劉傳正

（國土資源部地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指導(dǎo)中心，北京 1 00081）

2012年入汛以來，我國各地因區(qū)域或局地強烈降雨引起的山洪泥石流或城市內(nèi)澇災(zāi)害等造成的人員傷亡事件已達數(shù)百人，特別是甘肅省岷縣“5.10”冰雹山洪泥石流災(zāi)害造成59人死亡失蹤，受傷114人，轉(zhuǎn)移安置6404人。四川寧南縣白鶴灘鎮(zhèn)“6.28”矮子溝泥石流災(zāi)害摧毀并掩埋了位于溝道出口右側(cè)的金沙江白鶴灘電站前期工程施工人員租用的一棟三層民房，造成樓房內(nèi)施工人員及家屬共計40人死亡失蹤。北京“7.21”暴雨洪澇災(zāi)害造成77人死亡，房山、通州、石景山等11區(qū)（縣）12.4萬受災(zāi)，4.3萬人緊急轉(zhuǎn)移安置。

這些災(zāi)難的發(fā)生固然存在降雨大、來勢猛、歷史罕見、地形復(fù)雜、超過設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)等客觀原因，但無法否認(rèn)的是，社會防災(zāi)減災(zāi)意識不強，防災(zāi)減災(zāi)知識不足。一個理性的、成熟的社區(qū)、城鎮(zhèn)、乃至國際都市防災(zāi)避險意識應(yīng)不斷受到平日里有組織的激發(fā)，當(dāng)災(zāi)害來臨時才能有序應(yīng)對，社會建設(shè)才能更加智慧地前行。因此，從戰(zhàn)略層面分析，自然環(huán)境的合理利用與防災(zāi)減災(zāi)同等重要，不可偏廢。一味強調(diào)自然環(huán)境的科學(xué)利用，人類的生存空間必然狹窄。片面強調(diào)防災(zāi)減災(zāi)，將有可能不顧環(huán)境的許可程度，而陷入疲于應(yīng)對的局面。從操作層面講，我國城鄉(xiāng)社區(qū)或工程建設(shè)場所的防災(zāi)減災(zāi)“基本功課”尚很缺乏，甚至包括科學(xué)技術(shù)界在內(nèi)，我們在災(zāi)害隱患的識別評估、預(yù)警響應(yīng)、應(yīng)急響應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施、運行維護和發(fā)達國家的先進經(jīng)驗吸取等方面都迫切需要認(rèn)真反思，系統(tǒng)整理，并逐漸有序地付諸建設(shè)。

第一，識別評估。在災(zāi)害隱患識別評估方面，溝道或河床顯然是流水的通道，河漫灘在汛期也是山洪漫溢的區(qū)帶，溝谷出口自然存在著大石頭，說明此地歷史上發(fā)生過山洪泥石流，溝床以上斜坡少見大樹出現(xiàn)的區(qū)帶應(yīng)是山洪泥石流經(jīng)常光顧或能夠到達的位置，居住停留都應(yīng)考慮是否會遭遇危害風(fēng)險。但事實是，民房建設(shè)、施工住所選址，乃至野外旅行常常忽略了這些基本知識，甚至人為地制造隱患，如工程規(guī)劃建設(shè)侵占河灘、溝床，隨意堆棄工程渣石、生活垃圾，堵塞溝道、流路或橋涵，從而惡化環(huán)境，加重災(zāi)害。

