趙煥娥

回顧新中國(guó)成立以來(lái)移民安置和十多年移民監(jiān)理實(shí)踐，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)江河治理開(kāi)發(fā)的移民應(yīng)從傳統(tǒng)的補(bǔ)償性移民向開(kāi)發(fā)性生態(tài)移民轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，真正實(shí)現(xiàn)“遷得出、安得下、穩(wěn)得住、能致富”的移民目標(biāo)。

一、江河治理開(kāi)發(fā)移民應(yīng)走生態(tài)移民的道路

新中國(guó)成立后，黨和政府對(duì)江河治理開(kāi)發(fā)十分重視，修建水庫(kù)，除害興利。在安置庫(kù)區(qū)移民中，特別是20世紀(jì)90年代以前，通常采用后靠分散搬遷方式進(jìn)行補(bǔ)償性移民，只考慮淹沒(méi)了多少良田、拆遷了多少房屋、安置區(qū)的耕地有多大容納能力等，利用行政手段進(jìn)行低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，很少考慮移民群體的社會(huì)環(huán)境、文化心理和安置區(qū)的社會(huì)環(huán)境，結(jié)果導(dǎo)致移民的權(quán)利得不到保障，部分移民的生活逐漸變得艱難，出現(xiàn)了不少社會(huì)問(wèn)題，最終導(dǎo)致部分移民返遷。三門(mén)峽庫(kù)區(qū)移民就有許多深刻的教訓(xùn)。黃河三門(mén)峽水利樞紐興建于新中國(guó)成立初期，由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，又缺乏建水庫(kù)進(jìn)行大規(guī)模移民安置工作經(jīng)驗(yàn)，加之當(dāng)時(shí)適逢人民公社化時(shí)代，人們主要靠掙工分吃飯。庫(kù)區(qū)幾十萬(wàn)移民主要靠政治動(dòng)員和行政手段，采取后靠分散搬遷方式，進(jìn)行低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償性移民。庫(kù)區(qū)廣大群眾響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，支援國(guó)家建設(shè)，敲鑼打鼓遠(yuǎn)遷他鄉(xiāng)，很少考慮自身利益。搬遷后一些移民權(quán)益得不到保障，部分移民生活逐漸變得艱難而返遷，出現(xiàn)了不少社會(huì)問(wèn)題。黨和政府對(duì)此很重視，采取了一系列補(bǔ)救措施，才使問(wèn)題得到了緩解。

新中國(guó)成立初期國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，科學(xué)技術(shù)水平不高，對(duì)修水庫(kù)搬遷移民缺乏經(jīng)驗(yàn)，在移民工作中出現(xiàn)一些問(wèn)題是難免的，值得總結(jié)和借鑒。20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)江河治理開(kāi)發(fā)移民有了很大的進(jìn)步，實(shí)行開(kāi)發(fā)性移民，長(zhǎng)江三峽和黃河小浪底庫(kù)區(qū)移民的成功積累了不少經(jīng)驗(yàn)。三峽和小浪底庫(kù)區(qū)移民，一方面移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較新中國(guó)成立初期有了大幅度提高，部分經(jīng)費(fèi)用于移民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的合理補(bǔ)償，部分經(jīng)費(fèi)用于學(xué)校、醫(yī)療、辦公等公共設(shè)施補(bǔ)償性的建立和完善，部分經(jīng)費(fèi)用于安置區(qū)的生產(chǎn)、生活條件和環(huán)境的治理、改善和提高，使安置區(qū)的自然生態(tài)和社會(huì)生態(tài)向著有利于人類(lèi)生存和發(fā)展的方向演進(jìn)；另一方面移民安置方式大都采用整村、組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)成建制的整體統(tǒng)一搬遷安置，盡量避免庫(kù)區(qū)移民祖祖輩輩形成的比較穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系及其內(nèi)部相關(guān)機(jī)制、生活習(xí)慣和文化心理被突然打破和拆分，維持了社會(huì)生態(tài)的相對(duì)穩(wěn)定。這種開(kāi)發(fā)性、整體性的移民群落的搬遷，既保障了自然生態(tài)系統(tǒng)向著有利于人類(lèi)生存和發(fā)展的方向演進(jìn)，又保持了社會(huì)生態(tài)的相對(duì)穩(wěn)定，使移民在遷移中得到了發(fā)展和進(jìn)步。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)，綜合國(guó)力進(jìn)一步增強(qiáng)，科學(xué)技術(shù)水平大大提高，以人為本、科學(xué)發(fā)展、和諧共贏已成為時(shí)代的最強(qiáng)音。江河治理、修建水庫(kù)、除害興利，庫(kù)區(qū)移民顧全大局遷移他鄉(xiāng)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)，他們的權(quán)益應(yīng)得到充分保障，并與受益區(qū)群眾共同受益發(fā)展。因此，新時(shí)期江河治理開(kāi)發(fā)的移民，應(yīng)該遵循以人為本的新理念、科學(xué)發(fā)展與和諧共贏的新模式，走開(kāi)發(fā)性生態(tài)移民的道路，真正實(shí)現(xiàn)“遷得出、安得下、穩(wěn)得住、能致富”的移民目標(biāo)。

