陳創(chuàng)新

（茂名市粵能水電有限公司，廣東 茂名 525000）

近年來，隨著我國經濟的持續(xù)高速發(fā)展，電力能源需求日益緊張，小水電資源可以就近供電，就近消納，緩解地區(qū)的用電需求。作為可持續(xù)利用的清潔能源，其建設周期短，投資少，管理簡單，回報率高等優(yōu)勢適合民間資本投資。但小水電的投資也伴隨著風險，存在一系列不確定因素。外部環(huán)境中的政府、銀行、當?shù)厝罕姺龀侄?，當?shù)厣暇W價格的合理性，內部環(huán)境中的建設資金、電站管理等，都是民營企業(yè)投資水電成敗與否的關鍵因素。如何在規(guī)避各種風險的前提下制定科學的投資策略，正確權衡收益增加與風險得失使投資價值最大化，本研究對這些問題進行了分析。

1 小水電投資的宏觀環(huán)境分析

1.1 宏觀經濟環(huán)境分析

受國際金融危機和歐債危機的影響，我國經濟增速緩慢回落與物價較快上漲交織在一起，加大了國家宏觀調控的難度。加之近年來原材料漲價、勞動力成本上升、用電緊張、銀行利率上調、匯率升值和節(jié)能減排控制等，民營企業(yè)經營壓力不斷加大。宏觀經濟環(huán)境制約了民營企業(yè)投資熱情，固定資產投資意愿有所回落，使得小水電產業(yè)的投資熱潮有所回落。

1.2 項目投資的政策環(huán)境分析

1.2.1 國家及行業(yè)相關政策影響

近年來隨著小水電市場不斷開放，出現(xiàn)了一些水電項目跑馬圈地，破壞植被，河流斷流等負面報道，以及一些水電站因管理缺失造成人員傷亡的事故報道。自2009年起，從國家的《水利部、國家工商行政管理總局、國家安全生產監(jiān)督管理總局、國家電力監(jiān)管委員會聯(lián)合下發(fā)關于加強小水電站安全監(jiān)管工作的通知》，到地方的《關于加強2.5萬千瓦以下小水電工程開發(fā)建設管理的意見》以及《關于印發(fā)違規(guī)和隱患小水電站深入整治專項行動實施方案的通知》，都要求加強規(guī)范小水電站安全監(jiān)管工作，提出從項目的審批核準、施工、驗收、防汛安全各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，重點防治違建項目、報大裝小項目、安全隱患項目等。

國家及地方政府在大力支持小水電發(fā)展的同時，逐漸加強了對小水電監(jiān)管力度，使水電市場進一步規(guī)范化、制度化。這意味著過去憑著一紙批文就可以投資開發(fā)小水電的日子一去不復返，民營資本需要投入更多的人力、物力、精力完善投資項目。隨著小水電市場的不斷開放，相關政策制度不斷完善，未來小水電市場將對投資者提出更高的要求。

1.2.2 投資體制改革對電力市場的影響

長期以來，我國一直實行以審批制為特征的投資體制，《國務院關于投資體制改革的決定》的頒布，邁出了投資領域改革的一大步。該《決定》規(guī)定，除火電以外，對水電、風電等電力項目采取抓大放小的原則，體現(xiàn)出國家鼓勵發(fā)展可再生能源的政策導向。

目前我國在電力行業(yè)上仍實行嚴格的準入制度，在電力生產方面主要采取項目審批制度，對于可行的建設項目，理論上各方資金都可以進入。經過多年的電力投資體制改革試驗，電力行業(yè)的投資出現(xiàn)了外資、民營資本、股份制等，但還是以國有資本為主體，民營資本和外資僅占少部分[1]。因此，在完善電力市場準入制度的同時，應允許更多的投資主體（包括民營資本和國際資本）進入電力建設領域，這在一定程度上可以緩解電力投資不足的問題。

