鄭娟爾,余振國
(中國國土資源經(jīng)濟研究院,北京 101149)
《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)災(zāi)害防治工作的決定》確定了“提高地質(zhì)災(zāi)害防治能力,加快建立地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評價體系、監(jiān)測預(yù)警體系、綜合治理體系、應(yīng)急救援體系”的發(fā)展任務(wù)。地質(zhì)災(zāi)害防治新機制建設(shè)是提高地質(zhì)災(zāi)害防治能力,加快搬遷避讓和重點治理的關(guān)鍵。廣西自治區(qū)在這方面做了不少探索和實踐,一些做法和成功經(jīng)驗值得各地借鑒。
廣西省主要在兩方面做了創(chuàng)新:一是加強應(yīng)急隊伍建設(shè)。下發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)關(guān)于加強我區(qū)應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》,明確“地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)縣(市)的國土資源管理部門要建立地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測站,建立完善自治區(qū)、市、縣三級由國土資源部門干部職工、地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測站技術(shù)人員、有關(guān)地質(zhì)勘查機構(gòu)人員和專家組成的地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急隊伍……”。目前,浦北縣政府已批準成立縣級地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測站,許多縣也在報批過程中。基層地質(zhì)環(huán)境工作人員不足,應(yīng)急工作不到位等問題將逐步得到改善。二是開展防災(zāi)避險場所建設(shè)。玉林市容縣從財政撥款180萬元,在全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)建設(shè)43個地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)避險安置場所,建筑面積5580m2,大部分為磚瓦結(jié)構(gòu)簡易房,可安置群眾1100多人,為重要隱患點或高危地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)群眾緊急災(zāi)情避讓提供安全保障。
廣西省出臺了《廣西國土資源系統(tǒng)地質(zhì)災(zāi)害氣象預(yù)警預(yù)報及響應(yīng)工作方案》。這是全國首部國土資源系統(tǒng)的氣象地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報應(yīng)急響應(yīng)的規(guī)范性文件,對國土資源系統(tǒng)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)工作提出了具體要求。
地質(zhì)災(zāi)害治理和異地搬遷存在的問題主要是土地和資金問題。通過統(tǒng)籌資源,整合政策,廣西摸索出了一條地質(zhì)災(zāi)害防治新路子,其中,以梧州的做法最具有典型性,形成了行之有效的地質(zhì)災(zāi)害防治新模式——“梧州模式”。
“梧州模式”分城鄉(xiāng)兩部分。城市地質(zhì)災(zāi)害防治模式可概括為“政府主導(dǎo),部門聯(lián)動,多元籌資,治搬結(jié)合,妥善安置,商業(yè)運作”。農(nóng)村地質(zhì)災(zāi)害防治模式可概括為“政府主導(dǎo),統(tǒng)籌政策,平衡資金,培育產(chǎn)業(yè),依法依規(guī)”。
2.1.1 城市地質(zhì)災(zāi)害防治模式
