李海婷，鄧 鋒，蔡傳輝

(1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京101149；2.華北電力大學經(jīng)濟與管理學院，北京102206)

1 新疆阿勒泰地區(qū)礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察基本情況

1.1 區(qū)域概況

阿勒泰地區(qū)幅員遼闊，下轄1個縣級市阿勒泰市，6個縣分別為布爾津縣、哈巴河縣、吉木乃縣、福海縣、富蘊縣、青河縣，總面積達117988km2。礦產(chǎn)資源在阿勒泰6縣1市均有不同程度的分布。阿勒泰地區(qū)黃金礦產(chǎn)分布廣泛，除黃金外，還分布多種礦產(chǎn)資源。據(jù)最新資料，阿勒泰地區(qū)已發(fā)現(xiàn)礦種96種，占全國礦種總數(shù)的56.14%，在探明儲量的42種礦產(chǎn)中，鈹、長石儲量居全國首位，鎳、銫、鋰等儲量位居全國前列，是全國重要的礦產(chǎn)資源基地。

1.2 執(zhí)法隊伍建設

新疆維吾爾自治區(qū)實行行政審批與執(zhí)法監(jiān)察相對分開，自治區(qū)以下國土資源執(zhí)法監(jiān)察機構實行垂直管理，統(tǒng)一履行自治區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察職能。自治區(qū)成立國土資源執(zhí)法監(jiān)察總隊，為自治區(qū)國土資源廳管理的副廳級直屬事業(yè)機構；各地(州、市)成立國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊，各縣(市)成立國土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊。對于自治區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察機構，依照國家公務員制度管理。自治區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察機構和自治區(qū)國土資源管理部門依照“垂管不獨立、分工不分家”的原則，自治區(qū)總隊黨委主要領導進國土資源廳黨組，各地、州支隊主要領導進國土資源局黨組。

阿勒泰地區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊于2005年9月從地區(qū)國土資源局分離組建，共有編制48人，目前在編39人。至縣一級國土資源執(zhí)法隊一般編制數(shù)名，如富蘊縣國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊于2005年12月上劃自治區(qū)執(zhí)法監(jiān)察總隊，核定編制6名，實有5人。

1.3 礦產(chǎn)資源執(zhí)法情況

阿勒泰地區(qū)及其下屬縣市政府成立礦業(yè)秩序治理整頓領導小組，國土資源執(zhí)法監(jiān)察機構借助地區(qū)執(zhí)法力量，聯(lián)合公安、森林武警、邊防大隊、林業(yè)派出所、草原監(jiān)理所等執(zhí)法部門進行聯(lián)合執(zhí)法。近年來，阿勒泰地區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊在地委、行署的統(tǒng)一部署下，聯(lián)合公安、草原、林業(yè)、邊防武警、環(huán)保等多部門多次開展“清山”工作，成效顯著。

2 礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察存在的問題

2.1 人員編制少，執(zhí)法設備欠缺

礦產(chǎn)資源豐富和礦山分布面積廣闊的兩個特點造成阿勒泰地區(qū)容易發(fā)生非法開采礦產(chǎn)資源的問題，礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察任務多且重，相應的面臨的問題也比較多。總體來說包括以下幾個方面：一是人員編制問題，部分基層礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察因人員編制限制，不得不雇傭社會臨時人員，但這又需要相應的經(jīng)費，進一步增加了“經(jīng)濟”執(zhí)法的動力；二是執(zhí)法設備的缺乏，這也是反映最普遍的問題，包括一些日常辦公所必需的設備缺乏直接影響的執(zhí)法工作的正常進行；三是強有力的法律依據(jù)的欠缺，使得礦產(chǎn)資源執(zhí)法強制執(zhí)行的難度加大，甚至存在產(chǎn)生暴力抗法的可能；四是體制“垂直”、辦公“屬地”，雖然有著積極的意義，但執(zhí)法過程仍然會存在外部干擾。但總的來看，地方礦產(chǎn)資源執(zhí)法人員普遍認為人員編制和執(zhí)法設備仍然是基層礦產(chǎn)資源執(zhí)法迫切需要解決的問題(圖1)。一個縣(市)幾個人的人員編制需要負責全縣的礦產(chǎn)資源執(zhí)法工作，人員配備捉襟見肘。