1.3 金融環(huán)境分析

由于近年來經濟發(fā)展過熱，國家一直采取穩(wěn)健的財政政策和貨幣政策，對行業(yè)投資進行監(jiān)管，保證整體經濟健康持續(xù)發(fā)展。水電投資是資金密集型，良好的金融環(huán)境對水電建設至關重要。

1.3.1 融資情況分析

目前，我國水電市場開發(fā)尚不成熟，民營經濟的融資渠道不暢通。當前民間投資水電的資金來源主要還是靠自我積累、滾動發(fā)展，而金融機構的信貸支持十分有限。雖然中國人民銀行已多次要求國有銀行采取措施改善對水電等民營企業(yè)的信貸服務，但商業(yè)銀行對貸款仍然謹慎。“惜貸”和“謹貸”現(xiàn)象惡化了民企開發(fā)水電的融資環(huán)境。另一方面，我國證券市場主要面向國有大中型企業(yè)，民營水電由于規(guī)模普遍較小，產業(yè)層次較低，客觀上加大了上市的難度，使得民營水電難以通過直接融資來彌補資金缺口[2]。資金短缺一直是困擾民營水電進一步發(fā)展的瓶頸，并使民資在水電開發(fā)建設中后勁不足。

1.3.2 稅收政策分析

小水電建設前期投入較大，企業(yè)財務費用負擔較重，再加上電價低，成本回收期較長，盈利水平較低。1994年以來，國家為了支持小水電行業(yè)的發(fā)展，對縣及縣以下小水電行業(yè)的增值稅按6%的優(yōu)惠稅率征收[3]。2001年農村電網改造結束后，小水電站須將電售給大電網，再由電力部門統(tǒng)一將電賣給用戶。有些電網公司在收購小水電的電量時，索取17%的增值稅專用發(fā)票作為他們的進項抵扣，小水電企業(yè)為了將電賣出去，只能恢復17%的增值稅稅率，這與國家通過減稅扶持小水電發(fā)展的初衷背道而馳。

2 小水電投資的微觀環(huán)境分析

2.1 項目服務環(huán)境分析

小水電建設離不開當?shù)卣叭嗣袢罕姷闹С?，業(yè)主、政府、群眾三方的良好互動是項目順利進行的前提條件。一旦溝通渠道不暢，出現(xiàn)摩擦甚至矛盾激化，將會給項目帶來不可挽回的損失。

2.1.1 招商引資中的違規(guī)現(xiàn)象

為了吸引外資投資，有些當?shù)卣ㄟ^推出許多優(yōu)惠政策，包括貸款利率優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、上網電價許諾等，達到快速引資的目的。在投資前期，優(yōu)惠政策對資金不足的民營資本很有吸引力，但在實施過程中這些優(yōu)惠很可能由于國家經濟及稅收政策及電網公司管理政策的變化而很難落實。民營資本如果對這些風險因素估計不足，將導致項目投資進展出現(xiàn)波折，甚至難以為繼。

有些地方政府在小水電建設中的各種不規(guī)范行為損害了民營投資的積極性，在辦理施工許可證、土地使用證、取水許可證、各階段驗收，整改一系列的程序中有些地方政府主導行為過重，導致企業(yè)很多精力用于應付政府各級管理部門，無法將工作重心集中在有效解決企業(yè)自身問題上。

2.1.2 水電建設基建環(huán)境

水電建設涉及到當?shù)厝罕姷睦妫陙韰f(xié)調站群關系的投入占項目總投資的比重越來越大。水電項目與民爭水爭地情況普遍，需要雙方甚至多方協(xié)調。政府一方面需要吸引外資發(fā)展當?shù)亟洕?，一方面要維護群眾的根本利益不受侵害，這些都需要政府秉承公正原則從中協(xié)調。一旦協(xié)調不力，造成站群關系惡化，將產生投資急劇上升甚至項目停滯數(shù)年的局面。這些都是民營資本需要考慮的風險因素。

