史莉莉

行政收費(fèi)作為一種政府非稅收入，主要作用是彌補(bǔ)公共支出成本、體現(xiàn)社會(huì)公正（受益者負(fù)擔(dān)）。但是我國長期以來行政收費(fèi)依據(jù)不足、收費(fèi)主體眾多、收費(fèi)項(xiàng)目繁雜、收費(fèi)程序缺失，一定歷史時(shí)期內(nèi)“紅頭文件”亂發(fā)、亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，從而使行政收費(fèi)受到詬病和質(zhì)疑。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確指出“清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)等政府非稅收入”，行政收費(fèi)亟待規(guī)范。發(fā)達(dá)國家亦有類似于我國行政收費(fèi)的收費(fèi)，如德國的公共收費(fèi)主要是彌補(bǔ)公共設(shè)施和公共服務(wù)的投入，收費(fèi)主體主要是政府公共部門及公營企業(yè)。雖然我國行政收費(fèi)與德國的公共收費(fèi)在名稱和內(nèi)涵方面有所不同，但其關(guān)于收費(fèi)清晰準(zhǔn)確的理論定位、完善且層級(jí)分明的立法保障、通過差別化成本覆蓋比例實(shí)現(xiàn)調(diào)控目的的做法，仍然為我國規(guī)范行政收費(fèi)行為提供了一些可借鑒之處。

一、德國的公共收費(fèi)——一種行政法上的金錢給付義務(wù)

（一）德國行政法上的金錢給付義務(wù)

德國行政法上的金錢給付義務(wù)，作為行政相對人所承擔(dān)的公法義務(wù)（公法負(fù)擔(dān)）的一部分，在德國行政法的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中具有重要地位。同時(shí)它也是德國財(cái)政體制中重要的財(cái)政收入來源?？傮w上，德國行政法上的金錢給付義務(wù)包括稅收、收費(fèi)、利息、行政罰款、特別收費(fèi)。其中稅收作為為所有符合條件的義務(wù)人設(shè)定，不以對等給付為條件的強(qiáng)制性金錢給付義務(wù)，在德國財(cái)政收入中占絕對比重。德國最重要的稅是所得稅和法人稅（包括工資稅）、營利稅（純收益稅）和物稅（土地稅和營業(yè)稅）。1利息在德國行政法上也被稱為附帶給付，在不按時(shí)履行主金錢義務(wù)的情況下產(chǎn)生。其通常規(guī)定在法律、法案的罰則部分。行政罰款指違反行政法上具體行政行為義務(wù)時(shí)產(chǎn)生的金錢義務(wù)。特別收費(fèi)在德國行政法上沒有明確統(tǒng)一的定義，但其目的主要是起到調(diào)控作用。如向葡萄酒生產(chǎn)者收取的特別費(fèi)用，是自特定的行業(yè)收取，用于特定行業(yè)的利益和發(fā)展的收費(fèi)；再如，作為調(diào)控手段的污物特別費(fèi)。2長期以來，利息和特別收費(fèi)在德國財(cái)政收入中占比很小，基本可以忽略。

（二）收費(fèi)

德國的收費(fèi)作為其行政法上金錢給付義務(wù)的一種，有其特定的涵義和分類，其可分為規(guī)費(fèi)/費(fèi)用（Gebuehren）和受益費(fèi)兩大類。

其一，規(guī)費(fèi)/費(fèi)用是作為本著申請人利益而做出的具體職務(wù)行為或者其他行政服務(wù)的對等給付而交納，分為對職務(wù)行為的行政費(fèi)和為使用公共設(shè)施而交付的使用費(fèi)。3其中的行政費(fèi)是指行政機(jī)關(guān)因特定義務(wù)人的行為，或?yàn)樘囟x務(wù)人的利益而采取職務(wù)行為，為彌補(bǔ)相應(yīng)的行政支出而收取的行政成本。例如申請人在申請取得建房許可的過程中，因行政機(jī)關(guān)的支出而需要繳納的費(fèi)用。根據(jù)聯(lián)邦《行政費(fèi)用法》第7條的規(guī)定，免費(fèi)事項(xiàng)包括口頭和簡單的書面答復(fù)、赦免申請事宜和職務(wù)監(jiān)督投訴情況下的職權(quán)行為等。除非法律另有規(guī)定，行政費(fèi)的最高數(shù)額根據(jù)行政支出、行政給付的客觀價(jià)值、受益人所獲得的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和其他利益確定，具體征收數(shù)額應(yīng)當(dāng)在框架原則的范圍之內(nèi)考慮義務(wù)人的經(jīng)濟(jì)狀況。4其中的使用費(fèi)是指向公共設(shè)施使用人收取的費(fèi)用，如用水、電、氣使用費(fèi)，垃圾處理費(fèi)等。規(guī)費(fèi)/費(fèi)用，適用保本原則（或者說成本覆蓋原則）和等價(jià)原則，其收取目的主要是補(bǔ)償公共設(shè)施的投入，因此，禁止過度收取。