1)政府主導(dǎo)。從2004年開始,梧州市將地質(zhì)災(zāi)害整治作為“一號工程”來抓[1],專門成立了以市委書記、市長親自掛帥的地質(zhì)災(zāi)害整治領(lǐng)導(dǎo)小組,全面組織、指揮、協(xié)調(diào)和落實地質(zhì)災(zāi)害治理工作。尤其在拆遷問題上,堅持為政府為主體,杜絕任何以盈利為目的的公司或者其他社會機構(gòu)介入。
2)部門聯(lián)動。地質(zhì)災(zāi)害綜合整治是一個系統(tǒng)工程,梧州市各部門的工作人員都投入了這項工作。地質(zhì)災(zāi)害綜合領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,工作成員由市人大、國土局,建規(guī)委、發(fā)改委、財政局、市政局等部門人員組成,下設(shè)技術(shù)組、資金組、施工組、搬遷組。同時,整治搬遷過程中還涉及教育、醫(yī)療、金融、電信等相關(guān)部門。
3)多元籌資。除爭取上級補助、市政府財政投入以外,梧州市通過爭取商業(yè)貸款,結(jié)合舊城改造、土地市場等方式,獲取治理資金。如對市第四中學后山滑坡體的治理,梧州市采取地質(zhì)災(zāi)害整治與土地開發(fā)利用相結(jié)合的方案,通過將90多m標高的山體降低到45m至50m標高,對邊坡進行支護,獲得可利用土地210畝,可供出讓土地面積約105畝,最終以6570萬元拍賣成交,實現(xiàn)收益3000多萬元。棉紡廠廠區(qū)曾因地質(zhì)災(zāi)害難以恢復(fù)生產(chǎn),梧州市結(jié)合企業(yè)退城進郊和舊城改造擬定治理方案,將廠區(qū)約222畝土地拍賣出讓,最終以1.92億元成交。“三沖”地質(zhì)災(zāi)害綜合整治項目,采取整體搬遷方式,項目總投資17.72億元(基礎(chǔ)設(shè)施工程投資3.55億元),其中亞洲開發(fā)銀行貸款1億元,建造貸款11.1億(含國家開發(fā)銀行貸款),其余為自籌資金。綜合整治后,可獲規(guī)劃總用地850多畝,節(jié)約集約利用土地面積500多畝。另外,梧州市還根據(jù)國務(wù)院《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》有關(guān)規(guī)定,按照“誰引發(fā),誰治理,誰受益,誰治理,誰受益,誰治理”的整治原則,廣泛動員社會力量參與治理。對治理方案確定的210個急需整治的災(zāi)害點,有50個災(zāi)害點確定責任單位整治,有效緩解了資金壓力。
4)治搬結(jié)合。梧州市對地質(zhì)災(zāi)害隱患點采取治搬結(jié)合的方式。對治理成本低,治理效果好的項目實施工程治理,主要依據(jù)地災(zāi)點的地形特點,采用修破,錨桿(索)格構(gòu)、抗滑樁、樁板墻、擋土石墻和截(排)水渠等方式進行治理。對治理成本高,人口密度大,無法徹底消除地災(zāi)隱患的項目,實行搬遷避讓。
5)妥善安置。為保障百姓權(quán)益,確保搬遷順利,梧州市一方面通過科學評估,以市場價格作參考進行房屋評估。另一方面,通過多種方式解決房源問題。對經(jīng)濟條件較好的居民,可自行購買商品房,也可購買政府統(tǒng)一團購的安置小區(qū)、經(jīng)濟適用房;對經(jīng)濟條件較差的居民,一方面提供二手房信息供其選擇可租可買,另一方面對符合廉租房條件的居民提供廉租房居住,對無力購買又不符合廉租房條件的提供公房、單位房供其居住。經(jīng)過多種方式妥善安置,沒有一戶搬遷戶因拆遷無房住而流落街頭。
6)商業(yè)運作。主要體現(xiàn)在兩個方面,一是資金的商業(yè)運作,二是項目區(qū)土地的商業(yè)化運作。在“三沖”地質(zhì)災(zāi)害綜合整治項目中,由于投資巨大,梧州市除努力爭取亞行貸款,國家開發(fā)銀行貸款外,還采用其他融資方式,如棗沖小區(qū)安置房二期工程8棟共10萬m2采取先由開發(fā)商建設(shè),再轉(zhuǎn)交為政府的BT模式(Built-Transfer,建設(shè)-移交),以解決資金周轉(zhuǎn)問題。對治理后適宜建設(shè)開發(fā)的地塊,采取拍賣出讓和城市開發(fā)等商業(yè)化運作方式。
2.1.2 農(nóng)村地質(zhì)災(zāi)害防治模式