2.2 市場分析

小水電企業(yè)以發(fā)電銷售為主要業(yè)務，售電業(yè)績的好壞直接關系到企業(yè)的盈虧和生存問題，進而決定項目投資的成敗。由于擁有資源優(yōu)勢、能源政策優(yōu)勢，小水電投資歷來被認為是投入小、回報穩(wěn)定的低風險項目，然而在經營過程中也存在諸多法人潛在風險。

2.2.1 供求關系變化的風險

水電市場供求關系變化涉及較多因素，包括發(fā)/供電市場變化、區(qū)域水資源開發(fā)程度、季節(jié)變化等。

（1）發(fā)/供電市場變化遵循整個國民經濟的發(fā)展態(tài)勢，就目前來看，全國電力緊缺的市場形勢還要持續(xù)一段時間。一旦出現(xiàn)整體電量需求回落，供大于求，占電網容量75%左右的火電廠、大型水電廠，數(shù)量少但容量大的核電廠會首先得到保護。小水電投資方與當?shù)卣炗喌囊幌盗袇f(xié)議都可能難以保證順利上網發(fā)電。

（2）水資源豐富、開發(fā)程度高的地區(qū)，水電占當?shù)仉娏κ袌龇蓊~大，往往大中型水電企業(yè)優(yōu)先上網。局部電力過剩的地區(qū)，小水電上網存在風險。

（3）由于水電自身特點，水電企業(yè)在豐水期發(fā)電過剩，經常出現(xiàn)產能過剩，有水發(fā)電卻發(fā)不出去，無法轉化為企業(yè)收益。

2.2.2 價格風險

（1）我國小水電普遍存在上網電價偏低的現(xiàn)象

據(jù)2003年統(tǒng)計，全國平均購電電價為0.326元/kW·h，小水電上國家電網平均電價為0.263元/kW·h，相差0.063元/kW·h。這幾年，各省對農村水電上網電價作了一些調整，但上調幅度很小。根據(jù)全國小水電上網電價測算(根據(jù)各地平均單位千瓦造價和實際年利用小時數(shù)，按20%資本金、80%貸款、6.21%的貸款利息、25%的所得稅、6%的增殖稅、20年還貸期進行平均發(fā)電成本和還本付息電價測算)，所有省的小水電實際平均上網電價比還本付息合理電價低0.057～0.308元/kW·h，平均低0.165元/kW·h[4]。小水電上網電價偏低造成了企業(yè)回報低，甚至虧本經營，極大傷害企業(yè)投資的積極性。

即使在水電價格較高的廣東，在規(guī)定了小水電上網電價最低保障（0.3954元/kW·h）后，仍較火電及其他能源要低。同網不同價的現(xiàn)象由來已久，在中西部地區(qū)水電市場更為突出。

（2）電網企業(yè)對小水電電價的“裁量權”過大

作為電力生產企業(yè)的電站，生產的電能是需要通過電網銷售的，銷售電價不僅受終端用戶電能需求量的影響，還受某些電網運營商的控制。一方面變相壓低小水電上網電價。由于考核結算由電網企業(yè)單方面確定，某些電網企業(yè)通過考核克扣電量、分攤線損、拖欠結算等方式，使小水電實際結算電價遠低于國家核定的電價；另一方面對不同投資主體的水電站執(zhí)行不同的上網電價。由電網企業(yè)(或其三產、多經企業(yè))參股建設或收購的農村水電，特別是收購的部分國家投資建設的電站，電價要遠遠高于省物價局核定的電價水平。

某些電網的這些做法，使小水電電價與價值嚴重不符，違背了市場經濟規(guī)律，擾亂了市場經濟秩序，危害了小水電這一重要的可再生能源的發(fā)展，違背了國家改善能源結構、保護生態(tài)環(huán)境的宏觀戰(zhàn)略。

