鐵路系統(tǒng)是中國計劃經(jīng)濟色彩尚存的“堡壘”之一。這一次，改革的“高鐵”能到站嗎？

時至今日，業(yè)內(nèi)人士聽到“鐵路改革方案”時，已覺得不太新鮮——關于中國鐵路改革方案設計的材料，足以堆滿一間普通教室。

二十多年來，中國的鐵路體制改革在逐一嘗試了資產(chǎn)經(jīng)營責任制、客貨運分賬核算、“網(wǎng)運分離”、“網(wǎng)運合一，區(qū)域競爭”、主輔分離、實行三級管理模式等改革后，鐵道部內(nèi)部的變化始終在繼續(xù)。與此同時，政企分離的實質(zhì)，尚未真正觸及。

外界對近年來中國鐵路建設取得的巨大成就普遍認可，而一些業(yè)內(nèi)專家對鐵路發(fā)展還不滿意。如國家發(fā)改委綜合交通研究所所長郭小碚認為，與公路、民航等領域相比，近年來鐵路發(fā)展較慢，原因是鐵路改革遲緩。國務院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁也認為，僅就行業(yè)規(guī)模和發(fā)展速度來講，鐵路遠落后于公路、航空、水運等其他運輸部門，還不能滿足中國迅速膨脹的客運和貨運需求。

鐵道部新任部長盛光祖履新之后，經(jīng)過數(shù)月醞釀，在鐵道部內(nèi)，以政企分開為導向的鐵路系統(tǒng)體制機制改革已經(jīng)啟動。而京滬高鐵的開通，也為這場改革提供了機遇與參考。

“鐵老大” 再次迎來改革契機

曾被稱為計劃經(jīng)濟“最后一個堡壘”的中國鐵路系統(tǒng)，再次迎來改革契機。 4月22日，鐵道部召開全路電視電話會議，鐵道部部長盛光祖?zhèn)鬟_了胡錦濤總書記在海南考察鐵路工作時的重要指示精神。主要內(nèi)容包括：推進鐵路體制機制改革、科學有序推進鐵路建設、不斷提高鐵路發(fā)展的質(zhì)量和效益、切實保證鐵路安全萬無一失、努力維護職工群眾利益、注重抓好反腐倡廉建設。

這再次引來外界對于鐵路系統(tǒng)改革的猜想。

最大膽的預測來自于證券公司的交通行業(yè)分析師：“2012年18個鐵路局將組建為6個區(qū)域公司，2013年完成鐵路系統(tǒng)政企分開。”也有業(yè)內(nèi)人士認為，鐵路系統(tǒng)接下來將會以維持穩(wěn)定為主，改革將集中在放寬各鐵路局的經(jīng)營自主權領域。

記者從鐵路系統(tǒng)一位權威人士處獲悉，鐵道部經(jīng)過近3個月的討論，關于發(fā)展思路調(diào)整、經(jīng)營機制改革的頂層設計以及相應方案措施的總體框架，已經(jīng)基本完成制定。

據(jù)悉，此番盛光祖的新政將涵蓋諸多方面的改革，包括轉變鐵道部職能（鐵道部主要行使政府監(jiān)管、國有資產(chǎn)出資人代表和行業(yè)管理三項職能）；擴大鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營自主權；推動鐵路運輸經(jīng)營機制轉換，調(diào)整現(xiàn)行鐵路運輸和服務清算制度及相關管理辦法等內(nèi)容。

其中，放開經(jīng)營自主權已經(jīng)形成文件下發(fā)，還有部分改革內(nèi)容正在修訂完善，近期將下發(fā)實施。

中國鐵路的再一次重大改革即將踏上征途。然而，多重利益糾結其中，剪不斷理還亂。中國鐵路體制改革經(jīng)歷了太多的反復，如今在改革的道路上，還有很多的難點需要逐步解決。

或許正因如此，鐵道部部長盛光祖對于此次改革頗為謹慎。

政企分開第一步

種種跡象表明，經(jīng)營機制的轉換成為這次鐵道部改革的起點。

記者了解到，在鐵道部制定的經(jīng)營機制改革頂層設計中，經(jīng)營戰(zhàn)略、經(jīng)營方式、運輸組織模式等，都將發(fā)生轉變。

在當前的形勢下，鐵道部為了實現(xiàn)鐵路效益最大化，提出了多元化經(jīng)營戰(zhàn)略。即以市場需求為依據(jù)，在做大做強客貨運輸這一核心業(yè)務的同時，統(tǒng)籌運用運力、資產(chǎn)、土地、人力等各類生產(chǎn)要素。

鐵道部的考慮是，如何把多元化經(jīng)營和運輸整合到一起，多元化經(jīng)營中包括物流、商旅等，將被視作是主業(yè)的一種延伸，實行一體化管理、考核和規(guī)范經(jīng)營。

這和以前是不一樣的。此前，鐵道部對多元化經(jīng)營和運輸做了嚴格的限制，當時鐵道部的核心理由是，為了避免搞運輸?shù)娜朔中娜ジ愣嘣?jīng)營賺錢，而荒廢了主業(yè)。

