陳天祥 張 華 吳 月

行政審批是行政權(quán)力最為集中的領(lǐng)域，行政審批制度改革是政治體制改革的重要一環(huán)，它與市場(chǎng)準(zhǔn)入、自由交換和公平競(jìng)爭(zhēng)密切相關(guān)，是觀察中國(guó)市場(chǎng)制度變遷的一個(gè)重要窗口。但現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)對(duì)這一制度變遷進(jìn)程中創(chuàng)新主體面臨的約束條件、行動(dòng)策略等缺乏應(yīng)有的關(guān)注，也缺乏必要的理論關(guān)懷。

我國(guó)的行政審批制度始于新中國(guó)成立初期，政府通過(guò)行政審批制度實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的管制。改革開(kāi)放初期，由于改革的市場(chǎng)取向還比較模糊，人們對(duì)政府職能的合理邊界缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)，再加上利益結(jié)構(gòu)逐漸分化和調(diào)整，要求加強(qiáng)行政審批制度以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制，從而使行政審批事項(xiàng)越來(lái)越多、范圍越來(lái)越廣。市場(chǎng)取向改革目標(biāo)確定后，我們逐漸對(duì)政府的職能邊界有了一個(gè)較為清晰的認(rèn)識(shí)，在經(jīng)過(guò)了幾年的試驗(yàn)后，于2001年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行以精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)和規(guī)范審批過(guò)程為主要內(nèi)容的改革。從改革的分工來(lái)看，受信息不完全和制度創(chuàng)新程序的約束，中央政府除了對(duì)自己承擔(dān)的審批事項(xiàng)進(jìn)行清理外，主要通過(guò)行政命令和決定等動(dòng)員和指導(dǎo)改革。地方政府則因?yàn)橐韵碌脑蚨洚?dāng)了創(chuàng)新的主角：一是地方政府承擔(dān)了絕大多數(shù)的行政審批事項(xiàng)，貼近微觀主體，獲取制度創(chuàng)新需求信息的能力較強(qiáng)；二是相對(duì)于中央的制度創(chuàng)新而言，地方層面的創(chuàng)新程序更簡(jiǎn)單，創(chuàng)新成本較低，因而更有利于進(jìn)行制度創(chuàng)新；三是 “摸著石頭過(guò)河”的改革路徑使地方政府經(jīng)常充當(dāng)中央政府創(chuàng)新的“先行官”，為其積累經(jīng)驗(yàn)，也可以減少風(fēng)險(xiǎn)和成本；四是具有獨(dú)立利益目標(biāo)的地方政府，為了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加政府的財(cái)力和政治收益甚至官員個(gè)人的政績(jī)，存在強(qiáng)烈的響應(yīng)制度創(chuàng)新需求的動(dòng)機(jī)，并具有動(dòng)用自己所擁有的政治行政資源將潛在的制度創(chuàng)新需求轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的制度供給的能力。

本文主要利用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，探討如下問(wèn)題：地方政府在制度變遷初始條件約束下如何利用自身資源突破制度創(chuàng)新壁壘實(shí)施制度創(chuàng)新？地方政府制度創(chuàng)新中將面臨哪些自身不可逾越的障礙？制度創(chuàng)新的前景如何？

一、地方政府行政審批制度創(chuàng)新的理論框架

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)作為分析制度變遷 （創(chuàng)新）的理論，自20世紀(jì)80年代以后，被廣泛用于解釋社會(huì)變遷事件。這一理論的邏輯起點(diǎn)如科思所說(shuō)：“從人的實(shí)際出發(fā)來(lái)研究人，實(shí)際的人在由現(xiàn)實(shí)制度所賦予的制約條件中活動(dòng)?！保?］（P255）諾思認(rèn)為：“制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的目標(biāo)是研究制度演進(jìn)背景下人們?nèi)绾卧诂F(xiàn)實(shí)世界中作出決定和這些決定又如何 改 變 世 界?！保?］（P1－2）本 文 接 受 不 同 行 動(dòng) 集 團(tuán)（包括政府）和個(gè)人是理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)。經(jīng)濟(jì)人的特性決定了人的趨利性動(dòng)機(jī)，即在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和變遷過(guò)程中會(huì)盡可能地進(jìn)行成本收益比較，以選擇對(duì)己 （集團(tuán)和個(gè)人）有利的制度創(chuàng)新方案，這亦是本文構(gòu)建理論框架的主要依據(jù)。

（一）制度創(chuàng)新中的行動(dòng)者

地方政府在行政審批制度創(chuàng)新中主要存在兩個(gè)行動(dòng)集團(tuán)：一個(gè)是改革的主要推動(dòng)者，可稱(chēng)為“核心行動(dòng)者”［3］，它由地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人和具體推動(dòng)行政審批制度改革的決策者和組織者組成；另一個(gè)是執(zhí)行者，指的是具有行政審批實(shí)質(zhì)性權(quán)力的政府各職能部門(mén)，它們既是改革的對(duì)象，又是改革的具體執(zhí)行者。