圖1 阿勒泰地區(qū)礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察存在的主要問題(問卷統(tǒng)計)

2.2 執(zhí)法主體地位不明確，缺乏法律的有效授權

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第11條的規(guī)定，各級國土資源行政主管部門負責本區(qū)域內礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。該法沒有授權其他組織或機構行使此項職權。因此，作為國土資源監(jiān)督管理工作之一的執(zhí)法監(jiān)察的主體應該是國土資源行政主管部門。而根據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)現(xiàn)行的國土資源執(zhí)法監(jiān)察體制，執(zhí)法監(jiān)察的實際主體是事業(yè)單位性質的國土資源執(zhí)法監(jiān)察機構，不符合《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定。

國土資源執(zhí)法監(jiān)察機構執(zhí)法主體不明確，一方面造成執(zhí)法機構在執(zhí)法過程中，底氣不足，直接影響執(zhí)法行為的權威性；另一方面，也會影響執(zhí)法行為的法律效力。嚴格說來，作為新疆維吾爾自治區(qū)國土資源廳組成部門的執(zhí)法監(jiān)察總隊及總隊垂直領導的大隊、支隊未經(jīng)有效授權實施的執(zhí)法監(jiān)察行為屬于無效行政行為，行政相對人如果不服提起訴訟，國土資源執(zhí)法監(jiān)察機構將會處境尷尬。

2.3 執(zhí)法監(jiān)察沒有法定的強制措施，違法查處難

《礦產(chǎn)資源法》沒有賦予礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察機構法定的強制措施，對于正在進行的違法行為，只能現(xiàn)場制止，發(fā)出責令停止違法行為通知書，然后才是立案和處罰。由于無權行使查封、扣押相關設備和物品的行政強制措施，在立案和處罰的過程中，違法行為人如果對責令停止通知書置之不理，仍有條件繼續(xù)進行違法行為。即使向法院申請強制執(zhí)行，往往不是執(zhí)行不了，就是時間拖得很長，加大了執(zhí)法的對抗性和查處的難度。從本次調查結果來看，礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察人員在實際工作中，無論在違法案件發(fā)現(xiàn)、制止還是在查處方面都會遭遇困難或阻力。但相比較而言，普遍認為在違法查處環(huán)節(jié)遇到的困難最大。調查結果顯示，78%的被調查者認為礦產(chǎn)資源執(zhí)法的主要困難集中在查處環(huán)節(jié)(圖2)。這也與我們在實際座談中得到的結論一致，地方礦產(chǎn)資源執(zhí)法部門最終對案件查處的方式基本上以經(jīng)濟處罰為主，手段單一，這一方面是地方經(jīng)濟利益的原因，另一方面也與查處方式和手段缺乏密切相關。在各種因素的影響下，最終選擇的查處方式，往往以經(jīng)濟處罰告終，并不能有效遏制違法活動的繼續(xù)進行。

2.4 執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動機制缺少制度化的法律規(guī)定和具體的問責制度

根據(jù)國務院有關文件精神和國土資源部與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合出臺的《關于在查處國土資源違法犯罪工作中加強協(xié)作配合的若干意見》(國土資發(fā)〔2008〕204號)、與最高人民檢察院、公安部聯(lián)合出臺的《關于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》(國土資發(fā)〔2008〕203號，各地紛紛建立由政府牽頭領導的、各相關職能部門為主體的國土資源執(zhí)法聯(lián)動機制，有效打擊國土資源違法行為，切實維護國土資源管理秩序，取得了顯著成效。

