī)遇，大力實(shí)施生態(tài)建設(shè)工程

在加強(qiáng)封育保護(hù)，主要依靠生態(tài)自我修復(fù)能力治理水土流失的同時，加強(qiáng)人工治理。2000年以來，鄂爾多斯市抓住國家實(shí)施西部大開發(fā)的機(jī)遇，積極爭取和大力實(shí)施生態(tài)建設(shè)工程，每年以人工造林種草13．3 萬hm2、飛播13．3 萬hm2，治理水土流失12 萬hm2的速度推進(jìn)生態(tài)建設(shè)，為提高生態(tài)自我修復(fù)能力發(fā)揮了重要作用。

4 幾點(diǎn)啟示與建議

4．1 幾點(diǎn)啟示

4．1．1 地方政府的重視和支持是搞好生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵

鄂爾多斯市的經(jīng)驗(yàn)表明，生態(tài)修復(fù)既是一項(xiàng)恢復(fù)植被的措施，更是人與自然和諧促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的理念。要把生態(tài)修復(fù)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局，統(tǒng)籌考慮生態(tài)與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，必須要有地方政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和推動，以及有關(guān)部門的共同參與、協(xié)同作戰(zhàn)，同時也必須有大量的資金投入，因此地方政府的重視和支持是搞好生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵。

4．1．2 生態(tài)修復(fù)需要因地制宜，實(shí)施分類指導(dǎo)

各地自然環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)情況不同，生態(tài)退化的程度和成因各異，區(qū)域主體功能定位的不同決定了實(shí)施生態(tài)修復(fù)的措施也不同。必須因地制宜，在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃的統(tǒng)一指導(dǎo)下，采取封山育林、封沙育草、禁休輪牧、生態(tài)移民、水土保持綜合治理等保護(hù)和建設(shè)措施。

4．1．3 加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法和監(jiān)測是搞好生態(tài)修復(fù)的重要環(huán)節(jié)

實(shí)施生態(tài)修復(fù)，出臺封育管護(hù)制度是前提，依法加強(qiáng)監(jiān)督管理是關(guān)鍵。為此，必須建立健全管護(hù)組織體系，以聘用的管護(hù)員為基礎(chǔ)，以水保監(jiān)督執(zhí)法人員為骨干，依法加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)的監(jiān)督管護(hù)工作。

實(shí)施生態(tài)修復(fù)，科學(xué)開展監(jiān)測很重要。通過全面實(shí)施水土保持生態(tài)修復(fù)監(jiān)測，可為科學(xué)評價生態(tài)修復(fù)的效果，不斷改進(jìn)和加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)措施提供依據(jù)。

4．1．4 以人為本，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力是推進(jìn)生態(tài)修復(fù)的根本

傳統(tǒng)粗放的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村生活方式，以犧牲生態(tài)為代價換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是造成生態(tài)退化的主要原因，只有轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式才能從根本上減輕對生態(tài)環(huán)境的壓力，使生態(tài)環(huán)境逐步得到修復(fù)。實(shí)施生態(tài)修復(fù)必須為群眾的生產(chǎn)生活尋求新的出路，必須通過增加投入，切實(shí)解決好封禁給群眾生產(chǎn)生活帶來的實(shí)際困難。鄂爾多斯市的經(jīng)驗(yàn)表明，以改善民生為重點(diǎn)，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、努力增加農(nóng)民收入，是確保封得住、能致富、不反彈的根本措施。

4．1．5 大保護(hù)與小治理有機(jī)結(jié)合是加快生態(tài)建設(shè)的有效途徑

以小流域?yàn)閱卧乃帘３志C合治理是我國水土保持生態(tài)建設(shè)的一個重要創(chuàng)舉，以封育保護(hù)為主的生態(tài)修復(fù)則是一項(xiàng)投資少、見效快的新舉措。小流域綜合治理主要解決好群眾的糧食和收入問題，可為大面積實(shí)施生態(tài)修復(fù)創(chuàng)造條件。其特點(diǎn)是治理程度高，小范圍內(nèi)治理速度相對快，但投資強(qiáng)度大，需要勞力多，治理范圍相對較小。生態(tài)修復(fù)則費(fèi)用低，所需勞力相對少，恢復(fù)范圍大，整體改善生態(tài)效果好。另外，生態(tài)修復(fù)政策的施行，有利于提高小流域綜合治理成果的保存率，同樣在實(shí)施封禁保護(hù)的同時適當(dāng)采取人工補(bǔ)植措施，能夠提高生態(tài)自我修復(fù)的能力，特別是對一些侵蝕特別劇烈的地段，必須采取人工治理措施才能有效治理水土流失。

4．2 建 議

4．2．1 以國家功能區(qū)劃總體意見為指導(dǎo)，進(jìn)一步完善黃河流域水土保持規(guī)劃

鄂爾多斯市的經(jīng)驗(yàn)表明，依據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局制定的農(nóng)牧業(yè)“三區(qū)”發(fā)展規(guī)劃，是將經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)統(tǒng)籌考慮，科學(xué)定位不同區(qū)域的主體功能，規(guī)范空間開發(fā)秩序，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的重要舉措。水土保持是國土整治的重要組成部分，在水土保持規(guī)劃中應(yīng)該把主體功能區(qū)劃作為重要指導(dǎo)。黃河流域曾多次制定流域水土保持規(guī)劃，關(guān)于治理分區(qū)的劃分也有多種不同的方法，最有代表性的成果是《黃土高原水土保持專項(xiàng)治理規(guī)劃》，但是現(xiàn)階段，該規(guī)劃劃分的黃土高原水土保持類型區(qū)劃已經(jīng)不能適應(yīng)水土保持生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的要求，必須在原有水土保持類型區(qū)劃的基礎(chǔ)上，以我國主體功能區(qū)劃的總體意見為指導(dǎo)，考慮各地的主體功能區(qū)劃，進(jìn)一步細(xì)化和完善黃河流域水土保持規(guī)劃。目前，水利部正在組織進(jìn)行全國及各流域綜合治理規(guī)劃的修編工作，黃委作為流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極爭取國家投資，組織流域各省(區(qū))、地(市)、縣(旗、區(qū))，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，摸清目前以黃土高原為主體的流域人口、生產(chǎn)要素布局、水土保持生態(tài)環(huán)境等情況，制定由縣(旗、區(qū))、地(市)、省(區(qū))、流域等不同層級組成的黃河流域主體功能區(qū)劃系統(tǒng)，指導(dǎo)流域水土保持規(guī)劃工作。

4．2．2 建立黃河流域生態(tài)環(huán)境評價指標(biāo)體系，加強(qiáng)流域監(jiān)督和監(jiān)測評價，督促各地不斷加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)

隨著國家水土保持投資體制變化，流域機(jī)構(gòu)推動保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境主要依靠國家的有關(guān)法律授權(quán)而開展。為此，黃委應(yīng)建立黃河流域生態(tài)環(huán)境評價指標(biāo)體系，依法加強(qiáng)流域水土保持監(jiān)督執(zhí)法和監(jiān)測評價，督促各地不斷加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。

4．2．3 盡快探索和建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增加水土保持投入

黃土高原地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，在開發(fā)地下資源的同時只有不斷改善地上生態(tài)環(huán)境才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，一些地方在開發(fā)地下資源建設(shè)補(bǔ)償水土保持生態(tài)建設(shè)方面已經(jīng)探索出了成功經(jīng)驗(yàn)。流域機(jī)構(gòu)及流域各省(區(qū))應(yīng)加大工作力度，加快探索建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，盡快建立黃土高原水土保持穩(wěn)定的投入機(jī)制。