這兩個(gè)制度創(chuàng)新的行動(dòng)者所充當(dāng)?shù)慕巧遣煌?，目?biāo)函數(shù)也各異。核心行動(dòng)者是代表制度創(chuàng)新的積極力量，在地方政府間競(jìng)爭(zhēng)和以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主要標(biāo)準(zhǔn)的干部考核體制下，他們能夠及時(shí)捕捉到創(chuàng)新所帶來(lái)的實(shí)際收益，一是可以改善本地的投資軟環(huán)境，吸引更多的外部資本，也有利于激活本地資本，從而有利于本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加財(cái)政收入；二是在 “晉升錦標(biāo)賽”［4］下因經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革成功而獲得了良好的政治收益（民望）而獲得更多的個(gè)人晉升機(jī)會(huì)，因此，他們具有積極響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)進(jìn)行制度創(chuàng)新的動(dòng)力。而執(zhí)行者即行政審批職能部門(mén)及其工作人員，雖然有的是地方政府的組成部分，但與核心行動(dòng)者有著不同的收益預(yù)期。其中一些部門(mén)具有雙重職能屬性，如外經(jīng)貿(mào)部門(mén)，一方面具有招商引資職能，頭上頂著招商引資的考核指標(biāo)，希望通過(guò)行政審批制度改革吸引更多的外資；另一方面，改革也意味著其權(quán)力的削弱 （自由裁量權(quán)的減少），也就減少了尋租的空間，因此，他們對(duì)改革的態(tài)度是消極的，積極性不高。另一些部門(mén)只具有審批職能，沒(méi)有招商引資方面的考核指標(biāo)，行政審批制度改革對(duì)部門(mén)和個(gè)人來(lái)說(shuō)，除了能獲得一定的精神激勵(lì)外，沒(méi)有多少實(shí)際的收益，卻面臨收益減少的預(yù)期：（1）經(jīng)濟(jì)利益的減少。如頒發(fā)許可證和其他證照本身具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因?yàn)樗c行政收費(fèi)聯(lián)系在一起。據(jù)統(tǒng)計(jì)，其收益相當(dāng)于該許可證或證照相關(guān)項(xiàng)目收費(fèi)的15%～25%。［5］（P52）這些因?qū)徟鴰?lái)的經(jīng)濟(jì)利益歸部門(mén)所有①雖然不少地方實(shí)行收支兩條線(xiàn)制度，名義上行政收費(fèi)不歸收費(fèi)部門(mén)所有，但很多時(shí)候上級(jí)會(huì)通過(guò)增加業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的方式將這些利益變相地轉(zhuǎn)移給收費(fèi)部門(mén)。，減少審批項(xiàng)目實(shí)際上就減少了部門(mén)的經(jīng)濟(jì)收益。（2）個(gè)人收益的減少，這主要體現(xiàn)在權(quán)力尋租方面。因此，這些部門(mén)及其工作人員對(duì)改革的積極性更低甚至對(duì)改革存在抵觸情緒，人為地設(shè)置障礙?？偟膩?lái)看，執(zhí)行者雖然表面上都贊成進(jìn)行改革，但實(shí)際上卻是一個(gè)不太情愿的、被動(dòng)的行動(dòng)者，其創(chuàng)新的參與度和執(zhí)行力取決于與核心行動(dòng)者之間的力量對(duì)比和核心行動(dòng)者的行動(dòng)策略。

由于執(zhí)行者擁有實(shí)質(zhì)性的行政審批權(quán)，決定了改革離不開(kāi)他們的合作。因此，對(duì)核心行動(dòng)者來(lái)說(shuō)，必須尋找一種既能推動(dòng)制度創(chuàng)新又能尊重執(zhí)行者某種既得利益的機(jī)制，減少制度實(shí)施過(guò)程的 “摩擦成本”。［6］于是，行政服務(wù)中心這一新的制度裝置便應(yīng)運(yùn)而生。

（二）制度裝置

我國(guó)行政審批體制屬于一種碎片化的體制，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是審批數(shù)目多，涉及經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理、行政管理三大方面，而這些審批事項(xiàng)又分布于幾十個(gè)政府職能部門(mén)，一些審批事項(xiàng)涉及眾多的職能部門(mén) （如工商企業(yè)登記涉及工商、環(huán)保、衛(wèi)生、質(zhì)檢、規(guī)劃、城建、國(guó)土等），每個(gè)部門(mén)都有獨(dú)立的審批權(quán)，以不同的法律、法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件甚至行政命令為依據(jù)，每個(gè)系統(tǒng) （部門(mén)）都按科層規(guī)則獨(dú)立行事，包括審批權(quán)限的縱向劃分、標(biāo)準(zhǔn)體系、流程體系和信息處理技術(shù)等。此外，不同的職能部門(mén)的權(quán)力隸屬體系不同，有的采屬地管理，從屬于不同層級(jí)的地方政府體系；有的則采垂直管理，包括中央以下垂直管理和省級(jí)以下垂直管理，地方政府無(wú)權(quán)指揮這些部門(mén)。而屬地管理的部門(mén)雖然屬于地方政府體系，但在業(yè)務(wù)上又必須接受上級(jí)職能部門(mén)的指導(dǎo)，難免出現(xiàn)縱橫之間的權(quán)力交叉和沖突。二是審批職能部門(mén)地域分散，幾十個(gè)審批機(jī)關(guān)分散在不同的地點(diǎn)辦公，增加了制度創(chuàng)新的空間障礙。這種碎片化體制的初始條件對(duì)核心行動(dòng)者來(lái)說(shuō)就意味著，他們與執(zhí)行者之間存在信息不對(duì)稱(chēng)，如果沒(méi)有某種形式的集合和統(tǒng)制，將會(huì)面臨許多難以預(yù)期的發(fā)生在不同部門(mén)之間、不同層級(jí)之間、不同地域之間的潛在制度進(jìn)入成本，包括談判 （說(shuō)服）成本、搜尋信息成本、制定規(guī)則成本和監(jiān)督成本等，而使制度創(chuàng)新難產(chǎn)。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中有一個(gè)路徑依賴(lài)原理，指的是制度變遷的路向?qū)ΜF(xiàn)存制度安排存在一定的依賴(lài)關(guān)系，即存在著制度慣性。“在制度變遷中存在著路徑依賴(lài)性，制度系統(tǒng)會(huì)在相當(dāng)程度上順從慣性?！保?］（P476）它主要是由制度成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期等四個(gè)強(qiáng)化機(jī)制決定的。［8］（P9－31）在這些機(jī)制的作用下，制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化：或是沿著既定的路徑，制度變遷進(jìn)入良性循環(huán)的軌道；或是順著原來(lái)的錯(cuò)誤路徑走下去，并鎖定 （Lock－in）在某種無(wú)效率的狀態(tài)下。一旦進(jìn)入了鎖定狀態(tài)，要扭轉(zhuǎn)原有的方向就會(huì)十分困難，往往要借助于外部效應(yīng)，引入外生變量或依靠政府體制的改變。［9］（P133）行政審批制度改革也是如此。一方面，對(duì)執(zhí)行者來(lái)說(shuō)，由于其宏觀視野的局限使他們習(xí)慣于按傳統(tǒng)的管制方式行事，視行政審批為理所當(dāng)然，對(duì)技術(shù)的依戀和在科層制環(huán)境中養(yǎng)成的規(guī)則 “迷宮”意識(shí)使他們傾向于相信舊有的規(guī)則和流程，對(duì)改革可能存在的不確定性則使他們?nèi)菀桩a(chǎn)生一種本能的排斥意識(shí)，特別是當(dāng)這種改革威脅到其既有利益的時(shí)候更是如此，這就決定了核心行動(dòng)者不可能依靠執(zhí)行者這一原有的制度力量去推進(jìn)制度創(chuàng)新。另一方面，因存在信息不對(duì)稱(chēng)、縱橫權(quán)力配置關(guān)系的剛性化而使行政命令難以奏效，傳統(tǒng)的政治動(dòng)員機(jī)制又日漸式微，使核心行動(dòng)者也不可能利用原有的制度機(jī)制去推動(dòng)制度創(chuàng)新。此外，受法律和政府組織結(jié)構(gòu)的制約，核心行動(dòng)者不能隨意將行政審批權(quán)力由一個(gè)部門(mén)轉(zhuǎn)移給另一個(gè)部門(mén)行使。這一系列的約束條件使核心行動(dòng)者面臨巨大的制度進(jìn)入壁壘，留給他們的制度創(chuàng)新空間并不大，同時(shí)也說(shuō)明，必須尋找新的力量，以權(quán)力制約權(quán)力，才能獲得突破。最終，地方政府選擇了在不觸動(dòng)執(zhí)行者實(shí)質(zhì)性審批權(quán)力的情況下，借助于行政服務(wù)中心這一制度裝置去推動(dòng)制度創(chuàng)新的方法。

