曹飛鳳，何秉順

（1.浙江省防汛防臺抗旱指揮部辦公室，310009，杭州；2.中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

浙江屬東部沿海省份，素有“七山一水二分田”之稱，長年受梅雨和臺風(fēng)暴雨的影響，由于特殊的地理環(huán)境和氣候條件，浙江省是山洪災(zāi)害易發(fā)、多發(fā)省份，山洪災(zāi)害對經(jīng)濟(jì)社會和人民生命財產(chǎn)造成極大的危害。隨著全球氣候變化，極端天氣事件增多，浙江省出現(xiàn)強降雨特別是局地強降雨的趨勢明顯，雨強紀(jì)錄不斷被刷新，山洪災(zāi)害呈多發(fā)的態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，近年全省小流域山洪災(zāi)害造成的人員傷亡占洪澇災(zāi)害傷亡總?cè)藬?shù)的70%以上。山洪災(zāi)害已成為浙江省自然災(zāi)害造成人員傷亡的主要災(zāi)種，是當(dāng)前防洪減災(zāi)亟待解決的突出問題。

一、山洪災(zāi)害特點

通過對山洪災(zāi)害發(fā)生區(qū)域的自然和社會條件進(jìn)行調(diào)查分析，降雨特別是強降雨、地形地質(zhì)條件是山洪災(zāi)害形成的基礎(chǔ)，而不合理的人類活動加劇了山洪災(zāi)害的形成及災(zāi)害程度。山洪災(zāi)害一旦發(fā)生往往造成毀滅性災(zāi)難，是必須面對并應(yīng)重點防范的自然災(zāi)害。

1.點多面廣，受災(zāi)面大

浙江省山丘區(qū)小流域眾多，其中控制面積在20～200 km2的小流域有2 000余個，需治理的小流域有1 795個。由于受客觀條件限制，小流域兩岸防洪基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，有的甚至沒有設(shè)防，其河道兩岸極易發(fā)生山洪災(zāi)害。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，浙江省有山洪災(zāi)害防治任務(wù)的縣（市、區(qū)）有72個，占全省90個縣（市、區(qū)）的80%；山洪災(zāi)害防治區(qū)面積達(dá)6.342萬km2，占全省陸域面積的62.3%；受山洪災(zāi)害威脅人口640萬人，占防治區(qū)總?cè)丝诘?9.1%；有992個鄉(xiāng)鎮(zhèn)10 214個村直接受山洪災(zāi)害威脅，受災(zāi)面非常廣。

2.破壞力強，災(zāi)情嚴(yán)重

山洪具有突發(fā)性、水量集中、破壞力大等特點，對局部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和人民生命財產(chǎn)造成極大的危害，甚至是毀滅性的災(zāi)害。如1999年9月4日，永嘉縣受9909號熱帶風(fēng)暴倒槽東風(fēng)波擾動影響，小流域山洪暴發(fā)導(dǎo)致兩座小型水庫垮壩，直接經(jīng)濟(jì)損失7.35億元；2004年8月13日，第14號臺風(fēng)（云娜）登陸后引發(fā)樂清市的龍西鄉(xiāng)上山村一處特大泥石流山洪災(zāi)害；2005年9月3日晚，臨安市遭遇罕見短歷時特大暴雨襲擊，02省道接官嶺地段發(fā)生泥石流，直接經(jīng)濟(jì)損失3億元，等等。據(jù)不完全統(tǒng)計，自進(jìn)入21世紀(jì)，全省發(fā)生較嚴(yán)重的山洪災(zāi)害共有31次，平均每年3次，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)410億元。

3.突發(fā)性強，防御難度大

浙江省特殊的地理環(huán)境，極易遭受臺風(fēng)和強對流天氣產(chǎn)生的暴雨襲擊。臺風(fēng)暴雨強度強、總量大，夏秋季的局地強對流天氣也極易形成短歷時強降雨，由于暴雨分布與山洪災(zāi)害在時間與空間上具有高度的一致性，兩者都極易誘發(fā)山洪災(zāi)害。短歷時暴雨沒有規(guī)律可循，突發(fā)性、隨機性強，限于當(dāng)今的科學(xué)技術(shù)水平，短歷時強降雨預(yù)測預(yù)報的準(zhǔn)確度不高，山洪災(zāi)害預(yù)警不確定性大，給防御工作造成極大的困難。

