李萬榮張 立 紀(jì)曉青

（1沂沭泗水利管理局 徐州 221009 2淮河工程有限公司 徐州 221009）

1 引言

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。2011年中央一號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議突出強(qiáng)調(diào)，必須把嚴(yán)格水資源管理作為促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，明確提出要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。針對(duì)中央關(guān)于水資源管理的戰(zhàn)略決策，2012年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，進(jìn)一步明確實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的主要目標(biāo)，提出具體管理措施，全面部署工作任務(wù)。各地也根據(jù)中央部署相繼出臺(tái)了最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案或意見，并進(jìn)行了試點(diǎn)探索與實(shí)踐，取得了豐碩成果。筆者結(jié)合多年的水資源管理實(shí)踐，就沂沭泗流域直管區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的難點(diǎn)與對(duì)策進(jìn)行了梳理與分析。

2 沂沭泗水資源管理基本情況

沂沭泗水系是沂、沭、泗（運(yùn)）三條水系的總稱，位于淮河流域東北部。流域范圍北起沂蒙山，東臨黃海，西至黃河右堤，南以廢黃河與淮河水系為界。流域面積7.96×104km2，占淮河流域面積的29%，包括江蘇、山東、河南、安徽四省15個(gè)地（市），共79縣（市、區(qū)），2010年人口5710.65萬人，糧食作物耕種面積7153.40萬畝。

沂沭泗流域?qū)倥瘻貛О霛駶?rùn)季風(fēng)氣候區(qū)，具有大陸性氣候特征。水資源總量多年平均為235.31×108m3，其中,河川徑流量為167.79×108m3，地下水資源量為114.96×108m3。人均地表水資源量不到全國(guó)平均水平的1/6，是我國(guó)缺水區(qū)之一。

根據(jù)國(guó)家和有關(guān)主管部門授權(quán)，沂沭泗局負(fù)責(zé)沂沭泗流域直管河道、湖泊水資源的統(tǒng)一管理與調(diào)度，并對(duì)直管范圍內(nèi)的取水實(shí)施全額管理。沂沭泗局建局30多年來，根據(jù)自身職責(zé)，積極開展水資源統(tǒng)一管理相關(guān)工作，在取水許可、水資源節(jié)約保護(hù)、水資源調(diào)度與配置、水資源管理和處理突發(fā)事件等方面作了大量工作，促進(jìn)了流域水資源的可持續(xù)利用。曾先后成功實(shí)施了“南四湖生態(tài)補(bǔ)水”、“引沂濟(jì)淮”等應(yīng)急調(diào)水，取得了巨大的社會(huì)效益和生態(tài)效益，充分發(fā)揮了流域機(jī)構(gòu)在流域水資源管理上不可代替的核心作用，為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的維護(hù)作出了重大貢獻(xiàn)，受到了兩省人民和有關(guān)方面的高度好評(píng)。

3 沂沭泗直管區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的難點(diǎn)

近年來，沂沭泗局嚴(yán)格按照水利部、淮委相關(guān)部署，認(rèn)真履行法律法規(guī)賦予的各項(xiàng)職責(zé)，積極推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度，以建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、取水許可監(jiān)督管理等為抓手，著力加快沂沭泗直管區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度步伐，水資源管理各項(xiàng)工作取得了一定成效。但是，由于種種原因，目前在直管區(qū)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，依然存在不少問題和困難，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1 流域與區(qū)域事權(quán)劃分尚待理順

在沂沭泗直管區(qū)，沂沭泗局職責(zé)之一是對(duì)水資源、控制性工程統(tǒng)一管理和調(diào)度，對(duì)取水許可實(shí)行全額管理。沂沭泗局水資源的統(tǒng)一管理，既有面向地方政府和部門的宏觀管理，又有面向具體用水戶的直接管理，這一體制設(shè)置有利于促進(jìn)該地區(qū)的水資源可持續(xù)利用。但在實(shí)踐過程中，由于地方通過出臺(tái)地方法規(guī)和行政文件，明確將應(yīng)屬流域機(jī)構(gòu)的管理事權(quán)劃歸地方水行政主管部門，從而在直管區(qū)形成了“多頭管理，各自為政”的局面，致使流域水資源統(tǒng)一管理得不到有效落實(shí)。

3.2 水資源行政管理權(quán)分割

根據(jù)國(guó)家授權(quán)，沂沭泗局直接管理沂沭泗水系干流河道、湖泊水資源和主要水工程，沂沭泗流域源流、支流包括其上游大中型水庫(kù)均由蘇魯兩省各地方管轄，沂、沭河干流上的蓄水工程攔河壩也由地方水行政部門管理，由于各管理權(quán)相對(duì)獨(dú)立，使得沂沭泗流域水資源管理形成了管理主體多元化，分割管理的狀態(tài)，水資源流域統(tǒng)一調(diào)度和優(yōu)化配置難以協(xié)調(diào)、實(shí)施，不利于流域內(nèi)各區(qū)域水資源的多源互補(bǔ)、豐枯調(diào)劑和合理配置。