二、開(kāi)展生態(tài)移民的幾個(gè)問(wèn)題

開(kāi)展生態(tài)移民必須做到移民對(duì)象情況清楚、安置方案科學(xué)合理、方法步驟得當(dāng)、資金足額及時(shí)到位。

1.開(kāi)展生態(tài)移民原則

（1）客觀原則：對(duì)自然生態(tài)和社會(huì)生態(tài)都要進(jìn)行實(shí)事求是的全面調(diào)查，以調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，制定科學(xué)合理的安置方案。

（2）科學(xué)原則：制定移民安置方案時(shí)，要科學(xué)預(yù)見(jiàn)自然生態(tài)和社會(huì)生態(tài)的發(fā)展，趨利避害，合理超前。

（3）合理保護(hù)和利用資源原則：保護(hù)各種自然資源和社會(huì)資源，在經(jīng)濟(jì)技術(shù)和市場(chǎng)條件允許的情況下，加以充分利用。

（4）依法原則：國(guó)家相關(guān)的法律、法規(guī)是保護(hù)移民權(quán)利的有力武器，同時(shí)也是支持移民工作的有利保障，一切都要依法進(jìn)行。

（5）整體協(xié)調(diào)原則：制定移民方案要對(duì)移民區(qū)的自然生態(tài)和社會(huì)生態(tài)統(tǒng)一考慮，協(xié)調(diào)發(fā)展。

（6）政府參與原則：移民工作涉及到社會(huì)的各個(gè)方面，利益關(guān)系比較復(fù)雜，移民工作是政府行為，切實(shí)加強(qiáng)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)，是移民工作順利進(jìn)行的根本保證和關(guān)鍵。

（7）適當(dāng)補(bǔ)償和利益共享原則：補(bǔ)償是移民最關(guān)心的問(wèn)題，也是移民自覺(jué)搬遷的前提，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要合理，補(bǔ)償發(fā)放要公平、公開(kāi)；同時(shí)，要妥善處理國(guó)家與庫(kù)區(qū)的利益關(guān)系，淹沒(méi)區(qū)與安置區(qū)的關(guān)系。