關(guān)于制度裝置，戴維斯和諾思是這樣描述的：“行動(dòng)團(tuán)體所利用的文件和手段，當(dāng)這些裝置被應(yīng)用于新的安排結(jié)構(gòu)時(shí)，行動(dòng)團(tuán)體就利用它們來(lái)獲取外在于現(xiàn)有安排結(jié)構(gòu)的收入?！保?0］（P272－273）然而，制度裝置這一制度變遷中的重要變量卻長(zhǎng)期被學(xué)術(shù)界所忽視，現(xiàn)有文獻(xiàn)的有關(guān)論述寥寥無(wú)幾。周振華較早注意到了這個(gè)問(wèn)題，認(rèn)為在改革道路或方式的選擇上，有一個(gè)改革程序的作用裝置問(wèn)題。［11］吳駿、陳珊一將制度裝置定義為 “制度變遷中 新 制 度 安 排 的 市場(chǎng)控制手 段”［12］（P17）。本文從這些論述中得到啟發(fā)，將制度裝置定義為：制度變遷中新制度安排的控制手段，包括措施、機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)施、信號(hào)、工具等。有時(shí)，制度裝置也可以是一個(gè)制度安排，是原制度的派生制度。例如，交通規(guī)則是一個(gè)制度，而為了保證它得到遵守的相應(yīng)的懲罰制度就是一個(gè)制度裝置。如果沒(méi)有有效的控制手段，再好的制度創(chuàng)新也不能產(chǎn)生預(yù)期的效果。“成功的制度安排是通過(guò)成功的制度裝置來(lái)執(zhí)行的，不同的制度裝置可以決定一項(xiàng)新制度安排的執(zhí)行力度與期望結(jié)果。”［13］陳時(shí)興早就注意到行政服務(wù)中心屬于一種制度裝置［14］，但沒(méi)有從此出發(fā)去探討制度創(chuàng)新問(wèn)題。

在行政審批制度改革中，地方政府發(fā)明的行政服務(wù)中心 （有的地方叫政務(wù)服務(wù)中心）這一機(jī)構(gòu)是典型的制度裝置。它本身不具備審批功能，但通過(guò)管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督功能有效地改變了行政審批的運(yùn)行方式，推動(dòng)了制度變遷，是行政體制改革中的一大制度創(chuàng)新。其好處是，將所有行政審批機(jī)關(guān)集中到一個(gè)地方，有利于提高辦事效率，大大減少企業(yè)和民眾在不同地方跑審批的時(shí)間，從而減少了交易費(fèi)用。更為重要的是，將各執(zhí)行者 （審批部門(mén)）引入到這個(gè)裝置之中，搭建起一個(gè)新的制度平臺(tái)，從而有可能突破碎片化行政審批體制下的制度進(jìn)入壁壘，使核心行動(dòng)者掌握制度創(chuàng)新的主動(dòng)權(quán)，為統(tǒng)一實(shí)施改革提供了極大的便利，減少了制度創(chuàng)新的初始成本，并借助于制度強(qiáng)化機(jī)制形成與過(guò)去不同的路徑依賴(lài)，朝著有利于核心行動(dòng)者預(yù)期的方向發(fā)展。

