我國的防洪減災(zāi)除妥善維護(hù)已建工程、防止防洪工程的效能隨時(shí)間衰減外，對(duì)于可能出現(xiàn)的超標(biāo)準(zhǔn)河道洪水，應(yīng)通過防洪工程體系的聯(lián)合調(diào)度，輔之以應(yīng)急抗洪搶險(xiǎn)，限制洪水影響。

在占我國國土總面積11.2%的106萬平方公里受洪水威脅的區(qū)域中，聚集了全國66%的人口、80%的資產(chǎn)、90%以上的城市和40%的耕地。這一區(qū)域是全國最富饒、人口最密集、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的地區(qū)。由于防洪治澇體系尚不完善、人水爭地矛盾突出、氣候變化加劇等原因，該區(qū)域洪澇災(zāi)害的損失依然處于上升態(tài)勢，人民群眾的生命、財(cái)產(chǎn)安全仍受到嚴(yán)重威脅。 受洪水威脅區(qū)域的

分布和特點(diǎn)

根據(jù)地理、水文、社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征，可將我國受洪水威脅的區(qū)域大致分為平原地區(qū)、山丘地區(qū)和城市地區(qū)。

平原地區(qū)洪澇特點(diǎn)。受洪水威脅的平原地區(qū)主要分布在江河中下游，是我國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)。目前，其防洪工程已基本達(dá)標(biāo)，通過水庫、堤防、蓄滯洪區(qū)和分洪道的聯(lián)合調(diào)度，多可以防御20世紀(jì)以來發(fā)生的最大洪水。但發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)極端洪水而導(dǎo)致工程失事、對(duì)國民經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊的可能性依然存在。一般年份，比之河道洪水，大江大河中下游地區(qū)的內(nèi)澇更為頻繁，災(zāi)害損失更大。此外，海洋風(fēng)暴潮洪水也對(duì)沿海地區(qū)構(gòu)成較大威脅。

山丘地區(qū)洪水特點(diǎn)。山丘地區(qū)洪水以中小河流洪水和山洪為主，量大面廣，影響范圍沿河流兩岸呈線狀分布。受保護(hù)面積、工程投資、生態(tài)和對(duì)下游防洪影響等因素的制約，工程防洪標(biāo)準(zhǔn)不可能很高，許多河流甚至不宜設(shè)防。受河流兩岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、防洪標(biāo)準(zhǔn)低、治理遲緩、缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)等因素的共同影響，不僅山丘地區(qū)洪水造成的人員傷亡遠(yuǎn)大于其他地區(qū)，一般年份，水災(zāi)損失也高于其他區(qū)域。

城市地區(qū)洪澇特點(diǎn)。在以城市為重點(diǎn)防護(hù)對(duì)象、江河層次化防洪格局基本形成之后，城市尤其是大中城市，因河道堤防潰決而遭受淹沒的可能性已經(jīng)很小。近年來的水災(zāi)特性表明，比之河道洪水和日趨嚴(yán)重的平原農(nóng)業(yè)地區(qū)內(nèi)澇災(zāi)害，城市內(nèi)澇積水問題更為突出。造成城市內(nèi)澇積水嚴(yán)重化的原因包括城市不斷地向低洼地帶發(fā)展、不透水面積的增加、城市功能區(qū)布局和公共設(shè)施設(shè)計(jì)不合理、天然水面減少、填埋排水河渠、地面沉陷、排水系統(tǒng)不完善等。

關(guān)于防洪減災(zāi)的若干建議

我國主要江河中下游防洪工程已基本達(dá)標(biāo)，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，進(jìn)一步全面提高防洪標(biāo)準(zhǔn)的可能性不大。除妥善維護(hù)已建工程、防止防洪工程的效能隨時(shí)間衰減外，對(duì)于可能出現(xiàn)的超標(biāo)準(zhǔn)河道洪水，應(yīng)通過防洪工程體系的聯(lián)合調(diào)度，輔之以應(yīng)急抗洪搶險(xiǎn)，限制洪水影響；同時(shí)，應(yīng)事先分析評(píng)價(jià)洪水可能泛濫的風(fēng)險(xiǎn)，制訂應(yīng)急預(yù)案，合理安排超額洪水，保證人民群眾的生命安全，減輕財(cái)產(chǎn)損失。

江河中下游平原以工程防洪為主。對(duì)于山丘地區(qū)的河流，因防洪工程標(biāo)準(zhǔn)不高甚至不設(shè)防，則應(yīng)“防”、“避”并重，甚至以“避”為主。通常情況下，隨著河流自下游向上游的地形由緩向陡變化，“防”的成分遞減，“避”的成分遞增。所謂“避”分兩個(gè)方面，一是在洪水發(fā)生時(shí)從居住或生產(chǎn)的區(qū)域臨時(shí)轉(zhuǎn)移到安全地帶。二是預(yù)先劃定禁止或限制開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，或要求建筑物、設(shè)施等必須抬高到規(guī)定的高程以上。

受河道防洪、排水能力、工程投資等因素的制約，試圖建設(shè)排水設(shè)施將澇水、積水完全外排是不可行的。無論對(duì)于農(nóng)村地區(qū)或城市內(nèi)澇，目前應(yīng)更側(cè)重于“內(nèi)蓄”，而非“外排”。在農(nóng)村，內(nèi)蓄相對(duì)簡單，主要是擴(kuò)大天然水面，可兼收治澇、雨洪資源利用、水產(chǎn)養(yǎng)殖等功效，但需放棄一些耕地。在城市，擴(kuò)大天然水面雖然有效，但余地不大，更多的是采取多種形式的分散措施，包括地下蓄水池、下凹式綠地、透水地面等，就地消化雨洪。此外，制定法規(guī)，要求新開發(fā)區(qū)開發(fā)后的產(chǎn)流不得高于開發(fā)前，也是十分有效的治澇手段。

減災(zāi)關(guān)注的重點(diǎn)是如何應(yīng)對(duì)超出防洪治澇工程控制以外的洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，即所謂“殘余風(fēng)險(xiǎn)”，“規(guī)避”是應(yīng)對(duì)措施之一，如上述，“分擔(dān)”亦然。分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)有多種形式，包括保險(xiǎn)、救濟(jì)、援助、捐款等。其中，保險(xiǎn)是最公平和可持續(xù)的形式。我國作為世界上洪澇災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家，有必要通過建立洪水保險(xiǎn)制度分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，減輕洪水對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響，加速災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建。

盡管“巨災(zāi)”極少發(fā)生，但國家必須有所準(zhǔn)備。所謂“巨災(zāi)”，是指對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局構(gòu)成沖擊和影響的災(zāi)害，包括洪水災(zāi)害。巨災(zāi)的特點(diǎn)之一是其不可防御性。建立巨災(zāi)儲(chǔ)備金或發(fā)行巨災(zāi)債券應(yīng)是可行的應(yīng)對(duì)方法。（作者為中國水利水電科學(xué)研究院防洪減災(zāi)研究所副所長 ）