（3）小水電上網電價定價標準多樣

復雜的電價標準使同一地區(qū)電價差別太大，不同縣的電站、同縣不同的電站、同一電站上不同的網(省網、縣網)以及上網的不同時段，其上網電價都有不盡相同的情況。電價混亂，使管理難度加大，管理成本增加，也為某些利益集團創(chuàng)造了電價特權的空間。

2.3 經營管理分析

小水電行業(yè)以其設備簡單，管理成本及技術門檻相對較低，收益回報固定而受到民營資本的關注。為了避免新建電站過程復雜的報批、驗收流程，建設過程種種不確定因素，民營資本往往也投資那些已經投產發(fā)電的小水電，或通過拍賣，或通過轉讓，或參與股份分紅等形式獲得電站的管理經營權。其經營過程同樣存在風險。

2.3.1 電站質量問題存在的風險

投資已建成的電站，特別是建站年代久遠的電站，由于歷史原因，大多是無批復、無設計、無監(jiān)理、無驗收的“四無”電站，工程本身質量參差不齊，隱患缺陷隨處可見。特別是水下工程、隱蔽工程缺陷“看不到、摸不著”，改造起來困難重重。一旦電站出現(xiàn)事故，輕則停產整頓，重則站毀人亡，甚至對附近群眾生命財產造成危害，事故一旦發(fā)生將是民營資本無法承受的。若要整改則要另外投入大量資金。這些都是對民營資本不小的考驗。

2.3.2 管理不到位帶來的風險

當民營資本對水電行業(yè)了解不足也是產生風險的因素之一。如何將小水電的產能極大化，如何發(fā)掘電站潛在的增容途徑，這些都需要科學的指導及精細管理。管理不到位將造成電站設備設施故障率高，產能不足，收益減少。

民營資本投資水電要深入了解行業(yè)相關知識，摸清電站的基本情況，整改缺陷和隱患，聘請有經驗的技術人員對電站進行管理運行，盡可能創(chuàng)造更大的效益。

3 對策

綜上所述，民營資本投資小水電存在著諸多風險和不確定因素，投資者易產生退意或減少再投資的意愿。為了促進我國小水電快速健康發(fā)展，在宏觀層面，針對小水電投資國家應出臺減免稅收、價格補貼、低息貸款等一系列宏觀經濟激勵政策。有必要對產業(yè)政策進行修訂，將小水電與大中型水電區(qū)分開來，確立小水電的公益性，進一步理順小水電管理體制[5]，完善小水電的有關法律法規(guī)，規(guī)范小水電投資建設行為。在微觀層面，應加強小水電新技術研制和開發(fā)，改善技術裝備水平，提高市場競爭力，強化企業(yè)內部管理，減員增效，降低生產運營成本，以資產為紐帶，實行小水電企業(yè)資產組合，組建小水電集團公司，發(fā)揮規(guī)模經營效益。

只有多方合力，從根本上改善小水電投資環(huán)境和經營環(huán)境，營造一個合理開發(fā)、科學管理、多方共贏的局面，才能使得民營資本樂于投資，政府及群眾樂見其成。屆時整個小水電行業(yè)將不斷增強壯大，成為我國電力市場上一股不可忽視的力量。

[1]周志明. 我國電力投資法律制度研究[D]. 鄭州: 鄭州大學, 2005.

[2]李小青. 電力行業(yè)民營資本投資問題研究[J]. 經濟論壇,2005, 19(13): 59-60.

[3]朱建河. 小水電企業(yè)增值稅政策執(zhí)行中的問題與建議[J].稅務研究, 2007, 23(1): 98.

[4]孫亞芹. 農村水電電價的現(xiàn)狀及建議[J]. 中國農村水電及電氣化, 2005(10): 13-18, 21.

[5]劉京和. 我國小水電發(fā)展中的問題及對策[J]. 中國水利,2001, 51(11): 74-75.