徐英三

（水利部淮河水利委員會防汛抗旱辦公室，233001，蚌埠）

2007年，淮河發(fā)生了流域性大洪水。面對嚴(yán)峻的汛情，在國家防總統(tǒng)一指揮下，淮河防總協(xié)調(diào)流域各省防指，堅(jiān)持以人為本，實(shí)施了有效的洪水管理，科學(xué)調(diào)度防洪工程，取得了良好的效果。分析2007年淮河大洪水防御的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有利于進(jìn)一步推進(jìn)淮河洪水管理。

一、2007年淮河洪水情況

梅雨期暴雨是淮河常見的一種暴雨類型，由于面積大、強(qiáng)度高、歷時長，極易造成流域性大洪水。2007年，淮河梅雨期長達(dá)37天，比常年多14天。在這30多天里，淮河共出現(xiàn)了6次大范圍降雨過程，淮河水系平均降雨量達(dá)465 mm。從降雨的量級看，淮南山區(qū)、洪汝河、中游沿淮、洪澤湖周邊及北部支流的中下游地區(qū)超過500 mm，沿淮上、中、下游均出現(xiàn)了600mm以上的暴雨中心，石山口水庫上游澀港店站達(dá)到919 mm；從降雨的范圍看，100 mm、200 mm、300 mm 和400 mm以上雨區(qū)覆蓋面積為19萬km2、18.4 萬 km2、15.1 萬 km2和 12.4萬km2，分別占淮河水系面積的100%、97%、79%和65%。

受降雨影響，淮河干流出現(xiàn)復(fù)式洪峰。其中，淮河干流王家壩以上河段出現(xiàn)4次洪峰，王家壩—臨淮崗河段出現(xiàn)3次洪峰，臨淮崗—淮南河段出現(xiàn)2次洪峰，淮南以下河段出現(xiàn)1次洪峰?；春铀榭傮w呈現(xiàn)出干支流洪水并發(fā)、洪水組合惡劣、漲勢猛、水位高、干流中游高水位持續(xù)時間長以及洪水量級大等特點(diǎn)?；春痈闪魉怀瘯r間在20～30天。其中，王家壩至潤河集河段水位超保證水位，潤河集至汪集河段水位創(chuàng)歷史新高。初步分析，2007年淮河洪水王家壩、潤河集、正陽關(guān)、蚌埠洪水重現(xiàn)期為15～20年，洪澤湖約為25年，為20世紀(jì)以來的第二位流域性大洪水。

由于淮河洪水來勢猛，持續(xù)時間長，造成了農(nóng)作物洪澇受災(zāi)面積3 748萬畝（249.87 萬 hm2），成災(zāi)面積 2 379萬畝（158.6萬hm2）， 直接經(jīng)濟(jì)損失155.2億元。但重要堤防未發(fā)生較大險情，大中型水庫總體運(yùn)行良好，行蓄洪區(qū)群眾轉(zhuǎn)移無一傷亡。直接經(jīng)濟(jì)損失分別比 1991年、2003年減少54.3%和45.7%。

二、洪水管理在淮河防汛抗洪中的實(shí)踐

洪水管理是指綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、工程、技術(shù)等手段，采取工程措施與非工程措施，既要防治洪澇災(zāi)害又要規(guī)范人類自身活動，既要控制洪水又要給洪水以出路，努力減輕災(zāi)害損失，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。2007年，洪水管理工作在淮河防汛抗洪中得到了廣泛的實(shí)踐和創(chuàng)新。

1.提前預(yù)報洪水

各級氣象、水文部門密切監(jiān)視雨情水情，及時預(yù)測預(yù)報，為洪水調(diào)度提供了科學(xué)的依據(jù)。2007年7月9日20時，在濛洼分洪決策的關(guān)鍵時刻，水文部門提前兩天預(yù)報王家壩將超過保證水位，提前一天預(yù)報洪峰水位將達(dá)到29.6m，超過濛洼分洪水位0.3 m，為濛洼蓄洪區(qū)的及時啟用提供了有力的技術(shù)支持，為群眾撤離贏得了寶貴的時間。