從各地的實(shí)踐來(lái)看，行政服務(wù)中心多為事業(yè)單位性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，與各執(zhí)行者之間沒(méi)有行政隸屬關(guān)系。為此，還需要賦予其必要的資源，才能推動(dòng)制度創(chuàng)新?！霸谌鄙傩袆?dòng)資源的情況下，即使最清楚的理解和偏好，也不能使實(shí)踐發(fā)生改變。”［15］（P51）其中，權(quán)力資源是最重要的資源，因?yàn)?，在相?duì)集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，“下級(jí)官員通常對(duì)上級(jí)權(quán)力的意志極為敏感”［16］（P288）。于是，不少地方都采取給行政服務(wù)中心 “戴官帽”的做法，即組建一個(gè)具有較高行政規(guī)格的機(jī)構(gòu)，如行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組 （非常設(shè)機(jī)構(gòu)），由具有較高行政級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)人任組長(zhǎng)，其他一些職能部門(mén)為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組決定行政審批制度改革的大政方針和措施，行政服務(wù)中心為其下屬機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)決策的執(zhí)行工作。這樣，從力量對(duì)比上看，核心行動(dòng)者擁有更大的權(quán)威，也擁有更多的政治和行政資源。而執(zhí)行者陣營(yíng)則相對(duì)比較弱小，它們彼此之間因自身的隱性利益不能擺在桌面上公開(kāi)討價(jià)還價(jià)而無(wú)法形成同盟，處于各自為政的狀態(tài)，容易被核心行動(dòng)者陣營(yíng)各個(gè)擊破。

但是，只有這樣一個(gè)制度裝置還不足以讓制度創(chuàng)新立刻生效。事實(shí)上，各地的行政審批制度改革的效果參差不齊，一些地方成效顯著，而另外一些地方則不然。這就說(shuō)明，僅有行政服務(wù)中心這種制度裝置是不夠的，還需要核心行動(dòng)者采取相應(yīng)的行動(dòng)策略，才能將新制度裝置的功能充分發(fā)揮出來(lái)。

（三）行動(dòng)策略

制度創(chuàng)新的重要一點(diǎn)是 “進(jìn)入”，使新的強(qiáng)化機(jī)制發(fā)酵，進(jìn)而打破原來(lái)的路徑依賴(lài)。對(duì)核心行動(dòng)者①由于執(zhí)行者對(duì)改革的被動(dòng)甚至消極態(tài)度，因此，這里僅涉及核心行動(dòng)者的行動(dòng)策略。來(lái)說(shuō)，首先要讓各執(zhí)行者進(jìn)駐行政服務(wù)中心，否則，新制度裝置就無(wú)法發(fā)揮其調(diào)控功能。正如戴維斯和諾斯所說(shuō)：“政府的安排并沒(méi)有提供退出的選擇權(quán)”［17］（P275），一旦入駐，再想中途退出就將面臨巨大的政治成本。由于改革對(duì)執(zhí)行者可能帶來(lái)的潛在不確定性而使他們并非心甘情愿地入駐行政服務(wù)中心，或者只是部分進(jìn)入（如一部分審批在行政服務(wù)中心而另一些保留在部門(mén)所在地），或者找借口拖延和拒絕入駐，那些垂直管理部門(mén)尤甚。為此，除了依靠傳統(tǒng)的動(dòng)員方式 （如行政命令和政治號(hào)召）外，還需要其他一些策略行動(dòng)，包括提供良好的辦公條件、尊重既得利益，甚至還需要利用一些私人關(guān)系充當(dāng)“潤(rùn)滑劑”等。

進(jìn)入新制度裝置中只是改革的第一步，除此之外，還需要核心行動(dòng)者采取后續(xù)策略：（1）先易后難、循序漸進(jìn)。這樣做的好處是，可以減少制度的初始設(shè)計(jì)成本和實(shí)施成本，啟動(dòng)制度創(chuàng)新，并逐漸形成新的路徑依賴(lài)，通過(guò)新制度裝置的強(qiáng)化功能實(shí)現(xiàn)邊際成本遞減和邊際收益遞增效應(yīng)。（2）樹(shù)立改革標(biāo)桿，產(chǎn)生學(xué)習(xí)效應(yīng)。新制度裝置有利于化解碎片化的行政審批體制所帶來(lái)的各自為政和學(xué)習(xí)的邊界障礙，因?yàn)椴煌膱?zhí)行者在同一地方、同樣的條件下干著類(lèi)似的工作，容易形成 “比學(xué)趕超”的局面。（3）運(yùn)用制度調(diào)控機(jī)制，如考核機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，減少執(zhí)行者的機(jī)會(huì)主義行為和尋租機(jī)會(huì)。（4）善于利用知識(shí)的作用。拉坦指出：“當(dāng)社會(huì)科學(xué)知識(shí)和有關(guān)的商業(yè)、計(jì)劃、法律和社會(huì)服務(wù)專(zhuān)業(yè)的知識(shí)進(jìn)步時(shí)，制度變遷的供給曲線(xiàn)也會(huì)右移。進(jìn)而言之，社會(huì)科學(xué)和有關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的進(jìn)步降低了制度發(fā)展的成本?！保?8］（P336）對(duì)行政審批制度改革而言，主要是要善于利用現(xiàn)代信息技術(shù)、借鑒其他地區(qū)行政審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)和外部專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的知識(shí)。在公共部門(mén)，跨地區(qū)和跨部門(mén)之間的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)和模仿可以大大減少制度的設(shè)計(jì)成本和動(dòng)員實(shí)施成本，而公共部門(mén)開(kāi)放的組織環(huán)境則為這種學(xué)習(xí)和模仿提供了較大的便利。①這一點(diǎn)與私人部門(mén)不同。私人部門(mén)由于競(jìng)爭(zhēng)的原因，相互之間對(duì)知識(shí)進(jìn)行封鎖，均盡可能壟斷自己所擁有的知識(shí)。（5）保持持續(xù)不斷的制度創(chuàng)新壓力。這一方面是為了適應(yīng)外部環(huán)境 （如法律和市場(chǎng)環(huán)境）變化的需要，另一方面也是防止改革回潮的需要。為此，需要具備三個(gè)條件：第一，不同核心領(lǐng)導(dǎo)人的觀念和意志的連續(xù)性。由于地方政府的行政審批制度改革主要依據(jù)行政權(quán)力推動(dòng)，而行政權(quán)力具有脆性和韌性雙重屬性。前者指的是行政權(quán)力的行使當(dāng)遇到客觀困難、下級(jí)的抵制或領(lǐng)導(dǎo)人的更替時(shí)就容易出現(xiàn)斷裂而使某一行政行為中止。這種脆性主要表現(xiàn)在自上而下的行政過(guò)程中，常見(jiàn)的例子如房地產(chǎn)調(diào)控、投資緊縮、環(huán)境保護(hù)等。后者指的是行政權(quán)力在維護(hù)自己的權(quán)利方面，政府官員對(duì)自己擁有的權(quán)力所帶來(lái)的潛在收益具有確定的預(yù)期，從而有足夠而持久的動(dòng)力去 “保護(hù)”自己的權(quán)力 “領(lǐng)地”，此乃經(jīng)濟(jì)人特性使然。于是，自上而下權(quán)力行使中的脆性在自下而上的持久的韌性張力面前，行政審批制度改革的可持續(xù)性就會(huì)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，容易中途夭折，因此，核心領(lǐng)導(dǎo)人的持續(xù)意志就顯得非常重要。這除了與領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人認(rèn)知水平有關(guān)外，還與該地的市場(chǎng)環(huán)境和改革的社會(huì)氛圍有關(guān)。第二，保持對(duì)核心行動(dòng)者足夠的激勵(lì)強(qiáng)度，即對(duì)改革的組織者進(jìn)行適當(dāng)?shù)募?lì)，使他們有足夠的動(dòng)力去持續(xù)推動(dòng)改革。第三，適當(dāng)?shù)母母锕?jié)奏控制，不失時(shí)機(jī)地推動(dòng)改革向縱深發(fā)展。