其二，受益費(fèi)（Beitrage）。它是和規(guī)費(fèi)中的使用費(fèi)相似的，也是對于公共設(shè)施投入的補(bǔ)償，但不同的是，受益費(fèi)的收取不以公共服務(wù)設(shè)施的實(shí)際使用為前提，而只是考慮使用的可能性。例如，某個(gè)地方自治主體在一定區(qū)域內(nèi)鋪設(shè)污水排放管道，則該區(qū)域內(nèi)的所有住戶均需繳納費(fèi)用，而不論其是否會(huì)實(shí)際使用該管道。只要住戶有接入并使用污水管道的可能性，有可能從中受益，就需要繳納這項(xiàng)費(fèi)用。

二、德國三級(jí)財(cái)政中的公共收費(fèi)及其立法保障

（一）德國三級(jí)財(cái)政中的公共收費(fèi)——州和地方財(cái)政收入的一部分

德國財(cái)政體制的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)和支出責(zé)任高度配合。德國作為一個(gè)聯(lián)邦制國家，各州相對獨(dú)立，有各自的憲法，地方更是在《基本法》的保障下實(shí)行地方自治。而且，各州之間由于地域州、城市州的不同，以及面積大小的不同等，在公共管理的層次上也不盡相同。但德國財(cái)政管理體制的架構(gòu)基本與三級(jí)政府的管理體制相適應(yīng)，僅分為三層，即聯(lián)邦財(cái)政、州財(cái)政和地方財(cái)政，并統(tǒng)一采用分權(quán)自治、適度集中的財(cái)政稅收權(quán)限劃分方式。5德國《基本法》第十章“財(cái)政制度”確立了德國三級(jí)財(cái)政體制的基本框架。聯(lián)邦、州、地區(qū)各級(jí)政府的財(cái)權(quán)均有相應(yīng)的保障，聯(lián)邦財(cái)政收入約占全德財(cái)政收入的48%，各州財(cái)政收入占全德財(cái)政收入的42%，地區(qū)財(cái)政收入只占10%。6

聯(lián)邦財(cái)政收入的主要來源是稅收。稅收立法權(quán)也基本上由聯(lián)邦掌握。根據(jù)《基本法》的規(guī)定，在稅收立法方面，聯(lián)邦享有專屬立法權(quán)，以及競合立法優(yōu)先權(quán)。各州享有的稅收立法權(quán)僅限于《基本法》第105條第（2a）款的規(guī)定。7地方則沒有稅收立法的創(chuàng)設(shè)權(quán)。

表1是1997年德國財(cái)政收入來源的百分比結(jié)構(gòu)分布表8，可以看出，在純粹州層面（不包括地方層面）的財(cái)政收入構(gòu)成中，不論是原隸屬于東德還是隸屬于西德的州，其收費(fèi)所占的比重均很低。地方層面的收費(fèi)收入在其財(cái)政收入構(gòu)成中的比重高于州層面，但平均也不超過20%?？梢钥闯?，地方層面的財(cái)政收入構(gòu)成中，稅收收入比重低于州層面，收費(fèi)收入比重高于州層面。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的西德，其地方收入中的收費(fèi)比重高于東德地區(qū)。

表1

總體上，收費(fèi)收入是德國州政府和地方政府預(yù)算收入的來源，但所占比重并不是很大。從收費(fèi)的性質(zhì)來看，主要是政府部門行使政府職能的收費(fèi)，以及政府向社會(huì)提供一些文化娛樂和交通基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)而產(chǎn)生的收費(fèi)，如法庭收費(fèi)、測繪收費(fèi)、文化館收費(fèi)、博物館收費(fèi)、水電收費(fèi)、垃圾收費(fèi)、暖氣收費(fèi)、護(hù)照收費(fèi)、交通收費(fèi)和游泳池收費(fèi)等。根據(jù)德國《基本法》的規(guī)定，哪些方面可以收費(fèi)，包括制定和調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，均由地方議會(huì)確定，政府各部門包括財(cái)政部門都沒有出臺(tái)收費(fèi)規(guī)定和制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。但凡是法律規(guī)定的收費(fèi)，其全部收入必須納入州或地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理，收入直接繳入州或地方金庫，作為州或地方預(yù)算收入的來源，與稅收和其它收入來源一起編入預(yù)算報(bào)議會(huì)批準(zhǔn),并統(tǒng)籌使用。執(zhí)行收費(fèi)單位的經(jīng)費(fèi)開支全部由預(yù)算統(tǒng)一安排。除個(gè)別情況外,納入預(yù)算內(nèi)的收費(fèi)收入一般不能指定專門用途。9

（二）德國公共收費(fèi)的立法

和德國三級(jí)公共管理的體制相適應(yīng)，10縱向上，德國有關(guān)收費(fèi)的立法可以從聯(lián)邦法、州法和地方法三個(gè)層面進(jìn)行考察。