2.運(yùn)用行政手段

在防汛抗洪關(guān)鍵時刻，溫家寶總理和回良玉副總理親臨抗洪一線，慰問軍民，視察災(zāi)情，召開座談會，對抗洪救災(zāi)作出全面部署。河南、安徽、江蘇省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)工作組奔赴一線指揮抗洪搶險。沿淮各級黨政領(lǐng)導(dǎo)按照防汛責(zé)任制迅速上崗到位，盡職盡責(zé)，在組織群眾轉(zhuǎn)移安置過程中做了大量工作，確保了群眾生命安全和社會穩(wěn)定。

3.堅(jiān)持以人為本

各級黨委政府、各個部門始終把確保人民群眾生命安全放在防汛抗洪工作的首位，有序地組織轉(zhuǎn)移受洪水威脅的群眾，全力救助受洪水圍困的群眾；國家防總、淮河防總和省防指在決定啟用行蓄洪區(qū)、分洪河道過程中，反復(fù)會商，慎重決策。以懷洪新河分洪為例，當(dāng)時蚌埠以下堤防岌岌可危，搶險官兵又疲憊不堪，還有11萬多轉(zhuǎn)移的群眾無家可歸。在這種情況下，淮河防總審時度勢，合理運(yùn)用了懷洪新河。提前2～4天讓轉(zhuǎn)移的群眾重返家園，恢復(fù)了正常的生活秩序。

4.實(shí)施科學(xué)調(diào)度

2007年，在國家防總統(tǒng)一指揮下，淮河防總協(xié)調(diào)流域各省防指，采取了“攔、泄、蓄、分、行”等各種措施。 上游18座大型水庫攔蓄洪水21億m3，有效減輕中下游防守壓力；啟用濛洼、姜唐湖和荊山湖等10處行蓄洪區(qū)，蓄洪總量15億m3，降低正陽關(guān)洪峰水位0.45m，縮短了潤河集至正陽關(guān)河段警戒水位以上時間7～10天；充分利用入江水道、入海水道、分淮入沂和灌溉總渠加快泄洪，洪澤湖最大出湖流量11 400 m3/s，洪澤湖最高水位僅為13.87m，其中入海水道的啟用，降低洪澤湖水位0.4 m，有效地減輕了中游和洪澤湖的防洪壓力。

5.適度承擔(dān)風(fēng)險

水庫在防洪減災(zāi)中作用明顯，但在水庫調(diào)度工程本身存在著病險、氣象預(yù)報難以精準(zhǔn)，利害得失難以平衡，省際矛盾需要協(xié)調(diào)的情況下，承擔(dān)了很大風(fēng)險。上游河南省宿鴨湖水庫2007年最高水位達(dá)54.76 m，超過汛期限制水位2.26 m，在確保工程安全的前提下為下游安徽等省攔截了5億m3洪水，為此庫區(qū)群眾作出了很多犧牲。行蓄洪區(qū)運(yùn)用，2007年比1991年分別少用8個，減少行蓄洪區(qū)淹沒面積79萬畝（5.27萬hm2），僅是 1991年的 57%，沒有發(fā)生因行蓄洪區(qū)群眾轉(zhuǎn)移傷亡情況，但對洪水調(diào)度和流域防洪增加了很大難度和壓力。

6.堅(jiān)持依法防洪

根據(jù)防洪法，安徽、江蘇兩省宣布進(jìn)入緊急防汛期，各級領(lǐng)導(dǎo)、各行各業(yè)全力投入防汛抗洪搶險救災(zāi)工作。各省防汛部門密切配合，堅(jiān)決執(zhí)行國家防總、淮河防總調(diào)度命令，認(rèn)真落實(shí)洪水調(diào)度方案和防洪預(yù)案。水利、氣象、民政、衛(wèi)生、公安、交通等部門密切配合，各司其職，確保各項(xiàng)防洪工作依法實(shí)施?！缎顪閰^(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》的實(shí)施，讓行蓄洪區(qū)干部和群眾心中有底，行蓄洪區(qū)運(yùn)用變得安全、及時、有效。