4.救援難度大，治理恢復(fù)難

由于浙江省山洪災(zāi)害易發(fā)地區(qū)大多分布在自然條件差、生態(tài)環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)社會欠發(fā)達(dá)、交通通信不便的地區(qū)，且經(jīng)常在夜里發(fā)生，災(zāi)害來臨時，進(jìn)山的公路、通信、電力、水利等基礎(chǔ)設(shè)施也會同時被沖毀，加之部分群眾防災(zāi)意識淡薄，對人員應(yīng)急轉(zhuǎn)移不理解，因此實施救援、恢復(fù)生產(chǎn)難度大，代價高。

二、非工程措施是山洪災(zāi)害防治的有效途徑

國內(nèi)外對山洪災(zāi)害防治主要采取工程措施進(jìn)行治理、實施移民搬遷避開山洪威脅和利用非工程措施防御山洪災(zāi)害等措施。

1.非工程措施防御

在山洪災(zāi)害防治區(qū)內(nèi)，開展以建設(shè)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、強化群測群防體系、完善防御預(yù)案、宣傳防御知識、增強全民防災(zāi)避災(zāi)意識等非工程措施為主的建設(shè)，編制科學(xué)合理的山洪災(zāi)害防御預(yù)案，構(gòu)建健全完善的小流域山洪災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)體系和防御責(zé)任體系，因地制宜地建成快捷準(zhǔn)確的監(jiān)測、通信、預(yù)報、預(yù)警設(shè)施，并針對預(yù)案開展相關(guān)的宣傳、培訓(xùn)和演練工作，加強宣傳教育，提高群眾的防災(zāi)自救能力，以保障山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)群眾安全。例如，美國水文研究中心（HRC）研發(fā)了山洪預(yù)警指南系統(tǒng)（flash flood guidance system，F(xiàn)FGS），可以根據(jù)1h、3h、6h等氣象數(shù)值預(yù)報來發(fā)布洪水預(yù)警警報，據(jù)統(tǒng)計，其空報率約為32%，漏報率約為 4%，被廣泛應(yīng)用于美洲、韓國、湄公河流域四國、南非等地；日本國際合作社（JICA）開發(fā)了山洪早期警報系統(tǒng)。非工程措施建設(shè)費和運行維護(hù)費用低，是一項投資省、見效快且效果顯著的項目。

2.工程措施治理和移民搬遷避災(zāi)

對山丘區(qū)內(nèi)受山洪災(zāi)害威脅又難以搬遷的重要防洪保護(hù)對象，如對沿溪流的城鎮(zhèn)、人口密集的村莊、學(xué)校及部分重要企業(yè)，根據(jù)所處的山洪溝、泥石流及滑坡的特點，因地制宜采取必要的工程治理措施進(jìn)行保護(hù)。由于浙江省山丘區(qū)小流域眾多，山洪災(zāi)害點多面廣且分散，如果均采取工程措施進(jìn)行防御，耗資巨大，且防御標(biāo)準(zhǔn)較低。此外，可采取移民搬遷的方式讓那些受山洪災(zāi)害威脅且生存條件惡劣地區(qū)的居民避開山洪災(zāi)害。

綜合國內(nèi)外山洪災(zāi)害防治經(jīng)驗，山洪災(zāi)害防治應(yīng)以最大限度減少人員傷亡為首要目標(biāo)，以防為主，防治結(jié)合。采取非工程措施為主要手段來防御山洪災(zāi)害，已成為國內(nèi)外的共識。因此，山洪災(zāi)害防治要堅持工程措施和非工程措施相結(jié)合、以非工程措施為主的方式，是基于目前我國國情而采取的對策，也是現(xiàn)階段浙江省預(yù)防山洪災(zāi)害的必然選擇。

三、非工程措施建設(shè)存在的問題

浙江省列入 《全國山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施建設(shè)規(guī)劃》的68個縣（市、區(qū)）中，第一批 20 個縣（市、區(qū)）和第二批38個縣（市、區(qū)）正在建設(shè)過程中，一個覆蓋全省的山洪災(zāi)害防治監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)即將形成。但建設(shè)過程中發(fā)現(xiàn)在以下幾方面需進(jìn)一步完善：

1.雨水情監(jiān)測站點布設(shè)有待完善

目前，非工程措施建設(shè)自動雨量站設(shè)置已達(dá)到 20～50 km2/站的密度布設(shè)要求，但在高易發(fā)山洪降雨區(qū)、人口密度較大的山洪災(zāi)害頻發(fā)區(qū)仍需適當(dāng)加密或調(diào)整站點布設(shè)，而且自動雨量監(jiān)測站點布設(shè)應(yīng)盡可能安裝在流域中心、暴雨中心等有代表性的地段。