聯(lián)邦法主要指德國聯(lián)邦層面專門的收費(fèi)法律，以及聯(lián)邦制定的專業(yè)法/部門法中有關(guān)收費(fèi)的規(guī)定。聯(lián)邦關(guān)于收費(fèi)的法律，基本屬于總體的框架性規(guī)定。如德國聯(lián)邦關(guān)于行政費(fèi)的專門法律《行政費(fèi)用法》11，共26條，主要是一些原則性的規(guī)定。例如，確定了成本覆蓋的行政費(fèi)收取基本原則，確定了行政事務(wù)免費(fèi)的類別，制定了對于費(fèi)用債權(quán)人和債務(wù)人的規(guī)定等。以《行政費(fèi)用法》第9條收費(fèi)計(jì)算為例，其中第1款規(guī)定：“如果為收費(fèi)預(yù)先規(guī)定了框架費(fèi)率，那么，在確定收費(fèi)時(shí)，必須在具體情況下考慮到：其一，與職權(quán)行為相關(guān)聯(lián)的行政支出，只要支出不是作為開支分開計(jì)算；其二，職權(quán)行為對于收費(fèi)債務(wù)人的意義、經(jīng)濟(jì)價(jià)值或其他收益，以及收費(fèi)債務(wù)人的經(jīng)濟(jì)狀況。”這為行政費(fèi)的計(jì)算明確了方向和應(yīng)該考慮的因素，至于具體的費(fèi)用收取，則需要根據(jù)不同的情況由聯(lián)邦行政規(guī)章、州法或者地方法具體規(guī)定?！缎姓M(fèi)用法》也有專門的授權(quán)規(guī)定。再如，聯(lián)邦《環(huán)境法典》中關(guān)于環(huán)境使用費(fèi)確定的規(guī)定——“環(huán)境使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)根據(jù)活動(dòng)對環(huán)境造成不利影響的范圍、資源使用價(jià)值、防護(hù)費(fèi)用的數(shù)額確定?！?2這些屬于框架式規(guī)定。

各州的收費(fèi)及開支法案是關(guān)于收費(fèi)的專門法。除此之外，各州的專業(yè)法（或者說部門法）13、鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例、捐稅條例、以及為執(zhí)行州收費(fèi)和開支法案的法令和行政規(guī)則等中均有關(guān)于收費(fèi)的規(guī)定。經(jīng)筆者查詢，目前德國的13個(gè)地域州，3個(gè)城市州，均有專門的收費(fèi)法案，其中最早頒布實(shí)施的是1957年柏林州《規(guī)費(fèi)和受益費(fèi)法》，最晚的是下薩克森州2007年頒布實(shí)施的《行政開支法》。各州的收費(fèi)和開支法案，對于收費(fèi)的框架類別和征收程序等均規(guī)定得非常詳細(xì)，但具體的收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)數(shù)額，都由地方法規(guī)定。

例如，柏林《規(guī)費(fèi)和受益費(fèi)法》的效力范圍涵蓋了柏林州的行政規(guī)費(fèi)、使用規(guī)費(fèi)、受益費(fèi)之征收，對于三類費(fèi)用的課征情形、免費(fèi)適用等分條逐一做了規(guī)定（《規(guī)費(fèi)和受益費(fèi)法》第2條至第4條）。其中對于規(guī)費(fèi)及受益費(fèi)的核算確定了較為具體的框架。14對于規(guī)費(fèi)及受益費(fèi)的征收管轄15及征收程序16等收費(fèi)的重要內(nèi)容也有框架式的規(guī)定。柏林州《規(guī)費(fèi)和受益費(fèi)法》中還有若干授權(quán)規(guī)定，如第6條第1款規(guī)定，“邦政府依據(jù)本法規(guī)定，以法規(guī)命令發(fā)布規(guī)費(fèi)命令及受益費(fèi)命令”；第2款規(guī)定，“執(zhí)行規(guī)費(fèi)命令或受益費(fèi)命令所必需之行政規(guī)則，由邦政府主管機(jī)關(guān)會(huì)商財(cái)政局長發(fā)布”。

值得注意的是，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)收費(fèi)的框架類別、收費(fèi)計(jì)算、免費(fèi)事由等事項(xiàng)，在州層面立法規(guī)定，并且非常全面、詳盡、具體。如，勃蘭登堡州《鄉(xiāng)鎮(zhèn)捐稅法》17第二節(jié)（個(gè)別捐稅）部分，除稅收外，包括了收費(fèi)的一般規(guī)定（第4條）、行政費(fèi)（第5條）、使用費(fèi)（第6條）、受益費(fèi)（第8條）、特別受益費(fèi)（第9條）等規(guī)定，而且每條下均設(shè)有若干款（6-10款），對該項(xiàng)收費(fèi)的適用前提、收費(fèi)主體、收費(fèi)原則、收費(fèi)計(jì)算（收取該項(xiàng)費(fèi)用考慮的相關(guān)因素）、免費(fèi)事項(xiàng)等內(nèi)容具體規(guī)定。18