3.3 流域機(jī)構(gòu)缺乏必要的工程控制措施

沂沭泗局雖然接管了流域干流河湖工程，但入河、入湖支流及穿堤引、提水建筑物仍由地方管理，直管范圍內(nèi)的絕大多數(shù)取水口門亦不屬于流域機(jī)構(gòu)管理，同時(shí)，沂沭泗局缺乏必要的監(jiān)測(cè)、計(jì)量設(shè)施設(shè)備。因此，沂沭泗局對(duì)直管范圍內(nèi)的取用水缺乏有效的工程控制措施，既不能控制取水量，也不能準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)、計(jì)量取水量，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度基礎(chǔ)支撐十分薄弱。

3.4 部分職能缺失

建立水功能區(qū)限制納污紅線、嚴(yán)格控制入河湖排污總量這方面的管理，多數(shù)管理職能在地方環(huán)保部門和淮河流域水資源保護(hù)局，沂沭泗局這方面職能不全，主要職責(zé)是配合淮河流域水資源保護(hù)局開展沂沭泗流域重要控制站水質(zhì)監(jiān)測(cè)和水資源保護(hù)監(jiān)督管理工作，因而沂沭泗局對(duì)水功能區(qū)的管理廣度和深度比較局限，相關(guān)工作開展不足。

節(jié)約用水管理是貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生活生產(chǎn)全過程，涉及面廣，系統(tǒng)性強(qiáng)。用水效率控制紅線主要管理職能在地方政府及其相關(guān)部門，地方政府可以通過推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、強(qiáng)化用水定額管理和推進(jìn)節(jié)水技術(shù)改造等綜合措施在本行政區(qū)域內(nèi)開展節(jié)約用水管理。沂沭泗局用水效率控制紅線管理，局限于對(duì)直管范圍內(nèi)的取水戶進(jìn)行宣傳和節(jié)約用水監(jiān)督管理等，且管理手段有限，主要通過參與建設(shè)項(xiàng)目水資源論證審查、取水許可監(jiān)督管理等進(jìn)行監(jiān)管。流域直管單位用水效率控制紅線管理范圍、內(nèi)容和措施較局限。

3.5 水資源管理能力不足

沂沭泗局統(tǒng)管30多年來，水資源管理隊(duì)伍一直比較薄弱，缺乏專職水資源管理機(jī)構(gòu)，受編制限制，沂沭泗局水資源管理與水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)一直未分開，2012年局機(jī)關(guān)才新組建水資源處，直屬局、基層局實(shí)際水資源管理人員大多只有1～2人，基層水資源管理人員往往身兼數(shù)崗，且部分工作人員專業(yè)不對(duì)口，有的甚至是半路出家，難以很好地履行水資源管理職責(zé)。

此外，管理裝備和經(jīng)費(fèi)缺乏也嚴(yán)重制約著隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高和水資源管理工作的開展。由于經(jīng)費(fèi)投入不足，沂沭泗局的監(jiān)測(cè)、監(jiān)督能力不足，信息化、現(xiàn)代化程度低，管理手段落后，人員也缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)和演練，客觀制約著水資源管理工作的有效開展。

4 全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度對(duì)策設(shè)想

沂沭泗流域嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)要求該地區(qū)必須實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，這是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的迫切需要，也是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必然抉擇。筆者認(rèn)為，沂沭泗直管區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，關(guān)鍵要做好頂層設(shè)計(jì)，以直管區(qū)水資源配置、節(jié)約和保護(hù)為切入點(diǎn)，理順?biāo)Y源管理體制，建立健全制度框架體系，同時(shí)著力抓好能力建設(shè)、落實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)管等措施。

4.1 完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制

積極推動(dòng)流域立法和配套水法規(guī)的出臺(tái)，建立健全流域的水法規(guī)體系，完善流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源管理體制，建立事權(quán)清晰、分工明確、權(quán)威高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的流域水資源綜合管理體制。在直管區(qū)探索創(chuàng)新流域機(jī)構(gòu)水資源管理新機(jī)制，找準(zhǔn)流域管理與行政區(qū)域管理的結(jié)合點(diǎn)，逐步建立流域管理與區(qū)域管理相互依賴、相互監(jiān)督、民主協(xié)商、共同發(fā)展的良好水資源管理運(yùn)行機(jī)制。