二、案例分析

下面剖析F市行政審批制度改革的案例，以經(jīng)驗(yàn)事實(shí)驗(yàn)證理論框架，即地方政府的核心行動(dòng)者為突破制度變遷初始條件的約束，利用一定的制度裝置作為控制手段，并配合適當(dāng)?shù)男袆?dòng)策略，減少制度成本，推動(dòng)制度創(chuàng)新。

之所以選擇F市為案例，是出于其代表性和資料可獲得性的考慮。F市是地處珠三角核心區(qū)的一個(gè)地級(jí)市，非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對(duì)行政審批制度創(chuàng)新需求強(qiáng)烈。當(dāng)?shù)卣憫?yīng)這一需求，2002年至今，共進(jìn)行了五輪行政審批制度改革，成效顯著，具有標(biāo)本性意義。隨著改革向縱深發(fā)展，各種利益關(guān)系暴露比較全面。通過(guò)它能更好地打開(kāi)政府內(nèi)部的 “神秘之窗”，洞察真實(shí)世界。本文所用到的F市的資料來(lái)自我們自2011年11月至2012年3月期間對(duì)F市政府相關(guān)職能部門(mén)、企業(yè)代表和市民的密集調(diào)研，包括研讀政府文件、座談會(huì)、個(gè)別深度訪(fǎng)談等。

（一）建立新制度裝置：賦予核心行動(dòng)者必要的制度創(chuàng)新權(quán)能

2002年，F(xiàn)市啟動(dòng)行政審批制度改革，建立市一級(jí)的行政服務(wù)中心，與此同時(shí)，成立了具較高行政規(guī)格的行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，行政服務(wù)中心是其下屬事業(yè)單位。領(lǐng)導(dǎo)小組由副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)、市政府副秘書(shū)長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，市紀(jì)委、監(jiān)察局、法制局、發(fā)改局、財(cái)政局、編辦等為成員單位②十年來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人和成員處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中，但在保持其足夠的權(quán)威性這一點(diǎn)上是連貫的。，下設(shè)審改辦，為其常設(shè)機(jī)構(gòu)，審改辦主任兼任市長(zhǎng)助理、行政服務(wù)中心主任。審改辦和行政服務(wù)中心是兩套牌子一套人馬，辦公地點(diǎn)在一起，從而增加行政服務(wù)中心的權(quán)威性。行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組還經(jīng)常促成以市政府的名義發(fā)布和轉(zhuǎn)發(fā)行政審批制度改革文件，從而凌駕于各執(zhí)行者 （審批職能部門(mén)）之上。此外，審改辦還與法制局、監(jiān)察局、編辦、紀(jì)委、糾風(fēng)辦等機(jī)構(gòu)結(jié)成政策聯(lián)盟，從而形成強(qiáng)大的核心行動(dòng)者陣營(yíng)，獲得了較強(qiáng)的制度創(chuàng)新權(quán)能。

（二）“請(qǐng)君入甕”：將執(zhí)行者引入到新制度裝置之中，打破原有路徑依賴(lài)

F市主要采取了以下的策略，將執(zhí)行者引入到新的制度裝置之中：

（1）政治動(dòng)員。核心行動(dòng)者通過(guò)發(fā)文件、領(lǐng)導(dǎo)人講話(huà)等方式營(yíng)造改革的氛圍，強(qiáng)調(diào)向企業(yè)和民眾提供 “一站式”服務(wù)的重要性和迫切性，要求各執(zhí)行者入駐行政服務(wù)中心。

（2）“給好處”。如提供良好的辦公設(shè)施和管理服務(wù)，如日常工作秩序和環(huán)境衛(wèi)生等的維護(hù)。

（3）尊重既有利益。尊重原有 “條塊分割”的利益格局，對(duì)各執(zhí)行者來(lái)說(shuō)只是審批陣地的轉(zhuǎn)移但審批權(quán)限并沒(méi)有轉(zhuǎn)移，而且，執(zhí)行者原有的人事編制和財(cái)政預(yù)算等均保持不變。