地方法主要是地方制定的、關(guān)于提供各種公共設(shè)施從而收費(fèi)的專業(yè)法/部門法。其特點(diǎn)是有具體的征收項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，往往包括收費(fèi)目錄及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。如《波茨坦市有關(guān)使用公墓及火葬設(shè)施及相關(guān)公務(wù)行為收費(fèi)的規(guī)約（附墓地收費(fèi)表）》19，其附件部分有詳細(xì)的收費(fèi)表，分為使用費(fèi)及行政費(fèi)兩塊。其中使用費(fèi)部分包括了墓穴使用收費(fèi)、葬禮收費(fèi)、火葬收費(fèi)、公共設(shè)施使用收費(fèi)、附帶利益收費(fèi)、其他費(fèi)用、附加費(fèi)等七項(xiàng)內(nèi)容。行政費(fèi)部分包括了陵墓許可和其他行政費(fèi)兩項(xiàng)。每一項(xiàng)下又分為具體的子項(xiàng)目，每個(gè)子項(xiàng)目收費(fèi)都具體到個(gè)位數(shù)，以歐元計(jì)算。再如，《波茨坦市有關(guān)廢棄物處理收費(fèi)的規(guī)約（附廢棄物收費(fèi)表）》20中，明確規(guī)定了收取什么費(fèi)、誰將付費(fèi)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)率總額等內(nèi)容。

以上是縱向上對德國有關(guān)收費(fèi)立法的劃分。德國的收費(fèi)立法從橫向上也可以分為一般法、專門法和專業(yè)法/部門法?！痘痉ā芳案髦輵椃ㄖ须m然沒有直接的關(guān)于收費(fèi)的規(guī)定，但其中有關(guān)各級(jí)公共管理主體事權(quán)的規(guī)定以及財(cái)政制度的規(guī)定，為各級(jí)管理組織的稅收、收費(fèi)等方面的管理權(quán)及立法權(quán)奠定了基礎(chǔ)，可歸為一般法范疇。聯(lián)邦《行政費(fèi)用法》、各州的費(fèi)用及開支法案，如柏林《規(guī)費(fèi)和受益費(fèi)法》、下薩克森州《行政開支法》等，以及各州關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面捐稅收取的法律，如《黑森州鄉(xiāng)鎮(zhèn)捐稅法》、《勃蘭登堡州鄉(xiāng)鎮(zhèn)捐稅法》等，都可歸為專門法。聯(lián)邦《環(huán)境法典》、《薩克森州垃圾法》、《波茨坦市廢棄物處理收費(fèi)規(guī)約》等都屬于收費(fèi)的專業(yè)法/部門法。

因此，可以說德國的收費(fèi)立法，是由聯(lián)邦法、州法、地方法三個(gè)層面構(gòu)成、包括了一般法、專門法、專業(yè)法/部門法在內(nèi)的一個(gè)立體法律體系。

三、德國公共收費(fèi)的特點(diǎn)

（一）在財(cái)政收入中所占比重很低，且主要在地方層面收取

德國的財(cái)政收入在種類上包括稅收、收費(fèi)、財(cái)政撥款、土地銷售收入、貸款等。具體的財(cái)政收入構(gòu)成在不同層次各有不同。但無論是聯(lián)邦、州還是地方，稅收都是財(cái)政收入中的主要部分。德國的稅收大體可分為三類：一是只歸屬于一級(jí)財(cái)政的稅收；二是根據(jù)法律確定的比例，在聯(lián)邦、州和地方間共享的稅收；三是作為總體或者特別補(bǔ)助目的的共享稅收。共享稅是聯(lián)邦和各州財(cái)政收入的主要部分，其中聯(lián)邦共享稅收入占其全部稅收收入的75%以上，各州共享稅收入平均占各自稅收的85%左右。21

德國收費(fèi)種類多，涉及的內(nèi)容廣，但占財(cái)政收入的比重不大，且主要在地方層面收取。根據(jù)1992年至2004年間的有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，221992年德國地方政府收入中收費(fèi)收入占比約為15%，至1995年略有上升（16%左右），自1995年起至2004年呈緩慢下降趨勢，到2004年，收費(fèi)收入占比降為13%左右。依筆者理解，德國收費(fèi)收入集中于地方層面，且比重低，與德國三級(jí)公共管理體制中地方的職能有關(guān)。在典型的德國地方政府結(jié)構(gòu)中，聯(lián)邦政府沒有地區(qū)或地方辦公機(jī)構(gòu)，州承擔(dān)大多數(shù)的公共任務(wù)，包括公共資本投資，它由地方政府來執(zhí)行，而非通過國家行政部門。23由于德國地方?jīng)]有稅收立法權(quán)，聯(lián)邦和州的立法中賦予地方的稅收權(quán)非常有限，對于實(shí)行自治的德國地方而言，給予其就公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供進(jìn)行收費(fèi)的權(quán)利，是彌補(bǔ)財(cái)政支出、保障地方建設(shè)順利進(jìn)行的必要條件。當(dāng)然，根據(jù)聯(lián)邦法和州法的規(guī)定，地方就其貢獻(xiàn)部分和州乃至聯(lián)邦分享特定的稅收，并有權(quán)利獲得縱向和橫向的財(cái)政撥款。在德國財(cái)政收入以稅收收入為主，并全部納入預(yù)算內(nèi)管理的前提下，地方的收費(fèi)收入只是一種附帶性收入。