2.預(yù)警指標(biāo)有待進(jìn)一步深化

預(yù)警指標(biāo)是防御山洪災(zāi)害非常重要的基礎(chǔ)性指標(biāo)，由于這一指標(biāo)需綜合考慮當(dāng)?shù)刂脖弧⒌匦?、地質(zhì)和防洪能力等相關(guān)條件，并通過對實測水文資料和發(fā)生過的洪水調(diào)查進(jìn)行比對復(fù)核。目前，預(yù)警指標(biāo)往往只能以理論計算成果作為依據(jù)，離實際預(yù)警應(yīng)用存在一定差距。

3.小流域暴雨預(yù)報精度和時效性有待提高

由于中小尺度的強對流系統(tǒng)造成短歷時強降雨具有很強的局地性，空間分布上沒有地域規(guī)律，突發(fā)性、隨機性強，監(jiān)測和預(yù)報都存在較大難度，往往造成短歷時局地暴雨的預(yù)報降雨區(qū)域、降雨量及雨強等重要指標(biāo)精度不高，有的甚至出現(xiàn)漏報。

4.長效管理機制有待建立

要使山洪災(zāi)害非工程措施長期發(fā)揮作用，建后管理非常重要。特別是水雨情及氣象測站建設(shè)在偏僻的農(nóng)村，防御預(yù)案涉及農(nóng)村的千家萬戶，由于農(nóng)村人員流動性大，管理難度很大。調(diào)研中，各地普遍反映山洪災(zāi)害非工程措施管理人員不明確，運行維護(hù)經(jīng)費不落實等。

四、對策措施

1.加強關(guān)鍵技術(shù)研究

（1）合理劃分災(zāi)害區(qū)劃

安全區(qū)、危險區(qū)的劃定應(yīng)根據(jù)區(qū)域山洪災(zāi)害的形成特點，在調(diào)查歷史山洪災(zāi)害基礎(chǔ)上，結(jié)合氣候和地形地質(zhì)條件、人員分布等因素，綜合分析山洪災(zāi)害可能發(fā)生的類型、程度及影響范圍后，進(jìn)行合理劃分，并結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

（2）跟蹤研究調(diào)整預(yù)警指標(biāo)

過低的預(yù)警指標(biāo)將導(dǎo)致預(yù)警信號頻發(fā)，不僅會浪費大量的人力、物力和財力，而且讓群眾產(chǎn)生厭煩心理和麻痹思想，增加災(zāi)害發(fā)生時人員撤離轉(zhuǎn)移的難度。但若預(yù)警指標(biāo)定得過高，則極有可能因為漏報預(yù)警信息而造成嚴(yán)重的人員傷亡事件。要開展動態(tài)預(yù)警指標(biāo)的研究，進(jìn)一步提高預(yù)警指標(biāo)的適用性，克服僅以靜態(tài)臨界雨量作為山洪預(yù)警指標(biāo)的片面性。

（3）加強小流域山洪預(yù)報研究

長期以來，對山洪災(zāi)害的預(yù)測預(yù)報研究相對滯后，目前可遵循的科學(xué)方法和實踐經(jīng)驗不多，業(yè)務(wù)建設(shè)能力和預(yù)測水平遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前防御山洪災(zāi)害的實際需要。因此，要加強山洪災(zāi)害預(yù)報技術(shù)的研究，提高小流域山洪預(yù)報的精度和時效。

2.開展小流域山洪災(zāi)害評估

山洪災(zāi)情評估作為一門新興的邊緣交叉學(xué)科，其評估理論和方法還在不斷的探索和完善之中，雖然在評價方法、精度、層次及其評價系統(tǒng)等方面也存在不少問題，但通過評估可以及時發(fā)現(xiàn)目前山洪災(zāi)害防治中存在的問題，更加科學(xué)地劃分山洪災(zāi)害危險區(qū)、警戒區(qū)和安全區(qū)，引導(dǎo)和規(guī)范山區(qū)農(nóng)民的建房行為，增強農(nóng)民住房的安全性；同時也可以發(fā)現(xiàn)山洪災(zāi)害防治非工程措施的預(yù)警指標(biāo)、防范預(yù)案等存在的不足，并通過持續(xù)改善不斷提高山洪災(zāi)害防治的水平。通過對山洪災(zāi)害災(zāi)情評估，還可以完善以時段降雨量作為依據(jù)的山區(qū)小流域洪水風(fēng)險圖的繪制，對不同的時段降雨量所造成的洪水淹沒情況有更加準(zhǔn)確、更加直觀的了解和判斷，同時便于指揮山洪災(zāi)害災(zāi)情的預(yù)警、組織人員撤離和搶險救援等工作，最大限度地降低山洪災(zāi)害造成的損失。