在取得效果的同時，當前的礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動機制仍存在一定的問題，尚需進一步完善。一方面，有關執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動機制的法律文件位階不高，執(zhí)法聯(lián)動機制的法律依據(jù)不強。當前執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動機制的法律依據(jù)主要是規(guī)范性文件。這些法律文件，只能在本部門領域內有效，對其他部門的效力大打折扣，并且這些法律文件對國土資源執(zhí)法聯(lián)動機制的規(guī)定比較分散，也不夠全面，缺少制度化的規(guī)定，造成現(xiàn)有的國土資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動機制只是隨機的，難以常態(tài)化。實踐中只能由地方黨委或政府出面協(xié)調，要求相關部門協(xié)助國土資源執(zhí)法。另一方面，在現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源執(zhí)法聯(lián)動機制中，各相關部門的責任不明確，缺少具體的問責制度。各地多是出臺文件規(guī)定建立礦產(chǎn)資源執(zhí)法聯(lián)動機制，但對于在聯(lián)動機制中各相關主體的應承擔的責任卻少有規(guī)定，即使有所涉及，往往也只是寥寥幾句，沒有實施問責的實質性內容。礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動機制的開展缺少了問責機制的保障，造成各相關部門合作的主動性不夠，聯(lián)合執(zhí)法的效果也差強人意。

圖2 阿勒泰地區(qū)礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察困難集中的主要環(huán)節(jié)(問卷統(tǒng)計)

3 礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察工作的對策建議

3.1 加強礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察的執(zhí)法地位研究

鑒于《礦產(chǎn)資源法》對于執(zhí)法監(jiān)察主體已有規(guī)定，法律效力在其之下的行政法規(guī)和地方性法規(guī)均無權設定新的執(zhí)法監(jiān)察主體，如若設立，只有通過修訂兩法，才可明確礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察機構的執(zhí)法主體地位。但如若依照此現(xiàn)行規(guī)定，地方上現(xiàn)行的執(zhí)法體制將存在不合法的成分。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定，法律、法規(guī)可將某項或某一方面的行政職權的一部分或全部，通過法定方式授予某個組織。這里的法規(guī)包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)。因此,可以探討是否在修訂《礦產(chǎn)資源法》過程中補充規(guī)定：在國土資源執(zhí)法監(jiān)察實行省級以下垂直管理體制的地區(qū)，可授權各級國土資源執(zhí)法監(jiān)察機構統(tǒng)一行使執(zhí)法監(jiān)察職能。

3.2 增強礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察手段

增強礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察手段可通過兩種途徑進行，一種是建議國土資源部爭取全國人大法工委通過立法解釋，對《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定的行政主管部門對違法行為“有權制止”作出解釋，賦予強制制止權(圖3)，以解決普遍反映的執(zhí)法手段軟弱的問題；另一種是修訂《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》，規(guī)定礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察機構為制止正在或可能發(fā)生的礦產(chǎn)資源違法行為，有權對違法行為人的人身自由進行暫時性限制，或者對違法行為人的財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結等暫時性控制措施?！缎姓娭品ā芬延?012年1月1日起生效，該法規(guī)定行政強制措施由法律設定，在特定條件下，行政法規(guī)和地方性法規(guī)可以設定部分行政強制措施，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設定行政強制措施。這為通過立法解釋或者修訂《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》的途徑來明確礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察的強制措施，提供了充分的法律依據(jù)。

圖3 新疆阿勒泰地區(qū)礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察急需解決的問題(問卷統(tǒng)計)

3.3 將礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動機制制度化

礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動機制的制度化，要從兩個方面著手，一是要在相關行政法規(guī)中規(guī)定礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動機制，為其開展提供堅實的法律依據(jù)。要明確各相關部門在礦產(chǎn)資源聯(lián)合執(zhí)法中的具體分工和配合，變礦產(chǎn)資源“一家管”為“大家管”。二是要在礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動機制中切實落實共同責任制，實行嚴格的問責制。礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動機制中，各相關主體應承擔“共同但有區(qū)別”的責任，要以聯(lián)合執(zhí)法的國土資源事項為單位，分清主要責任和次要責任。同時，要規(guī)定如何啟動問責程

序、誰向誰問責以及構成問責條件的標準等實施問責的具體操作內容。

3.4 增強礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察力量，增加財政支持力度

一是要酌情考慮根據(jù)各地的礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察任務來分配編制數(shù)額，在執(zhí)法監(jiān)察區(qū)域廣闊且任務重的地區(qū)，可適當增加編制數(shù)額，擴充隊伍人員數(shù)量，以確保更好的完成礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察任務。二是增加財政支持力度，配備必要的交通工具，更新設備，盡量改善現(xiàn)有的辦公和辦案條件。

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