（二）收費(fèi)的主要目的乃至唯一目的是補(bǔ)償提供公共設(shè)施及公共服務(wù)的支出

“費(fèi)用是被施加于相對人的現(xiàn)金收益，以換取一個(gè)特定履行行為——行政行為或者其他活動(dòng)——管理行為（行政費(fèi)）或者使用公共設(shè)施（使用費(fèi)）和設(shè)備（受益費(fèi)）而被收費(fèi)”。24費(fèi)和稅的最主要區(qū)別在于，費(fèi)是作為特定商品或特定服務(wù)的回報(bào)而向公民收取的。

由于德國聯(lián)邦層面財(cái)政收入以稅收為主，州一級(jí)收費(fèi)所占比重很低，收費(fèi)主要集中于州以下的地方層面，即縣、非縣轄市和鎮(zhèn)，而縣、市、鎮(zhèn)采取地方自治，其公共服務(wù)主要由市政公司這類企業(yè)提供。從經(jīng)營核算的角度來看，市鎮(zhèn)的公共服務(wù)性企業(yè)，例如市鎮(zhèn)的供電、供水、供氣單位等，主要采取以收抵支的收費(fèi)經(jīng)營方式，通過收費(fèi)來彌補(bǔ)企業(yè)的經(jīng)營開支。經(jīng)營單位根據(jù)成本核算的資料，可以提高調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)收支平衡。25筆者與德國教授的交流中，也證實(shí)了這一點(diǎn)，即收費(fèi)調(diào)整的唯一理由就是成本的變動(dòng)。這從側(cè)面反映出，收費(fèi)的主要目的乃至唯一目的是補(bǔ)償公共設(shè)施或者公共服務(wù)的支出。

（三）收費(fèi)因類別不同，成本覆蓋的比例也不盡相同，間接地起到宏觀調(diào)控的效果

在德國，收費(fèi)的成本覆蓋比例差別是很大的。公共事業(yè)費(fèi)，例如燃?xì)?、供暖、電和水費(fèi)等的收取，不僅覆蓋成本，同時(shí)也帶來可觀的利潤；污水和垃圾處理收費(fèi)，通常是覆蓋全部成本；而對于公共交通、文化、社會(huì)或者休閑設(shè)施的收費(fèi)，成本覆蓋比例是比較低的。在德國，通過公用事業(yè)的利潤來補(bǔ)貼公共交通或者其他虧損的公共服務(wù)，是很常見的做法。在德國，人們達(dá)成有長期的、廣泛的政治共識(shí)，即認(rèn)為交通基礎(chǔ)設(shè)施是國家政治條件的一部分。通行的做法是：交通基礎(chǔ)設(shè)施的使用實(shí)行免費(fèi)，建設(shè)和維護(hù)由國家預(yù)算資助，同時(shí)，高速公路也被當(dāng)作一個(gè)促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的手段。26依筆者理解，這種差別化的使用費(fèi)成本覆蓋比例，間接地具有宏觀調(diào)控的目的，實(shí)踐中也確實(shí)產(chǎn)生這樣的效果。水、電、氣等費(fèi)用，使用的是不可再生的有限自然資源，因此通過較高的收費(fèi)27（帶有一定盈利性質(zhì)），可以促使人們節(jié)約能源并減少排放，達(dá)到低碳環(huán)保的目的。而社會(huì)公益設(shè)施的收費(fèi)，適用比較低的標(biāo)準(zhǔn)，可以起到促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展的目的。

（四）在聯(lián)邦和州框架式規(guī)定下，具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在地方層面確定，可操作性強(qiáng)

如前所述，德國在聯(lián)邦層面和州層面有關(guān)收費(fèi)的規(guī)定基本屬于框架式規(guī)定，主要是確定收費(fèi)的范圍、原則、程序等總廓性的、普遍適用性的內(nèi)容，具體的收費(fèi)名目和標(biāo)準(zhǔn)均由地方議會(huì)通過制定規(guī)約來確定。由于具體的地區(qū)差異，可能造成收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)在不同地區(qū)會(huì)有所不同，但有一點(diǎn)是共同的，即德國地方層面有關(guān)收費(fèi)的規(guī)定非常詳盡具體。以筆者所訪問的波茨坦市為例，在《關(guān)于波茨坦市管理費(fèi)的法規(guī)》28中，將管理費(fèi)（即規(guī)費(fèi)中的行政費(fèi)）分為一般管理事項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)、統(tǒng)計(jì)和報(bào)告事務(wù)、財(cái)政控制事項(xiàng)、地產(chǎn)事務(wù)、城市檔案事務(wù)、保存事項(xiàng)、房屋事項(xiàng)、地籍及測量事項(xiàng)、城市規(guī)劃事項(xiàng)、市區(qū)重建事務(wù)、道路/土木工程和綠色空間管理事項(xiàng)等共計(jì)12大類。每一大類下又分若干子項(xiàng)目，有些子項(xiàng)目下還有進(jìn)一步的劃分，收費(fèi)數(shù)額以歐元計(jì)算，具體到小數(shù)點(diǎn)后兩位。在使用費(fèi)和受益費(fèi)方面，波茨坦市頒布了眾多的規(guī)約，在建設(shè)方面有《波茨坦市道路建設(shè)受益費(fèi)規(guī)定》等；在教育、文化、體育方面有《波茨坦市學(xué)校供餐收費(fèi)規(guī)定》、《波茨坦市老人中心收費(fèi)規(guī)定》、《城市和地區(qū)圖書館收費(fèi)規(guī)定》、《波茨坦市音樂學(xué)校收費(fèi)規(guī)定》等；在能源、垃圾處置方面有《波茨坦市供水收費(fèi)規(guī)定》、《廢棄物處理收費(fèi)規(guī)約》、《商業(yè)廢棄物處理收費(fèi)規(guī)定》等。這些規(guī)約，大部分在其附件部分都有詳細(xì)的收費(fèi)目錄，即使未附有目錄，其正文中也有具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，且收費(fèi)主體、收費(fèi)對象明確，程序完整，可操作性強(qiáng)。