7.給洪水以出路

淮河流域行蓄洪區(qū)是淮河防洪體系的重要組成部分，也是行蓄洪區(qū)群眾賴以生存的生產(chǎn)生活基地。2007年淮河大水共啟用10處行蓄洪區(qū)，共分蓄洪水15.8億m3，增加河道泄量200~1300m3/s。2007年，入海水道共運(yùn)行23天，分泄洪水34億m3；懷洪新河運(yùn)行4天，分泄洪水2.3億m3。汛后，淮委開展了行蓄洪區(qū)調(diào)整規(guī)劃工作，規(guī)劃經(jīng)過反復(fù)論證，對淮河干流17處行洪區(qū)分別采取廢棄、退建、合并等措施，廢棄了部分低標(biāo)準(zhǔn)行洪區(qū)還給河道；退建了部分行洪區(qū)以擴(kuò)大河道行洪能力。這些措施的實(shí)施，進(jìn)一步緩解了人水爭地矛盾，促進(jìn)人與自然和諧相處。

8.努力減輕損失

濛洼蓄洪區(qū)用與不用是淮河防洪的重要標(biāo)志。2007年7月10日10時王家壩水位接近29.30 m保證水位，水文部門預(yù)報王家壩將出現(xiàn)29.60m左右的洪峰水位。此時，若不運(yùn)用濛洼蓄洪區(qū)削峰減量，或錯過最佳蓄洪時機(jī)，洪水將對淮河重要防洪工程構(gòu)成較大威脅。但若運(yùn)用濛洼蓄洪區(qū)，又意味著要轉(zhuǎn)移3 000多人，淹沒12 km2耕地，損壞區(qū)內(nèi)部分基礎(chǔ)設(shè)施。7月10日，在淮河防汛的緊要關(guān)頭，回良玉副總理親自主持防汛緊急會商會，在認(rèn)真分析研究淮河汛情后，權(quán)衡利弊，下達(dá)了啟用濛洼蓄洪區(qū)命令，以較小的代價保障了淮河大局的安全。

9.及時運(yùn)用補(bǔ)償

2007年淮河大水期間，溫家寶總理親臨濛洼蓄洪區(qū)慰問，給當(dāng)?shù)厝罕姌O大的精神鼓勵。洪水過后，有關(guān)部門按照 《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》的規(guī)定，迅速開展了損失登記、核查及補(bǔ)償資金的發(fā)放工作。在補(bǔ)償工作中，各級政府堅(jiān)持公開、公正、公平的原則，做到補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)、損失財(cái)產(chǎn)實(shí)物量、分戶損失價值、分戶補(bǔ)償金額等“四公示”。2007年淮河大水影響人口67.5萬人，共計(jì)發(fā)放補(bǔ)償資金4.65億元，既保證了行蓄洪順利實(shí)施，又使群眾的利益得到了保護(hù)。

10.優(yōu)化防洪措施

2007年大水后，按照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)要求，淮河流域各地認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，先后完成了《進(jìn)一步治理淮河規(guī)劃》《淮河流域防洪規(guī)劃》《淮河干流行蓄洪區(qū)調(diào)整規(guī)劃》《淮河流域行蓄洪區(qū)及淮干灘區(qū)移民遷建實(shí)施方案》《淮河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》《省際重點(diǎn)水事矛盾敏感地區(qū)水利規(guī)劃》等；配合國務(wù)院有關(guān)部門對平原洼地澇災(zāi)和行蓄洪區(qū)問題進(jìn)行調(diào)研，對淮河重大問題進(jìn)行對策研究，完成了治淮19項(xiàng)骨干工程的全面評估，為進(jìn)一步治理淮河，合理建設(shè)防洪工程，實(shí)施有效洪水管理提供了科學(xué)依據(jù)。

