陳國權(quán)，周盛

人大監(jiān)督權(quán)的正式確立以“五四憲法”為起點，伴隨著憲法的修改和相關(guān)法案的出臺，人大監(jiān)督制度也經(jīng)歷了“確立—缺位—虛置—復(fù)位”的曲折發(fā)展與多次變遷。2006年8月監(jiān)督法的出臺，進一步規(guī)范了人大常委會實施監(jiān)督的形式和程序，通過對七種監(jiān)督形式的細化，突出了監(jiān)督重點，強調(diào)監(jiān)督實效，并始終貫徹“監(jiān)督者受監(jiān)督”的理念，使我國人大監(jiān)督權(quán)從憲法的原則性規(guī)定落實到了實踐操作的層面。綜合現(xiàn)有的十余部相關(guān)法律法規(guī)，我國人大監(jiān)督權(quán)是涉及多主體、多對象、多項內(nèi)容的復(fù)雜體系。為更清晰地梳理和掌握這一復(fù)雜規(guī)范體系，基于對權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究，在當代中國權(quán)力結(jié)構(gòu)中以人大為中心構(gòu)建人大監(jiān)督體系，并依據(jù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)運行規(guī)則的差異推導(dǎo)出相應(yīng)監(jiān)督規(guī)則的差異化要求（參看下圖）。

從人民代表大會制度發(fā)展的歷史脈絡(luò)分析，我國人大的監(jiān)督權(quán)正經(jīng)歷著由虛轉(zhuǎn)實、由弱變強的可喜變化，但對照黨的十七大提出的建立健全“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機制”的目標，我國人大監(jiān)督權(quán)的行使機制還存在一些問題，主要表現(xiàn)在：一是在我國特有的黨與國家并行治理的“政治雙軌制”背景下，重大事項決策正經(jīng)歷著由“黨委決策—政府執(zhí)行—人大監(jiān)督”模式向“黨委建議—政府提案—人大決定—政府執(zhí)行—人大監(jiān)督”模式的艱難轉(zhuǎn)型，作為最終議決主體的我國人大實質(zhì)是在備擇方案的選擇和合法化過程中實現(xiàn)了對政黨和政府的監(jiān)督。但由于缺乏關(guān)于決策權(quán)結(jié)構(gòu)與運行的具體完備的解決方案，我國人大對決策權(quán)的監(jiān)督還存在議決內(nèi)容不夠完整、議決過程不夠充分、議決結(jié)果不夠剛性的問題。二是聯(lián)系中國歷次行政體制改革的實踐，我國人大對執(zhí)行權(quán)監(jiān)督乏力主要表現(xiàn)為監(jiān)督內(nèi)容缺乏人本關(guān)懷和對程序的關(guān)注、監(jiān)督手段缺乏制度內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、監(jiān)督作用缺乏法治化的制度保障等。這些問題的存在與政治體制改革推進中的諸多困難互為因果，未來的人大監(jiān)督應(yīng)整合多種監(jiān)督機制，滿足行政權(quán)運行的多元價值要求。三是對監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督須保持監(jiān)督雙方權(quán)力既相互制約又彼此獨立的均衡狀態(tài)，對照這一要求，我國人大對系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督權(quán)的運行缺乏制約的相互性，而系統(tǒng)外監(jiān)督權(quán)的運行或獨立性缺失，或互動性缺乏。

針對上述問題，本課題組經(jīng)過系統(tǒng)研究，提出完善我國人大監(jiān)督權(quán)運行機制的四點建議。

（一）維護與權(quán)力內(nèi)容相匹配的主體地位，提高監(jiān)督能力

在代表個體層面，我國人大除了在代表構(gòu)成上強調(diào)足以覆蓋社會各群體的代表性外，更重要的是加強代表能力建設(shè)——即必須具有正確表達特定社會群體利益并在人大的平臺上進行利益博弈的能力。這種能力應(yīng)體現(xiàn)在選舉法和代表法中，同時也應(yīng)列入人大代表培訓(xùn)的主要內(nèi)容。在人大組織層面，一是要通過法律法規(guī)對“重大事項”在各個行政層級和各個行政領(lǐng)域的清晰界定，確保人大能夠制度化地作為最終決定者介入重大事項決策權(quán)的運行過程中。二是要在人大組織體系、程序規(guī)范的設(shè)計上顯著區(qū)別于其他兩類決策主體，確保其能夠獨立自主地完成決策第三階段的任務(wù)，避免決策權(quán)力結(jié)構(gòu)的有效運行和人大監(jiān)督制約作用的正常發(fā)揮因三類決策主體負責(zé)人的“高度統(tǒng)一”而流于形式。