四、對我國規(guī)范行政收費(fèi)的啟示

（一）推進(jìn)費(fèi)改稅，暫不宜納入稅收且有存在必要性及合理性的收費(fèi)項(xiàng)目應(yīng)納入預(yù)算

曾有一段時(shí)期，我國的收費(fèi)總收入接近甚至超過稅收收入。如1987年到1992年間，收費(fèi)收入與稅收收入的比例分別為0.96、1.09、1.11、1.10、1.24。29這其中又有大量收費(fèi)游離于預(yù)算管理之外。以1996年為例，在全部收費(fèi)和基金（包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外）中，約占財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入53%左右的收費(fèi)和基金是以預(yù)算外資金的形式存在的，是預(yù)算內(nèi)非稅收入規(guī)模的19倍左右。30而在德國，其財(cái)政收入主要依托政府稅收，收費(fèi)只是彌補(bǔ)公共支出不足部分的輔助性手段，收費(fèi)收入全部納入預(yù)算管理。我國自20世紀(jì)80年代初開始規(guī)范政府收費(fèi)行為，國家和地方層面分批次清理和取消了一些收費(fèi)項(xiàng)目，已經(jīng)取得了一些成效，部分地區(qū)的“費(fèi)改稅”試點(diǎn)也積累了一些經(jīng)驗(yàn)。但從全國來看，“亂收費(fèi)”仍未得到有效遏制。為進(jìn)一步加強(qiáng)收費(fèi)管理，筆者建議：首先，在對現(xiàn)有收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，就部分項(xiàng)目先行改革，調(diào)整名目并納入稅收項(xiàng)目；其次，對暫不宜納入稅收，且有存在必要性及合理性的收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)納入預(yù)算，規(guī)范管理；此外，還需要建立科學(xué)民主的公共收費(fèi)決策和監(jiān)督機(jī)制，依法治費(fèi)。

（二）行政收費(fèi)的目的須清晰，宜分類研究并明確各類收費(fèi)的定位

理論是指導(dǎo)實(shí)踐的利器，實(shí)踐為理論研究提供可供歸納的例證。在我國，行政收費(fèi)長期得不到有效規(guī)范，和理論與實(shí)踐中收費(fèi)概念模糊、收費(fèi)目的不明不無關(guān)系。在學(xué)理上，“行政收費(fèi)”的概念內(nèi)涵沒有統(tǒng)一的界定；在實(shí)踐中，我國沒有統(tǒng)一的《行政收費(fèi)法》，已頒布實(shí)施的一些涉及收費(fèi)的法律文件中未出現(xiàn)“行政收費(fèi)”一詞，只有相近的“行政性收費(fèi)”、“行政事業(yè)性收費(fèi)”等名稱。31理論研究中對行政收費(fèi)原則的研究頗多。有人提出行政收費(fèi)包括特別支出由特別收入滿足，取之有度、用之得當(dāng)，公開，收支分離等原則。32還有人提出合法收費(fèi)、合理收費(fèi)、收費(fèi)救濟(jì)、注重效率原則。33但行政收費(fèi)目的仍然不清晰。

筆者認(rèn)為，行政收費(fèi)的目的應(yīng)結(jié)合實(shí)踐中的收費(fèi)項(xiàng)目類別具體分析。根據(jù)對國家和地方層面收費(fèi)項(xiàng)目的梳理及整合，行政收費(fèi)大體可分為公共資源、公共服務(wù)、行政管理類收費(fèi)三大類。34行政管理類收費(fèi)（如證照費(fèi)、鑒定費(fèi)等）的目的應(yīng)當(dāng)是成本補(bǔ)償，收費(fèi)不得超過公共支出。公共服務(wù)類收費(fèi)，以道路交通部門收取的臨時(shí)占道收費(fèi)為例，實(shí)踐中其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定，采用同地段高于公共地下停車位收?。▏鴥?nèi)部分大城市在市區(qū)中心地段即采用此收費(fèi)原則，目的是通過較高的收費(fèi)鼓勵(lì)地下停車，緩解城市中心道路交通壓力）。此類收費(fèi)一方面是彌補(bǔ)公共支出的成本，另一方面則更多地具有調(diào)控目的。公共資源類收費(fèi)則比較復(fù)雜，比較典型的是土地“招拍掛”，以及車牌拍賣類收費(fèi)，由于價(jià)高者得，拍價(jià)屢創(chuàng)新高，其收費(fèi)目的顯然不屬于成本補(bǔ)償范疇，而主要是實(shí)行宏觀調(diào)控，以提高資源的利用率。但事實(shí)上，由于地價(jià)、房價(jià)、車牌價(jià)不斷攀升，顯示調(diào)控基本失效的情況下，這類行政收費(fèi)目的究竟如何，其本身是否具有合理性和正當(dāng)性，值得思考。35