三、經(jīng)驗(yàn)啟示

1.繼續(xù)強(qiáng)化洪水管理理念

盡管2007年淮河洪水管理取得了較好的成效，但仍存在著許多不足之處。今后要借鑒國內(nèi)外洪水管理取得的成功經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)提高各級政府洪水管理意識，加強(qiáng)干部群眾的教育培訓(xùn)。要更加重視利益均衡，注重效果優(yōu)化；要不斷規(guī)范人類活動影響，更加重視防止人類對水的侵害；要建立風(fēng)險管理機(jī)制，促進(jìn)洪水資源利用，實(shí)現(xiàn)人與水的和諧相處。

2.繼續(xù)加強(qiáng)預(yù)測預(yù)報工作

淮河水系復(fù)雜，支流眾多，人類活動對流域下墊面影響大，加之治淮工程的不斷實(shí)施，對產(chǎn)流、匯流及洪水傳播時間都有較大影響。近年，極端天氣事件明顯增多，水旱災(zāi)害的突發(fā)性、反常性、不可預(yù)見性更加突出，特別是小范圍、短歷時、超強(qiáng)降雨不斷出現(xiàn)，成為防汛工作中新的焦點(diǎn)、難點(diǎn)。今后，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)預(yù)測預(yù)報工作，努力提高預(yù)報精度和質(zhì)量。

3.繼續(xù)完善應(yīng)急管理機(jī)制

淮河防總要加強(qiáng)組織建設(shè)，強(qiáng)化各成員單位的聯(lián)系，及時協(xié)商和溝通，為防汛工作提供保障。各級防汛指揮機(jī)構(gòu)要繼續(xù)完善分級、分部門負(fù)責(zé)的防汛工作體制，強(qiáng)化部門聯(lián)動，推進(jìn)資源整合，加強(qiáng)突發(fā)事件預(yù)測預(yù)警、信息共享、應(yīng)急響應(yīng)及調(diào)查評估，著力構(gòu)建統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制。

4.及時修訂和完善防洪預(yù)案

淮河防總和沿淮各省要根據(jù)治淮工程建設(shè)進(jìn)展情況，按照國家制訂的預(yù)案編制要求，充分考慮當(dāng)?shù)氐木唧w實(shí)際，繼續(xù)制訂和完善各類防洪應(yīng)急預(yù)案。要進(jìn)一步明確行蓄洪區(qū)、入海水道、臨淮崗和重點(diǎn)大型水庫等工程的調(diào)度運(yùn)用條件和相關(guān)工作程序，提高方案的實(shí)用性和操作性。要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)案啟動條件、啟動后的組織協(xié)調(diào)和各相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合工作。

5.要努力解決影響洪水管理的深層次問題

目前，影響淮河洪水管理的問題仍有不少，有些是技術(shù)層面的，如行蓄洪區(qū)運(yùn)用問題，淮河小洪水高水位問題；也有些是工程、法規(guī)、體制等方面的問題，還有一些如觀念、思路等方面的問題。解決好這些問題，非一日之功，需要做深入的研究，做大量的工作。各級防汛部門要樹立科學(xué)的發(fā)展觀和風(fēng)險觀，努力實(shí)踐由控制洪水向洪水管理的轉(zhuǎn)變；要及時調(diào)整思路，摒棄傳統(tǒng)的防洪理念，要從無節(jié)制地追求防洪工程的高標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?biāo)準(zhǔn)適度、功能合理、承擔(dān)一定風(fēng)險的防洪工程體系。要依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，制訂和完善地方的實(shí)施辦法和細(xì)則，努力通過構(gòu)建防洪法規(guī)體系，達(dá)到依法防洪的目的。要加快改革步伐，調(diào)整與洪水管理不相適應(yīng)的管理體制，減少扯皮推諉，著力提高洪水管理能力。

[1]水利部淮河水利委員會.2007年淮河防汛抗洪總結(jié)[R].2007.

[2]徐英三.淮河防總在淮河防汛抗洪中的實(shí)踐與探討[J].治淮，2008（1）.

[3]徐英三.淮河洪水調(diào)度的實(shí)踐與展望[J].治淮，2011（11）.