農(nóng)村地質(zhì)災(zāi)害防治是梧州地質(zhì)災(zāi)害防治的重點。梧州市蒼梧縣探索出了一條結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的地質(zhì)災(zāi)害防治新路子,將蒼梧縣沙頭鎮(zhèn)大寨村、中平村、雙尚村列為農(nóng)村土地綜合整治試點項目。其運作模式可概括為“政府主導(dǎo),統(tǒng)籌政策,平衡資金,培育產(chǎn)業(yè),依法依規(guī)”。
1)政府主導(dǎo)。為促進項目實施,梧州市、蒼梧縣成立了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組,到成都考察學習城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作成效;組織技術(shù)骨干深入實地,進行專門的調(diào)查,評估,征求村民和當?shù)卣庖姟?/p>
2)統(tǒng)籌政策。通過探索新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)的有機結(jié)合,既實現(xiàn)了地災(zāi)整治,又建設(shè)了農(nóng)村,促進了農(nóng)民增收。整個項目分兩部分[2],一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤部分,二是土地整治部分。整個項目涉及蒼梧縣大寨村、中平村、雙尚存,總面積691.65hm2,可新增耕地18.83hm2。掛鉤拆舊區(qū)實施面積13hm2,其中擬定復(fù)墾為耕地12hm2。使用城鄉(xiāng)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標12.52hm2,可先行使用掛鉤周轉(zhuǎn)指標8.05hm2(耕地7.58hm2),其中用于農(nóng)民集中居住3.58hm2,城鎮(zhèn)建新區(qū)4.47hm2。
3)平衡資金。城鄉(xiāng)增減掛鉤部分總投資估算為6002.15萬元。對照結(jié)余8hm2周轉(zhuǎn)指標用于城鎮(zhèn)建新區(qū)城西開發(fā)區(qū)建設(shè),按照2010年城西開發(fā)區(qū)商業(yè)住宅綜合用地單價60.24萬元/畝出讓后,供地總收益7228.74萬元,資金基本平衡。土地整治部分,所需總共投資2867.68萬元,主要通過申請農(nóng)村土地綜合整治試點項目(整治部分)進行籌資,項目實施后,此部分土地年均產(chǎn)值可由原來的853.10萬元上升為1180.93萬元。
4)培育產(chǎn)業(yè)。在集中安置區(qū)建成后,梧州市整合資源、政策資金、財政資金,積極開展特色農(nóng)業(yè)建設(shè),實施蔬菜基地、食用菌種植基地、養(yǎng)兔小區(qū)等特色農(nóng)業(yè),并成立起農(nóng)民專業(yè)合作社,既讓農(nóng)村受地質(zhì)災(zāi)害威脅的居民得到安置,又提高了當?shù)厥転?zāi)群眾的生產(chǎn)生活水平,促進了農(nóng)村的增收。
5)依法依規(guī)。項目符合《土地管理法》,《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī),符合國務(wù)院關(guān)于嚴格土地管理,節(jié)約集約用地的有關(guān)規(guī)定,符合國土資源部和自治區(qū)關(guān)于城鄉(xiāng)增減掛鉤試點管理辦法的要求。項目整治范圍區(qū)、農(nóng)民集中居住區(qū)選址以及城鎮(zhèn)建新區(qū)選址符合土地利用總體規(guī)劃,與建設(shè)局、水利局、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、交通局、財政局得相關(guān)規(guī)劃也銜接。項目操作符合規(guī)定程序。