（三）收費(fèi)立法應(yīng)詳盡具體，在上位法框架下不能給地方和部門過大的自由裁量權(quán)

亂收費(fèi)、預(yù)算外收費(fèi)現(xiàn)象在我國長期存在，始終未得到根治，其原因之一就是沒有全國性法律，各級(jí)政府通過文件自我授權(quán)，將收費(fèi)作為增加財(cái)政收入的重要手段。

德國聯(lián)邦和州層面的收費(fèi)法，確立了收費(fèi)立法的框架，地方層面的收費(fèi)項(xiàng)目及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由地方議會(huì)立法決定，詳盡具體、可操作性強(qiáng)，立法過程中的聽證等公眾參與環(huán)節(jié)，保證了收費(fèi)的合理、規(guī)范。而我國長期以來沒有一部統(tǒng)一的《行政收費(fèi)法》，有關(guān)收費(fèi)的規(guī)定散見于各專業(yè)性法律中，但多為授權(quán)性規(guī)定，并沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。而且還存在著大量的授權(quán)后再授權(quán)的現(xiàn)象。即使規(guī)定有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定的考量因素，也非常抽象而無法量化。以《中華人民共和國電信條例》為例，其中規(guī)定的三個(gè)資費(fèi)考量因素（國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展要求、電信業(yè)發(fā)展情況、電信用戶承受能力）均很難具體計(jì)算。這樣的立法現(xiàn)狀導(dǎo)致的后果就是，在我國收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)的確定，因上位法的不明確及一攬子授權(quán)而逐漸匯集于中央政府部門、地方政府及所屬部門。它們擁有過大的自由裁量權(quán)，成為一段時(shí)期內(nèi)紅頭文件亂發(fā)、亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重的一個(gè)重要原因，也導(dǎo)致地方之間、部門之間、部門和地方之間的紛爭。此外，收費(fèi)法律依據(jù)的低層級(jí)損害了政府的公信力和權(quán)威性。應(yīng)該說，事權(quán)及財(cái)權(quán)下放作為一個(gè)國家戰(zhàn)略，在一定歷史時(shí)期內(nèi)對于地方建設(shè)起到了積極作用，但地方政府在收費(fèi)中很大的權(quán)力空間極易引起腐敗，亂收費(fèi)使地方政府形象大打折扣。

在當(dāng)前法治政府建設(shè)背景下，逐步規(guī)范收費(fèi)行為是依法治國的必然要求；在統(tǒng)一的《行政收費(fèi)法》尚未出臺(tái)前，可以先行有針對性地制定全國性專門立法，將其中的收費(fèi)規(guī)定予以細(xì)化，少做授權(quán)規(guī)定，縮減地方政府和部門自由裁量的空間。

注：

1[德]平特納：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第183頁。

2、3參見上海市行政法制研究所：《政府法治簡報(bào)》，2011年第13期。

4參見[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第一卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第492頁。

5、6財(cái)政部：《財(cái)政管理和財(cái)政監(jiān)督考察報(bào)告》，財(cái)政部網(wǎng)站 ht tp://jdjc.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/guoj ij iejian/200806/t20080625_53444.html，2011年6月3日訪問。

7《德國基本法》第105條（2a）規(guī)定：“地方消費(fèi)稅和奢侈物品稅不與聯(lián)邦法律規(guī)定屬同類的，各州享有立法權(quán)。各州有權(quán)規(guī)定土地購置稅的稅率。”

8See Helmut Seitz,Subnational Government Bai louts in Germany，ZEI working papers B20-1999.