3.建立長效管理機制

（1）切實加強運行管理

各地要根據(jù)本地的實際情況，落實山洪災(zāi)害防治非工程措施監(jiān)測、預(yù)警系統(tǒng)等的管理機構(gòu)、人員，明確運行管理和維護(hù)責(zé)任，同時積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，將運行維護(hù)經(jīng)費列入同級財政預(yù)算，確保維護(hù)所需經(jīng)費，切實發(fā)揮長效作用。縣級水行政主管部門必須落實專門機構(gòu)（沒有條件的可設(shè)在防汛辦，并增加編制）負(fù)責(zé)縣級預(yù)警平臺、自動雨量水位站的維護(hù)以及組織監(jiān)測預(yù)警人員的培訓(xùn)、預(yù)案的修編和演練等工作；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村負(fù)責(zé)預(yù)警設(shè)備、簡易雨量水位站的維護(hù)及救援隊伍的組建等工作。

（2）建立監(jiān)測預(yù)警等崗位責(zé)任制、設(shè)備設(shè)施運行管理制度、設(shè)備設(shè)施維護(hù)制度等，以制度化保證工作有效、長期地開展

由縣級水行政主管部門負(fù)責(zé)制定監(jiān)測預(yù)警各個工作崗位的責(zé)任制、汛期值班制度、設(shè)備設(shè)施運行管理制度、設(shè)備設(shè)施維護(hù)制度、防汛物資的管理制度等，并統(tǒng)一制作，上墻明示。同時，各縣級水行政主管部門還要開展定期、不定期的落實情況檢查制度，對情況不理想的地方要及時給予警告并落實整改措施。

（3）建立考核制度，把該項工作納入政府、部門領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)責(zé)任人年度考核內(nèi)容

各縣級政府要把山洪災(zāi)害非工程措施的運行管理工作當(dāng)作一項重要的內(nèi)容列入有關(guān)部門及各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度考核目標(biāo)。因為工作不到位引起山洪災(zāi)害損失擴大或加重的，對相關(guān)責(zé)任人要進(jìn)行嚴(yán)肅處理；對工作出色，能夠充分發(fā)揮山洪災(zāi)害非工程措施的作用，最大限度降低山洪災(zāi)害損失的，要給予獎勵。

（4）繼續(xù)強化基層防汛體系的建設(shè)

預(yù)警信號從預(yù)警平臺發(fā)出或人工監(jiān)測站監(jiān)測到險情后，信息的最終到戶到人及組織人員撤離等關(guān)鍵性工作都需要完善的防汛組織、責(zé)任體系來實現(xiàn)，基層防汛體系中完善的網(wǎng)格化責(zé)任體系、預(yù)案體系、人員撤離和搶險救災(zāi)體系建設(shè)及宣傳、培訓(xùn)和演練也是山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)的重點內(nèi)容。因此，應(yīng)繼續(xù)強化浙江省尤其是有山洪災(zāi)害防治任務(wù)的縣（市、區(qū)）基層防汛體系的建設(shè)。

五、結(jié) 語

下一階段，浙江省防汛抗洪減災(zāi)工作需在努力提高防洪工程措施能力的同時，從山洪災(zāi)害“重點在基層、防御靠鄉(xiāng)村、預(yù)警到人員”的實際出發(fā)，嚴(yán)格按照國家規(guī)定的要求，達(dá)到排查巡查到位、預(yù)報預(yù)警及時、責(zé)任體系健全、防御預(yù)案易行、轉(zhuǎn)移避險有效、響應(yīng)反饋快速、宣傳培訓(xùn)全面、防災(zāi)意識增強的目標(biāo)，大力加強防洪非工程措施的建設(shè)，采用現(xiàn)代通信、網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)，以提高防汛信息監(jiān)測預(yù)警的實效性、準(zhǔn)確性，盡力在暴雨山洪來臨之前采取有效預(yù)防和撤離避險措施，最大限度地減少山洪災(zāi)害導(dǎo)致的人員傷亡和財產(chǎn)損失。同時，繼續(xù)加強對預(yù)警技術(shù)指標(biāo)的研究、地質(zhì)災(zāi)害點的排查以及山洪災(zāi)害的評估工作，不斷提高山洪災(zāi)害防治非工程措施的科學(xué)性、合理性、有效性，大幅度提升浙江省山洪災(zāi)害防治工作的能力和水平，為浙江省經(jīng)濟(jì)和社會又快又好發(fā)展提供堅實的基礎(chǔ)保障。

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