（二）完善“黨委創(chuàng)議—人大審議”模式的程序設(shè)計，落實決策權(quán)的監(jiān)督

為使人大能夠在整合利益的基礎(chǔ)上作出公正、科學(xué)的決定，首先人代會要突破“蜂窩狀”的大會組織形式，將新的技術(shù)手段納入程序的制度設(shè)計中，加強代表團之間的溝通和信息共享，使代表們在代表團內(nèi)的發(fā)言能夠有渠道被其他代表團成員獲知并與其交流。其次，考慮到代表審議的有效性，可以通過提高對議案的要求和加強專門委員會建設(shè)，由備擇方案設(shè)計者提供方案前景預(yù)測分析、相關(guān)專門委員會提交審查意見的方式，使代表們突破專業(yè)和會期的限制，進行有效的、有針對性的議決。

（三）堅持結(jié)果導(dǎo)向與規(guī)范過程并重，強化執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督

對執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督也必須堅持結(jié)果導(dǎo)向與規(guī)范過程并重：在對執(zhí)行權(quán)運行結(jié)果的評價考核中應(yīng)引入“績效”的概念，從注重“政府做了什么”轉(zhuǎn)向追問“人民群眾得到了什么”；在對執(zhí)行權(quán)運行過程的監(jiān)督中，繼續(xù)強調(diào)依法行政的規(guī)范化要求。具體到對執(zhí)行權(quán)的常規(guī)監(jiān)督中，比如在預(yù)算法的修訂中，通過調(diào)整現(xiàn)有財政年度，將超收收入、預(yù)備費、制度外收入的支出情況納入預(yù)算及其執(zhí)行情況，準確界定“預(yù)算調(diào)整”的概念，明確人大修正或駁回預(yù)算的權(quán)力，細化規(guī)定一級預(yù)算單位編制部門預(yù)算的基本原則、政策依據(jù)、適用范圍、主要內(nèi)容、收支項目、編制方法、定額標準、報批程序，真正發(fā)揮財政監(jiān)督的獨特作用。在對執(zhí)行權(quán)的特別監(jiān)督中，要通過監(jiān)督法實施細則或相關(guān)議事規(guī)則的細化，明確各監(jiān)督機制不同的提議、附議、決定啟動程序和監(jiān)督的效力，確保人大在資源有限和不干涉執(zhí)行權(quán)有序運行的前提下，重點在執(zhí)行權(quán)運行過程中及時發(fā)現(xiàn)、準確甄別、有效解決問題。

（四）構(gòu)建系統(tǒng)內(nèi)的雙向監(jiān)督關(guān)系和系統(tǒng)外的協(xié)同監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，確保監(jiān)督權(quán)受監(jiān)督

一方面通過全國人大組織法、地方組織法、選舉法和代表法的修訂完善，構(gòu)建起人大系統(tǒng)內(nèi)上下級人大間的雙向監(jiān)督關(guān)系，在規(guī)范上級人大對下級人大非立法性文件審查程序的同時，重點強化下級人大通過對上級人大代表的問責(zé)制建設(shè)，實現(xiàn)“下對上”的反向監(jiān)督，避免全國人大頂層權(quán)力缺少有效監(jiān)督制約的制度設(shè)計缺陷，使不同層級人大間形成雙向監(jiān)督制約的良好互動。另一方面，在對司法機關(guān)的監(jiān)督上掌握對司法權(quán)監(jiān)督和保證司法權(quán)獨立的均衡，堅持“有所為有所不為”，將監(jiān)督的內(nèi)容限于對司法解釋的合法性審查和司法工作的總體評價；在對審計機關(guān)的監(jiān)督上，實現(xiàn)審計監(jiān)督與人大監(jiān)督之間的“無縫對接”，既要校驗行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的有效性，又要通過審計結(jié)果的充分利用，確保人大的各項監(jiān)督工作能夠獲得翔實可靠的資料和數(shù)據(jù)。