4.2 構(gòu)建最嚴(yán)格的水資源管理制度框架體系

盡快確立沂沭泗流域直管區(qū)水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，著力強(qiáng)化直管區(qū)實(shí)施層面配套制度與制度執(zhí)行力的建設(shè)，提高制度的有效性和權(quán)威性，從制度上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)地區(qū)水資源合理開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)。同時(shí)，完善監(jiān)管、考核體系建設(shè)，保障“三條紅線”的落實(shí)。

4.3 突出三個(gè)“抓手”，強(qiáng)化水資源管理

根據(jù)沂沭泗局職能，突出抓好三個(gè)方面的工作，強(qiáng)化水資源管理。一是強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度。制定和完善水資源調(diào)度方案、應(yīng)急調(diào)度預(yù)案和調(diào)度計(jì)劃，建立直管區(qū)調(diào)度協(xié)調(diào)與協(xié)商工作機(jī)制，研究探索直管區(qū)水源與源流、支流、客水等多水源聯(lián)合調(diào)度新機(jī)制，科學(xué)統(tǒng)籌地區(qū)間和生活、生產(chǎn)、生態(tài)調(diào)度。二是嚴(yán)格取用水管理，按照流域用水總量控制指標(biāo)，配合淮委嚴(yán)格取水許可審批，規(guī)范取水許可監(jiān)督管理，加強(qiáng)取用水計(jì)劃管理，壓宿不合理的用水需求。三是嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證制度，對(duì)所有新、改、擴(kuò)建需取水的建設(shè)項(xiàng)目，必須按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，并將水資源論證作為取水許可審批的技術(shù)依據(jù)，從宏觀層面促進(jìn)生產(chǎn)力布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和水資源承載能力相協(xié)調(diào)。

4.4 立足職能職責(zé)，深入推進(jìn)水資源節(jié)約、保護(hù)工作

配合淮委及有關(guān)部門開展直管區(qū)排污口設(shè)置審查、水質(zhì)監(jiān)控監(jiān)測(cè)等工作，強(qiáng)化流域直管范圍內(nèi)飲用水水源地保護(hù)，加強(qiáng)入河湖排污口監(jiān)督管理，健全信息通報(bào)機(jī)制，完善突發(fā)性水污染應(yīng)急預(yù)案，保障人民群眾用水安全。此外，加強(qiáng)對(duì)直管河湖水域岸線開發(fā)利用的管理，堅(jiān)決扼制非法圍墾，非法開發(fā)水域行為，維護(hù)水體自身修復(fù)能力。

根據(jù)流域工作職責(zé)，大力開展節(jié)水社會(huì)建設(shè)宣傳工作，指導(dǎo)流域內(nèi)各省開展節(jié)水和完成節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作，做好提高流域用水效率的技術(shù)協(xié)助工作。

4.5 加快水資源監(jiān)控體系建設(shè)

進(jìn)一步加大水資源監(jiān)控能力建設(shè)的投入，建立與用水總量控制、用水效率提高、水功能區(qū)管理和水源地保護(hù)相適應(yīng)的監(jiān)控設(shè)施和管理平臺(tái)，對(duì)沂沭泗流域重要涉水工程，直管區(qū)取用水、主要控制斷面、水功能區(qū)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并建立集信息采集、優(yōu)化調(diào)度和自動(dòng)監(jiān)控為一體的水資源現(xiàn)代化系統(tǒng)。為實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置、統(tǒng)一調(diào)度提供有效手段，為水資源管理科學(xué)決策提供強(qiáng)有力的依據(jù)，為實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度考核工作奠定基礎(chǔ)。

4.6 加快推進(jìn)水資源管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

進(jìn)一步加強(qiáng)水資源管理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍和能力建設(shè)。要以實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度為契機(jī)，建立專職水資源管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，合理配備人員結(jié)構(gòu)，健全規(guī)章制度，加強(qiáng)內(nèi)部管理，完善提升裝備水平。不斷加大水資源管理人員培訓(xùn)力度，促進(jìn)水資源管理人員工作能力和水平的提升。強(qiáng)化水資源管理工作的考核，完善考核制度。盡快推進(jìn)沂沭泗水利管理局水資源管理信息化建設(shè)進(jìn)程，提高水資源管理的信息化、現(xiàn)代化水平。

5 結(jié)語

沂沭泗直管區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度雖然面臨的諸多問題和挑戰(zhàn)，但是，只要有上級(jí)和社會(huì)各界的指導(dǎo)與支持，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，開拓進(jìn)取，真抓實(shí)干，沂沭泗直管區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的各項(xiàng)工作一定能取得新進(jìn)展，再上新臺(tái)階