（4）“拉關(guān)系”、“打招呼”。政府是一個(gè)縱橫交錯(cuò)的組織，各種關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，特別是 “條塊分割”的格局下，地方政府職能部門(mén)要接受上級(jí)主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，一些有 “實(shí)力”的部門(mén)或“強(qiáng)勢(shì)”的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)或 “強(qiáng)勢(shì)”的上級(jí)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，他們對(duì)地方政府就不一定那么 “言聽(tīng)計(jì)從”。垂直管理部門(mén)，包括中央垂直管理部門(mén)和省以下垂直管理部門(mén)，其 “后臺(tái)”就更硬。對(duì)于這些部門(mén)，核心行動(dòng)者除了采取上述常規(guī)性策略外，還會(huì)通過(guò)一些非正式的渠道私下 “溝通”和“潤(rùn)滑”?？傊诵男袆?dòng)者兼用 “軟” “硬”兩手，想法將各執(zhí)行者引入到新的制度裝置之中。

（三）“多管齊下”：利用新制度裝置的組織和資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)制度創(chuàng)新

一是 “先易后難”，以行政審批事項(xiàng)清理為突破口。由于有法律、法規(guī)和規(guī)章等為依據(jù)，審批事項(xiàng)清理工作較容易推進(jìn)，因而，核心行動(dòng)者一般都會(huì)選擇從此出發(fā)進(jìn)入制度創(chuàng)新通道，待取得經(jīng)驗(yàn)后再往前走。核心行動(dòng)者利用新制度裝置下所具有的組織、人力和知識(shí)優(yōu)勢(shì)，制定清理的原則、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)度要求，并由行政服務(wù)中心負(fù)責(zé)具體的跟蹤、指導(dǎo)和審查工作。經(jīng)過(guò)多輪的清理工作，目前F市已經(jīng)做到了 “零審批零收費(fèi)”，即市級(jí)以下設(shè)置的審批項(xiàng)目和收費(fèi)項(xiàng)目均為零。

二是 “比學(xué)趕超”，突破改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。規(guī)范審批行為、壓縮審批時(shí)限是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，是執(zhí)行者運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行博弈的核心領(lǐng)域。由行政服務(wù)中心 （審改辦）組織各執(zhí)行者赴外地調(diào)研取經(jīng)、提煉標(biāo)準(zhǔn)模板、自查和修訂、審查、公布執(zhí)行。其中，標(biāo)桿法顯示了強(qiáng)大的功效：核心行動(dòng)者通過(guò)正式和非正式的渠道，說(shuō)服某個(gè)執(zhí)行者作為改革的示范單位，取得成功后讓其他執(zhí)行者效仿，這時(shí)，新制度裝置的規(guī)范、引導(dǎo)和催化作用就會(huì)自動(dòng)發(fā)酵。很多時(shí)候， “身邊的榜樣”比再多的說(shuō)教都有力量，且其學(xué)習(xí)成本也更低。憑借新制度裝置的這一強(qiáng)化機(jī)制，改革不斷獲得進(jìn)展。經(jīng)過(guò)幾輪改革，目前F市幾乎所有審批事項(xiàng)的辦結(jié)時(shí)限都少于原定的時(shí)限，有的甚至只有其三分之一或四分之一。

三是避免 “單兵突進(jìn)”，完善配套制度安排。改革需要系統(tǒng)和配套的制度安排， “單兵突進(jìn)”容易使改革的效果大打折扣甚至中途夭折。F市利用新制度裝置平臺(tái)，出臺(tái)了諸如 “辦事公開(kāi)制度”、“首問(wèn)責(zé)任制度”、“一次性告知制度”、“服務(wù)承諾制度”和 “考核評(píng)議制度”等相關(guān)制度，并建立了統(tǒng)一的行政審批網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，促進(jìn)行政審批過(guò)程的公開(kāi)、規(guī)范、高效、廉潔，有力地制約了執(zhí)行者的機(jī)會(huì)主義和尋租行為。

（四） “持續(xù)推進(jìn)”：實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的擴(kuò)散功能

一是 “持之以恒，控制節(jié)奏”。F市地處沿海發(fā)達(dá)區(qū)域，外部環(huán)境比較寬松，改革氛圍非常濃厚，核心領(lǐng)導(dǎo)者的創(chuàng)新意識(shí)較濃，不斷在公開(kāi)場(chǎng)合宣示和動(dòng)員改革。長(zhǎng)期形成的創(chuàng)新慣性使F市沒(méi)有因領(lǐng)導(dǎo)人的更替而使改革中斷。此外，核心行動(dòng)者合理地控制制度創(chuàng)新的節(jié)奏。

二是 “論功行賞，獎(jiǎng)懲分明”。通過(guò)各種獎(jiǎng)懲方式激勵(lì)改革組織者和執(zhí)行者，既包括正面激勵(lì)，也包括負(fù)面刺激。

三是 “漸次深入，全面推進(jìn)”。2009年，F(xiàn)市被廣東省確定為行政審批方式創(chuàng)新試點(diǎn)市，從而為改革提供了更加廣闊的空間，F(xiàn)市借機(jī)將改革引向深入：（1）實(shí)行 “兩縱兩橫”審批流程改革。即從部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間橫向、同級(jí)部門(mén)與部門(mén)之間橫向、部門(mén)內(nèi)部上下層級(jí)之間縱向以及不同政府層級(jí)之間縱向四個(gè)方向理順審批流程，壓縮 “內(nèi)循環(huán)”。（2）推行工程報(bào)建、工商登記、房地產(chǎn)登記等跨部門(mén)并聯(lián)審批。（3）試行集中統(tǒng)一管理，將原來(lái)分散在各科室的行政審批權(quán)向一個(gè)內(nèi)設(shè)科室集中，已集中的行政審批權(quán)向首席代表集中，首席代表向行政服務(wù)中心集中。（4）建設(shè)三級(jí)審批四級(jí)服務(wù)的新制度裝置網(wǎng)絡(luò)體系。借助制度的邊際效應(yīng)功能，F(xiàn)市逐級(jí)擴(kuò)散新制度裝置的應(yīng)用范圍，形成市、區(qū)、鎮(zhèn) （街）、村 （居）的行政審批服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，實(shí)現(xiàn)了 “規(guī)模經(jīng)濟(jì)”。