梧州模式的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下四個方面:一是地質(zhì)災(zāi)害防治理念的創(chuàng)新。以往人們都認為地災(zāi)治理是賠錢的事,梧州卻打破了這一傳統(tǒng)理念,通過方式方法的創(chuàng)新,使地災(zāi)治理出了效益。二是地質(zhì)災(zāi)害防治模式的創(chuàng)新。梧州市探索治理與搬遷避讓相結(jié)合的模式,實現(xiàn)了由被動防災(zāi)向主動防災(zāi)的轉(zhuǎn)變,將地質(zhì)災(zāi)害治理與城市建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè),產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,農(nóng)民增產(chǎn)增收相結(jié)合。三是融資模式的創(chuàng)新。梧州市除加強財政投資外,還積極爭取亞洲開發(fā)銀行貸款、國家開發(fā)銀行貸款,對部分項目采取BT模式,實現(xiàn)資金的周轉(zhuǎn);將地質(zhì)災(zāi)害防治與舊城改造、新農(nóng)村建設(shè)、土地開發(fā)利用、城鄉(xiāng)增減掛鉤、土地綜合整治相結(jié)合,解決部分資金問題;對地質(zhì)災(zāi)害治理按照“誰引發(fā),誰治理,誰受益,誰治理,誰使用,誰治理”的整治原則,吸引社會資金參與地災(zāi)治理。四是安置方式的創(chuàng)新。在搬遷過程中,梧州市采取先建后搬的方式。同時,按照居民的支付能力,采取多種方式進行安置,并富有遠見地在市場價格較低時團購了一些商品房作為安置房。
梧州模式成功的原因除進行上述創(chuàng)新外,還有以下幾方面:一是領(lǐng)導(dǎo)高度重視。將地質(zhì)災(zāi)害治理列為民生“一號”工程,成立了市委書記、市長親自掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組。二是獲得亞行1億美元的貸款。三是保障安置用地的落實。四是花大力氣做好拆遷補償安置工作,做到科學評估,合理補償,文明搬遷。五是抓住房地產(chǎn)調(diào)控有利時機,果斷出手以降低搬遷安置成本。
梧州模式存在的問題和風險主要有兩個方面:一是金融風險,由于投資額巨大,每年光貸款利息就很高。一旦資金周轉(zhuǎn)不暢,極有可能導(dǎo)致金融風險。二是社會風險。搬遷避讓安置涉及大量人口,尤其在城區(qū),如梧州市僅“三沖”地質(zhì)災(zāi)害綜合整治項目,就涉及7098戶居民的搬遷和60萬m2危舊房的拆除,稍有不慎,就可能引發(fā)社會問題,特別是補償標準的高低,補償金的足額發(fā)放,安置房保障等。
廣西地質(zhì)災(zāi)害防治新機制是地質(zhì)災(zāi)害點多面廣,人地關(guān)系緊張,治理資金不足倒逼的結(jié)果。廣西的有關(guān)做法,尤其是“梧州模式”可以作為我國地質(zhì)災(zāi)害防治,尤其是山城地質(zhì)災(zāi)害防治的典范。推廣梧州模式對于創(chuàng)新地災(zāi)防治模式,改變地災(zāi)防治被動局面具有重要意義。建議在以下幾方面予以加強:
一是解決啟動資金不足問題。為減少資金風險,解決搬遷避讓先期啟動資金不足問題。建議盡快成立專項基金。若短期內(nèi)難以成立,可考慮從其他基金中列支。
二是保障安置用地。建議對地質(zhì)災(zāi)害搬遷避讓實行優(yōu)惠土地政策,對安置用地增列專門計劃指標。
三是加強政策引導(dǎo),確保項目操作合法合規(guī)。尤其在拆遷補償安置事宜上,必須有法有據(jù),充分尊重老百姓意見,嚴格按照國家法律法規(guī)和規(guī)定的程序進行。在農(nóng)村地質(zhì)災(zāi)害防治結(jié)合城鄉(xiāng)增減掛鉤事宜上,要確保項目操作符合國務(wù)院和國土資源部關(guān)于城鄉(xiāng)增減掛鉤試點的相關(guān)規(guī)定。
四是加強項目管理。健全地質(zhì)災(zāi)害綜合防治項目管理制度,尤其是資金管理制度。有條件的地區(qū)可成立專門的管理機構(gòu)。
五是做好研究評估工作。必須以科學的態(tài)度,做好地質(zhì)災(zāi)害危險性評估工作,開展地質(zhì)災(zāi)害防治項目可行性研究,并向社會公開相關(guān)內(nèi)容。換言之,必須讓“治”或“搬”有科學依據(jù),避免盲目拆遷。
[1] 梧州市國土資源局.梧州市地質(zhì)災(zāi)害整治工作匯報[Z].2011.
[2] 蒼梧縣國土資源局.梧州市蒼梧縣沙頭鎮(zhèn)大寨村、中平村、雙尚村農(nóng)村土地綜合整治試點項目可行性研究報告[Z].2010.