2.綜合運(yùn)用科學(xué)技術(shù)、法律、經(jīng)濟(jì)手段

真正有利于人類(lèi)生存發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)是自然生態(tài)和社會(huì)生態(tài)和諧共贏，這也是生態(tài)移民的最終目標(biāo)。但生態(tài)系統(tǒng)的演替，可能向有利于人類(lèi)發(fā)展的方向進(jìn)行，也可能向不利于人類(lèi)發(fā)展的方向進(jìn)行。要保證在移民過(guò)程中做到促進(jìn)自然生態(tài)和社會(huì)生態(tài)和諧發(fā)展，使生態(tài)演進(jìn)向有利于人類(lèi)發(fā)展的方向進(jìn)行,只能依靠科學(xué)技術(shù)、行政法律、經(jīng)濟(jì)手段等的綜合運(yùn)用。生態(tài)系統(tǒng)的演替規(guī)律需要用科學(xué)方法去認(rèn)識(shí)，發(fā)展有利于生態(tài)改進(jìn)的新型產(chǎn)業(yè)需要先進(jìn)的技術(shù)手段，社會(huì)群體的權(quán)利保障需要行政法律來(lái)維護(hù)，社會(huì)生態(tài)的更新需要人們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)。在江河治理開(kāi)發(fā)過(guò)程中，必須在權(quán)利保障的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)運(yùn)作杠桿，積極擴(kuò)大建設(shè)資金來(lái)源，選擇空間條件和土地資源適宜之處，引入與當(dāng)?shù)貤l件相適應(yīng)的先進(jìn)規(guī)劃理念，通過(guò)建設(shè)具有良好生態(tài)產(chǎn)業(yè)設(shè)施、生活設(shè)施以及社會(huì)管理及服務(wù)設(shè)施的移民新村，建設(shè)一座城區(qū)、鄉(xiāng)村有機(jī)結(jié)合的生態(tài)城市，最終達(dá)到生態(tài)移民的目標(biāo)。

3.實(shí)施步驟

（1）調(diào)查：在進(jìn)行移民方案設(shè)計(jì)前，應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)和社會(huì)生態(tài)進(jìn)行全面細(xì)致的調(diào)查，調(diào)查必須實(shí)事求是、客觀公正，為生態(tài)移民提供可靠的依據(jù)。

（2）設(shè)計(jì)：在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，依據(jù)生態(tài)移民的原則，廣泛利用一切條件完成生態(tài)移民的方案設(shè)計(jì)。其設(shè)計(jì)方案必須是在多方案進(jìn)行比較的基礎(chǔ)上選優(yōu)的。

（3）論證審批：組織各方力量對(duì)移民的設(shè)計(jì)方案進(jìn)行反復(fù)論證和審批，形成最終的審批方案，用以指導(dǎo)移民工作的具體實(shí)施。

（4）組織實(shí)施：根據(jù)批準(zhǔn)的方案，在各級(jí)黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，綜合運(yùn)用科學(xué)技術(shù)、行政法律、經(jīng)濟(jì)手段，進(jìn)行生態(tài)移民的組織實(shí)施，完成移民任務(wù)。

4.資金來(lái)源

（1）國(guó)家移民補(bǔ)償：根據(jù)國(guó)家政策，對(duì)淹沒(méi)損失進(jìn)行實(shí)事求是的補(bǔ)償，與初設(shè)概算一起批準(zhǔn)，這是資金的主要來(lái)源。生態(tài)移民對(duì)這筆補(bǔ)償資金統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一使用。對(duì)庫(kù)區(qū)移民的補(bǔ)償，除了一部分資金直接補(bǔ)償移民淹沒(méi)損失外，大部分資金用于移民新城和產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，為庫(kù)區(qū)移民營(yíng)造一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的家園。

（2）土地增值：農(nóng)用地變成城市用地，土地大幅增值。這一增值會(huì)創(chuàng)造出大量的財(cái)富，并轉(zhuǎn)化為移民安置和當(dāng)?shù)匕l(fā)展的一個(gè)資金來(lái)源。

（3）規(guī)模效益：人口和產(chǎn)業(yè)聚集將導(dǎo)致規(guī)模經(jīng)濟(jì)，并產(chǎn)生大量財(cái)富，這一規(guī)模效益也成為移民安置的資金來(lái)源。

（4）企業(yè)參與：“公司+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)組織模式將鼓勵(lì)企業(yè)參與和組織移民開(kāi)發(fā)，從而成為移民安置的資金補(bǔ)充。

（5）建水庫(kù)移民經(jīng)費(fèi)也可以爭(zhēng)取國(guó)家建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等優(yōu)惠政策和專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金