第二，預(yù)警響應(yīng)。發(fā)布預(yù)警后，公共管理機構(gòu)、科學(xué)技術(shù)界、工程企業(yè)界和社會公眾如何響應(yīng)？預(yù)警響應(yīng)的具體實施不僅缺乏意識，也缺乏知識。以北京“7.21”暴雨洪澇災(zāi)害為例，2012年07月21日10時至22日06時北京海淀、密云、門頭溝、房山等多個站點測得的降雨量均達到1951年建站以來的最大值（有氣象記錄以來），最大降雨在房山河北鎮(zhèn)降雨量達到460mm，平谷掛甲峪21日20時至21時降雨量達到100.3mm。北京市氣象臺21日一天連發(fā)5道暴雨、雷電預(yù)警，提醒公眾和相關(guān)部門注意防范城市積澇、山洪泥石流等災(zāi)害。21日9時30分發(fā)布了暴雨藍色預(yù)警、14時與15時30分連續(xù)兩次發(fā)布了暴雨黃色預(yù)警、14時20分發(fā)布了雷電黃色預(yù)警、18時30分升級為暴雨橙色預(yù)警。應(yīng)該說，工作還是做了的。問題是如何響應(yīng)藍、黃、橙色等不斷升級的預(yù)警信息。政府部門、專業(yè)部門、工程建設(shè)企業(yè)和社會公眾等各自應(yīng)該采取什么對策？哪些對策是提示性的？哪些是勸告性的？哪些是強制性的？不同受眾對各個環(huán)節(jié)必須作出怎樣的有針對性的安排？四川白鶴灘鎮(zhèn)“6.28”泥石流災(zāi)害中，地方各級政府根據(jù)雨情預(yù)報發(fā)布了地質(zhì)災(zāi)害氣象預(yù)警預(yù)報信息，矮子溝中上游流域557名群眾和施工導(dǎo)流洞的38名武警水電人員及時撤離，避免了產(chǎn)生更多的人員傷亡，應(yīng)該說是一個預(yù)警成功例子，進一步的問題是如何從好例中提煉出可推廣的辦法或規(guī)則。

第三、應(yīng)急響應(yīng)。隨著預(yù)警級別的提升，發(fā)生災(zāi)害的前兆或險情就會陸續(xù)出現(xiàn)。預(yù)警響應(yīng)自然轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急響應(yīng)，公共管理機構(gòu)、科學(xué)技術(shù)界、工程企業(yè)界和社會公眾又應(yīng)該如何響應(yīng)？正確的方法應(yīng)是明確啟動了哪個層面的或全社會的應(yīng)急預(yù)案，再是如何把應(yīng)急預(yù)案轉(zhuǎn)化為各個層面的應(yīng)急能力、應(yīng)急辦法、指南或規(guī)則。因此，應(yīng)急預(yù)案就是險情或災(zāi)害來臨時各界共同行動的“協(xié)調(diào)器”。一旦這樣，也就能夠避免“暴雨當(dāng)夜被迫停在街上的汽車被貼罰單”、“自愿者去機場免費接人，機場高速照常收費”，“機場協(xié)調(diào)無據(jù)，旅客因怕受騙而不敢上志愿者的車”等不和諧現(xiàn)象。同時，通過實際檢驗，也就會不斷完善更新預(yù)案。這也是美國、德國等發(fā)達國家?guī)缀趺磕甓家M行各項預(yù)案的演練，根據(jù)演練結(jié)果修改預(yù)案內(nèi)容的原因。當(dāng)然是真演練，絕不是“假演戲”。

第四，基礎(chǔ)建設(shè)。河流是城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的血脈。關(guān)乎城鎮(zhèn)或居民地基礎(chǔ)工程長遠安全大計的首先是區(qū)域防洪規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，乃至生態(tài)屏障規(guī)劃等。這些規(guī)劃首先要合法合規(guī)，而法規(guī)制定的依據(jù)首先是對區(qū)域自然環(huán)境限制要素、人文歷史限制要素、增長空間需求要素和最大災(zāi)害隱患要素等的綜合考量。暴雨對北京城市本身并沒有造成太大的危害，主要危害是暴雨和積水造成的城市秩序的混亂，以及人們對這種秩序的不適應(yīng)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成了大量的負地形，城市的天然排水能力又在下降，地下或半地下涵洞式立交橋積水“成湖”，立交橋又是城市交通的節(jié)點，造成車堵在路上，人困在車?yán)?。盡管暴雨來襲時北京全市約90座立交橋制定了“一橋一預(yù)案”，并有大型抽水泵車做到“車等雨”，仍難免被動應(yīng)對。那種認(rèn)為“一味地提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建完后很多管道可能派不上用場，是資源的浪費”的說法，顯然既忘記了工程建設(shè)設(shè)防的自然科學(xué)依據(jù)，也難以逃脫自我洗刷的嫌疑。