9何成軍：《德國小城市財(cái)政管理體系》，《中國財(cái)政》1997年5月刊。

10在德國，行政區(qū)并不是存在于每個(gè)州，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣則被統(tǒng)一歸為地方層面，因此一般稱為三級(jí)公共管理體制。

11Verwal tungskostengesetz（VwKostG）,制定于1970年6月23日。

12《德國環(huán)境法典》第190條、第192條，參見[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第一卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第492頁。

13如《薩克森州建設(shè)法典》、《拜仁州地方設(shè)施法》等都屬于此范疇。

14《德國規(guī)費(fèi)及受益費(fèi)法》第8條規(guī)定：“……（2）行政規(guī)費(fèi)應(yīng)參照行政部門之成本進(jìn)行核算。（3）使用規(guī)費(fèi)額度之計(jì)算，須足以彌補(bǔ)設(shè)施之行政及維護(hù)費(fèi)用、技術(shù)及經(jīng)營制發(fā)展費(fèi)用及資本之利息及清償本金費(fèi)用?！?）受益費(fèi)應(yīng)依設(shè)施所產(chǎn)生之利益進(jìn)行核算?！?/p>

15《德國規(guī)費(fèi)及受益費(fèi)法》第11條規(guī)定：“（1）規(guī)費(fèi)及受益費(fèi)之征收，由作成有規(guī)費(fèi)義務(wù)之職務(wù)行為的行政機(jī)關(guān)，或由征收規(guī)費(fèi)或受益費(fèi)之被使用設(shè)施的管理機(jī)關(guān)為之。”

16《德國規(guī)費(fèi)及受益費(fèi)法》第12條。

17“捐稅的概念具有多種含義，在稅法上是指稅務(wù)，在地方法、行政訴訟法和共同體法上的含義則比較寬泛，包括了稅務(wù)、規(guī)費(fèi)、收費(fèi)和其他特別捐稅（如療養(yǎng)費(fèi)、旅游費(fèi)）。捐稅還包括稅法上的附帶給付（如滯納金、利息）和所謂的非國庫捐稅（特別稅）。”引自[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第一卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第489頁。

18Kommunalabgabengesetz fdas Land Brandenburg，2009年5月17日修訂。

19Satzungüber die Erhebung von Gebühren für die Benutzung der Friedh?fe und der Feuerbestat tungsanlage sowie für damit in Zusammenhang stehenden Amtshandlungen der Landeshauptstadt Potsdam

（Friedhofsgebührensatzung）vom 30.01.2001，ht tp://www.fpk.de/extern/potsdam-f riedhoefe/gebuehren.html,2011年6月23日訪問。

20Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Abfal lentsorgung der Landeshauptstadt Potsdam （Abfal lgebührensatzung）vom 10.12.2010，http://www.potsdam.de/cms/beitrag/10022727/169830/,2011年6月23日訪問。

21梁文永、張富強(qiáng)：《德國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的特色》，《中國財(cái)政》2008年4月刊。

22See Kar renberg,H.,and E.Münstermann.Gemeindefinanzbericht 2005（Repor t on Local Government Finance）.Der St?dtetag,Vol.5,2005.

23[德]赫爾穆特·沃爾曼：《德國地方政府》，陳偉、段德敏譯，萬鵬飛校，北京大學(xué)出版社2005年版，第96頁。

24勃蘭登堡州《鄉(xiāng)鎮(zhèn)捐稅法》第4條第2款。

25朱秋霞：《德國財(cái)政制度》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1999年版，第139-140頁。

26See Rol f Stamm,Time-Based User Charging for Highway Use:The Euro-Vignet,Publ ic Management Occasional Papers NO.22,User Charging for Government Services.

27筆者訪德期間，與房東的交談中也了解到，德國的水電費(fèi)等較高，因此德國人都自覺養(yǎng)成節(jié)約使用的習(xí)慣。

28See Verwal tungsgebührensatzung der Landeshauptstadt Potsdam vom 12.November 2001,ht tp://www.potsdam.de/cms/ziel/212609/DE/,2011年12月13日訪問。

29數(shù)據(jù)參見趙全厚：《論公共收費(fèi)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2007年版，第122頁。

30趙全厚：《論公共收費(fèi)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2007年版，第123頁。

31“行政性收費(fèi)包括：國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的機(jī)構(gòu)依據(jù)國家法律、法規(guī)行使其管理職能，向公民、法人和其他組織收取的費(fèi)用”。參見《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部〈關(guān)于對行政性收費(fèi)、罰沒收入實(shí)行預(yù)算管理的規(guī)定〉的通知》（1993年10月）。“行政事業(yè)性收費(fèi)（以下簡稱收費(fèi)），是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織根據(jù)法律法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照國務(wù)院規(guī)定程序批準(zhǔn)，在實(shí)施社會(huì)公共管理，以及在向公民、法人提供特定公共服務(wù)過程中，向特定對象收取的費(fèi)用”。參見《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》第3條。

32參見應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)新論》，中國方正出版社2004年版，第234頁。

33參見楊臨宏：《公共經(jīng)濟(jì)法研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第136頁。

34參見上海市行政法制研究所課題組：《行政收費(fèi)立法研究報(bào)告》，2009年12月。

35在房價(jià)高企，土地價(jià)高者得，“天價(jià)地”不斷出現(xiàn)飽受批評(píng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)下，目前開發(fā)商在建設(shè)商品房的同時(shí)，開發(fā)配建房的承諾成為取得土地開發(fā)權(quán)的前提條件，這時(shí)其取得土地開發(fā)使用權(quán)繳納土地出讓金費(fèi)用，已不完全是遵照成本補(bǔ)償原則，而同時(shí)兼具社會(huì)責(zé)任性質(zhì)。