三、行政審批制度創(chuàng)新的困境與前景

從縱向分工來(lái)看，推動(dòng)行政審批制度變遷的行動(dòng)者主要是中央政府和地方政府。從變遷的進(jìn)程來(lái)看，它循著以下的軌跡前進(jìn)：中央政府捕捉到制度創(chuàng)新的需求后，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)啟動(dòng)創(chuàng)新進(jìn)程——地方政府承擔(dān)制度創(chuàng)新的主要任務(wù)，在自己的權(quán)能范圍內(nèi)實(shí)施創(chuàng)新——受制度創(chuàng)新能力的限制，地方政府向中央政府傳遞進(jìn)一步創(chuàng)新的需求——中央政府過(guò)濾由地方政府傳遞而來(lái)的創(chuàng)新需求，啟動(dòng)下一輪的制度創(chuàng)新。這是一個(gè)周而復(fù)始的過(guò)程，呈現(xiàn)出波浪式前進(jìn)的特征，中央與地方之間不斷轉(zhuǎn)換制度創(chuàng)新的角色。從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)來(lái)看，在行政審批制度變遷過(guò)程的大部分時(shí)間中，地方政府充當(dāng)了制度創(chuàng)新的主角，因?yàn)椋瑹o(wú)論是在發(fā)明新制度裝置、創(chuàng)新制度規(guī)則還是促進(jìn)制度擴(kuò)散等方面，地方政府都發(fā)揮了更大的作用，而中央政府的作用主要是宏觀指導(dǎo)和政策支持，承接地方政府傳遞而來(lái)的創(chuàng)新需求，有選擇地將這些需求變?yōu)橹贫裙┙o，認(rèn)可或確定地方政府的創(chuàng)新成果。

在中央政府和地方政府的共同努力下，經(jīng)過(guò)十多年的多輪改革，各級(jí)政府的審批事項(xiàng)已經(jīng)大大減少，國(guó)務(wù)院部門(mén)共取消調(diào)整審批項(xiàng)目2 183項(xiàng)，占原有審批項(xiàng)目總數(shù)的60．6%，地方政府取消調(diào)整審批項(xiàng)目3．6萬(wàn)余項(xiàng)，占原有審批項(xiàng)目總數(shù)的68．2%。［19］制度擴(kuò)散效果也較明顯，各地普遍建立起行政服務(wù)中心這一新制度裝置去推動(dòng)改革，審批流程越來(lái)越規(guī)范、效率越來(lái)越高。此外，很多地方都推行了 “陽(yáng)光行政”和 “陽(yáng)光審批”、限時(shí)辦結(jié)、一次性告知等制度。

F市利用新制度裝置，在只用了10名專(zhuān)職工作人員 （即行政服務(wù)中心和審改辦專(zhuān)職人員）的情況下，卻推動(dòng)了大規(guī)模的制度創(chuàng)新，因而是成本效益比非常劃算的一場(chǎng)變革。然而，經(jīng)過(guò)多輪改革后，目前制度變遷遇到 “瓶頸”，地方政府面臨著自身難以克服的障礙，主要有：

一是能力障礙，即地方政府缺乏徹底變革存量制度的能力。從F市的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，目前新制度裝置的能量差不多發(fā)揮到了極致，再往前走的話(huà)將會(huì)面臨自身無(wú)法逾越的制度壁壘。因?yàn)椋芏鄬徟马?xiàng)和審批環(huán)節(jié)都是由法律法規(guī)或部門(mén)規(guī)章規(guī)定的，具剛性約束，地方政府沒(méi)有變更的權(quán)能。例如，工商企業(yè)執(zhí)照年檢制度是由行政法規(guī)規(guī)定的，一些企業(yè)需要配備專(zhuān)職人員應(yīng)付各種各樣的年審、年檢事務(wù)。它既擠占了政府職能部門(mén)的大量時(shí)間，影響其他審批事項(xiàng)的工作效率，也增加了企業(yè)的交易費(fèi)用。另外，在F市，單個(gè)審批事項(xiàng)的辦結(jié)時(shí)限均大大低于法律規(guī)定的時(shí)限，但由于審批環(huán)節(jié)多，而且不同的審批環(huán)節(jié)可能由不同的法律或 “條條”設(shè)置，重復(fù)交叉的地方多，因此，一件事情完整辦下來(lái)的總時(shí)間就會(huì)拉得很長(zhǎng)。一般認(rèn)為，衡量行政審批事項(xiàng)的尺度有三個(gè)：倫理尺度，即審批應(yīng)限定于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域；技術(shù)尺度，即從技術(shù)能力來(lái)看行政審批能夠修補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷；經(jīng)濟(jì)尺度，即成本效益原則。［20］（P122－131）對(duì)照這些 尺 度，現(xiàn)有的不少審批 事項(xiàng)和審批環(huán)節(jié)都應(yīng)被廢止，但它們卻長(zhǎng)期存在，地方政府除了與企業(yè)一起呼吁和向上級(jí)有關(guān)部門(mén)傳遞制度創(chuàng)新需求外，幾乎無(wú)可奈何。

二是利益障礙。導(dǎo)致第一個(gè)障礙的根本原因是利益部門(mén)化格局。行政審批權(quán)力是與利益天然聯(lián)系在一起的，既與部門(mén)經(jīng)濟(jì)利益又與負(fù)責(zé)審批的人員的個(gè)人利益聯(lián)系在一起。布坎南認(rèn)為，部門(mén)的對(duì)策行為、“找事”爭(zhēng)權(quán)設(shè)立審批事項(xiàng)的行為、審批中的尋租行為都源于部門(mén)或個(gè)人對(duì)狹隘的自身利益的謀求。［21］（P14－16）地方政府的改革愿望與部門(mén)利益之間往往難以協(xié)調(diào)。此外，新制度裝置一旦與部門(mén)和個(gè)人利益發(fā)生正面交鋒，其功能就會(huì)大打折扣，執(zhí)行者的實(shí)質(zhì)性權(quán)力始終無(wú)法受到根本性制約，它們會(huì)因時(shí)間、情境和法律的變化而變化。只要有行政權(quán)力的地方，就一定存在自由裁量的空間。一些執(zhí)行者為了部門(mén)和個(gè)人利益有意識(shí)地保護(hù)自己的 “領(lǐng)地”，借口自由裁量權(quán)，采取機(jī)會(huì)主義行為，如弄虛作假、或明或暗抵制改革或?qū)Ω母锪粲杏嗟氐取?/p>