第五，運行維護。北京“7.21”事件后，北京城區(qū)雨水排水管道內(nèi)沉積物的沉積狀況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北京市近80％的雨水排水管道內(nèi)有沉積物，50％的雨水排水管道內(nèi)沉積物的厚度占管道直徑的10％ ～50％，個別管道內(nèi)沉積物的厚度占管道直徑的65％以上，這自然更加凸顯了排水能力的不足。1963年8月京城遭遇暴雨襲擊，8月8日到9日，暴雨中心24小時雨量達420mm，城市周邊一片汪洋，城內(nèi)六海、積水潭漫出堤岸，護城河水一直逼到城墻根下。但是，北京四城安然無恙，拓寬疏浚的前三門護城河作為北城、南城主要排水河道，發(fā)揮了極為重要的排泄洪水作用，使特大洪水對北京城的危害降低到最小程度。2005年6月10日，局地降雨山洪造成黑龍江省寧安縣沙蘭鎮(zhèn)小學(xué)105名小學(xué)生遇難，事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除降雨強烈和來水急速外，也與學(xué)校前面小河的橋洞被堵塞，短時雍水抬高水位有關(guān)。因此，注重日常維護，每年汛前對照預(yù)案或規(guī)則要求，專門檢查清理地下地表排水系統(tǒng)，也是減輕城市內(nèi)澇的重要舉措。

第六，先進經(jīng)驗。國際都市如何應(yīng)對“水浸街”。英國倫敦排水管道系統(tǒng)的建立與排污能力不足導(dǎo)致霍亂的肆虐大有關(guān)系。地下排水系統(tǒng)1865年完工，全長達到2000km。下水道在倫敦地下縱橫交錯，倫敦的全部污水都被排往大海。法國巴黎密如蛛網(wǎng)的下水道總長近2400km，下水道里也會標(biāo)注街道和門牌號碼。日本東京地區(qū)的地下排水系統(tǒng)2006年竣工，主要是為避免受到臺風(fēng)雨水災(zāi)害的侵襲而建設(shè)的。東京的地下排水系統(tǒng)由一連串混凝土立坑構(gòu)成，地下河深達60m，可進行各地的排水調(diào)度。東京江東區(qū)南沙地區(qū)就建立了雨水調(diào)整池，最大的池一次可以存儲2.5×104m3雨水。莫斯科的排水系統(tǒng)很發(fā)達，其排水系統(tǒng)始建于1898年，整個系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)總長7000km，共139個泵站，日排水能力為500×104m3。此外，還有27個積雪堆放點，日處理積雪能力為8.7×104m3。香港針對2008年6月的特大暴雨，政府制定了“跑馬地地下蓄洪計劃”，在跑馬地賽馬場地下建造6×104m3的蓄洪池。

北京紫禁城的排水設(shè)計，古人也布置了明暗兩套系統(tǒng)。明排水是通過鋪地做出泛水，通過各種排水口、吐水嘴排到周邊河中。暗排水是通過地下排水道將水排到內(nèi)外金水河。

北京“7.21”暴雨洪澇災(zāi)害事件引發(fā)社會輿論熱議：“大都市非大樓群也”!“暴雨沖出中國現(xiàn)代化的原形”，“同世界接軌：中國與世界還隔著一條下水道”等，這些輿情無論偏激與否，都應(yīng)看作是關(guān)心社會發(fā)展的反映，是一種醒語，一種公民意識的體現(xiàn)，是推進政府公共管理機構(gòu)、科學(xué)技術(shù)界、工程企業(yè)界和社會公眾“四位一體”協(xié)同防災(zāi)減災(zāi)的思想引擎?？傊本?.21”事件可以作為一個認(rèn)識的轉(zhuǎn)折點，現(xiàn)代都市地表華麗，地下“肚量”不足的時代應(yīng)該結(jié)束了!因為，災(zāi)難再次發(fā)生才是真正的不幸!