三是體制障礙。碎片化的審批體制尤其是“條塊分割”的體制使地方核心行動(dòng)者面臨巨大的協(xié)調(diào)障礙。一個(gè)典型的例子是 “信息孤島”現(xiàn)象，每個(gè) “條條”都有自己獨(dú)立的信息系統(tǒng)，并都以安全、技術(shù)、信息隱私等理由拒絕向 “塊塊”和其他 “條條”開(kāi)放，由此造成了信息二次錄入甚至多次錄入的現(xiàn)象，制約了審批效率的進(jìn)一步提高，也增加了企業(yè)的交易費(fèi)用。此外，“條條”之間、 “條塊”之間由于制度、管理方式、業(yè)務(wù)性質(zhì)等方面的差異，甚至個(gè)人方面的原因，都使協(xié)調(diào)工作面臨許多不確定性。

四是技術(shù)障礙。行政審批事項(xiàng)眾多和繁雜，其中一些審批事項(xiàng) （如環(huán)評(píng)、規(guī)劃、工程報(bào)建等）的技術(shù)含量較高，執(zhí)行者與核心行動(dòng)者之間存在巨大的信息不對(duì)稱(chēng)性，“內(nèi)部人控制”問(wèn)題嚴(yán)重，制度裝置對(duì)其往往束手無(wú)策，機(jī)會(huì)主義容易抬頭。如欲減少信息不對(duì)稱(chēng)性和機(jī)會(huì)主義行為，核心行動(dòng)者又將面臨巨大的學(xué)習(xí)成本、制度設(shè)計(jì)和實(shí)施成本而使變革變得毫無(wú)意義。

上述困境說(shuō)明了地方政府在行政審批領(lǐng)域制度創(chuàng)新空間的有限性，欲使制度創(chuàng)新繼續(xù)前行，就必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，尤其是加大制度創(chuàng)新主體轉(zhuǎn)換的力度，即由地方政府充當(dāng)制度創(chuàng)新的主角轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝洚?dāng)制度創(chuàng)新的主角，因?yàn)橹挥兄醒胝艙碛袑?duì)存量制度進(jìn)行根本變革的權(quán)能。然而，其進(jìn)程取決于以下幾點(diǎn)：

（1）實(shí)現(xiàn)制度變遷的范式轉(zhuǎn)換，即由管制到放松管制。為此，需要政府轉(zhuǎn)變職能，如國(guó)有產(chǎn)權(quán)退出競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)領(lǐng)域，政府的主要職責(zé)是向社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)，著重于制度供給和秩序供給，讓市場(chǎng)組織和社會(huì)組織充當(dāng)規(guī)范準(zhǔn)入門(mén)檻和行業(yè)行為的重要制度創(chuàng)新主體，大大減少行政審批事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方合作治理。

（2）健全的法制，減少行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的侵害，緩解行政權(quán)力脆性與韌性之間不對(duì)稱(chēng)張力帶來(lái)的困境，進(jìn)而減少制度變遷的不確定性。

（3）高層決策者能及時(shí)捕捉到制度變遷的需求信息，并有足夠的動(dòng)力及時(shí)響應(yīng)這一需求而實(shí)施制度創(chuàng)新。它有賴(lài)于微觀主體良好的組織化程度使其能進(jìn)行理性的集體選擇、上下政府層級(jí)之間和政府與微觀主體之間信息傳遞渠道暢通、獲利集團(tuán)放棄附著于行政審批權(quán)力的潛在壟斷租金等。

（4）完善的制度創(chuàng)新機(jī)制包括適當(dāng)?shù)闹贫妊b置，從而保證制度的有效實(shí)施，包括變革政府組織結(jié)構(gòu)，如組織結(jié)構(gòu)扁平化、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和大部門(mén)制改革等，使一些行政審批事項(xiàng)失去權(quán)力載體而難以復(fù)生。

（5）良好的行政倫理，抑制經(jīng)濟(jì)人自利動(dòng)機(jī)的膨脹，使行政權(quán)力的行使回歸法理和公共性軌道。

長(zhǎng)期封建專(zhuān)制主義、官本位思想和高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，以及由此而導(dǎo)致的中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育不良和社會(huì)誠(chéng)信的缺失，再加上多層政府和基于專(zhuān)業(yè)化分工的政府部門(mén)設(shè)置，都決定了上述條件的滿(mǎn)足要走一條非常漫長(zhǎng)的道路。而其中更難突破的是利益部門(mén)化的格局。因?yàn)?，?dāng)制度變遷威脅到一個(gè)政權(quán)賴(lài)以生存的政治勢(shì)力時(shí)，就可能因面臨巨大的政治成本和風(fēng)險(xiǎn)而中止。林毅夫說(shuō)：“如果制度變遷中受損失者是統(tǒng)治者依賴(lài)其支持的那些集團(tuán)，那么統(tǒng)治者會(huì)因?yàn)楹ε伦约旱恼沃С质艿角治g而情愿不進(jìn)行這種制度變遷。”［22］（P399）這時(shí)，唯有進(jìn)行更深層次的政治體制改革，改變?cè)姓瘟α繉?duì)比格局，以強(qiáng)大的民意促進(jìn)政府治理模式的根本性轉(zhuǎn)變和重塑。

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