現(xiàn)在所說的一體化考核是指，在對鐵路企業(yè)的考核上，不再區(qū)分是運輸主業(yè)還是多元經(jīng)營，鐵道部只是統(tǒng)一考核經(jīng)營效益。“財務收支權限將有所放開，調(diào)整后可以給經(jīng)營效益帶來更多靈活空間?！敝槿耸空f。

鐵道部推動改革方面的另一個變化是，開始有意識地區(qū)分政府職能和企業(yè)職能?！霸谛惺箼嗔χ?，我們被要求首先分清楚是在行使哪種職能，這在以前是從來沒有過的?！币晃昏F路系統(tǒng)的內(nèi)部人士說。

目前鐵道部的指導思想是，如果是必須由鐵道部行使的企業(yè)職能，那么鐵道部繼續(xù)行使；如果可以考慮還給鐵路局，那么盡可能地還給鐵路局，即下放企業(yè)經(jīng)營自主權。

比如運輸生產(chǎn)計劃，過去鐵道部直接管理，各方面指標有嚴格限制，現(xiàn)在鐵道部考慮僅制定一個指導性意見，具體的生產(chǎn)和實施權利放給企業(yè)。再以全路開通長途列車為例，一個新思路是，運行圖由鐵道部編制，具體開行客貨列車，由鐵路局自己定。

除此之外，在大客戶管理和認定方面，權利也下放給鐵路局，由鐵路局來定?！胺彩墙?jīng)營權，能夠下放的，盡量下放?！鄙鲜鲋槿耸空f。

鐵道部經(jīng)營思路的調(diào)整也體現(xiàn)在運輸組織模式的轉變上。將列車分為三種速度等級，三種混合運行模式。

以京滬高鐵為例，全線最高速度目標值在開行初期定為時速300公里。為了照顧不同層次消費者，同時安排時速300公里和250公里兩個速度等級的列車，實行兩種票價。

分析人士認為，降速降價后滿足了社會需求，會使高鐵在低端層次的市場吸引力更強，對市場占有率也有利。

鐵道部轉變經(jīng)營機制，被視作“轉變政府職能，向政企分開邁開的第一步”。一位不愿透露姓名的鐵路行業(yè)分析師認為，短期來看，放權地方局，可以調(diào)動其積極性，一旦未來形成競爭格局，后期的整合不可避免。盛光祖的思路“鐵道部過去避談改革，現(xiàn)在主動去研究和謀劃改革，這是鐵路改革形成的一個轉機”。鐵道部規(guī)劃研究院研究員武劍虹說。

一位接近盛光祖的權威人士透露，“轉變鐵道部政府職能，轉換地方局經(jīng)營機制”是新部長近期每天都在考慮的問題。

該人士分析指出，2003年以后，鐵路的大干快上，在取得一系列成就的同時，也引發(fā)了社會的擔憂和不滿，集中在安全和價格兩個方面。“喜憂都因發(fā)展太快了。”

在各種社會輿論下，鐵道部重新審視發(fā)展思路，在追求快的同時，更加注重質(zhì)量和發(fā)展的可持續(xù)性。盛光祖在4月份接受《人民日報》采訪時表示，鐵路工作要以適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要和人民群眾滿意為評判標準，更加追求經(jīng)濟效益。

之后的4月22日，在鐵道部全路電視電話會議上，盛光祖提出，鐵道部目前存在的問題是，權力過于集中，企業(yè)經(jīng)營機制不活，不利于鐵路走向市場和改進運輸服務。

“2010年，中國鐵路旅客周轉量和貨運周轉量分別占全社會的31.5%和29.7%，與2005年比，所占比重分別下降3.2%和20%，這一下降幅度是很大的?！笔⒐庾姹硎玖藫鷳n。

政企不分的管理體制使鐵道部“有苦難言”。

高度管制之下，鐵路局沒有企業(yè)作為市場主體的權利和責任，自我發(fā)展的空間也很有限，經(jīng)營積極性不高，業(yè)績不佳。

同時，鐵路企業(yè)的社會公益負擔過重，一年花費幾百億元，兼有政府和企業(yè)雙重身份的鐵道部處境尷尬，“沒處說理去”。

“這種狀況，既不利于鐵道部爭取國家對公益性運輸?shù)呢斦a貼，也不利于爭取國家對鐵路運價改革的政策支持，鐵路可持續(xù)發(fā)展受到嚴重制約。”前述鐵道部系統(tǒng)權威人士說。

因此，鐵道部希望，通過鐵路改革，把自己的經(jīng)營機制真正建立起來，同時將承擔的社會公益負擔分離出去，“企業(yè)化以后會大大改善這種情況。” 然而，鐵道部在研究過程中發(fā)現(xiàn)，原有改革思路（按政企分開的方向推進機制轉換）面臨一個不可逾越的“鴻溝”：在體制不變的情況下，考慮機制轉換的空間是非常有限的。

轉機出現(xiàn)在今年4月份。盛光祖在海南向考察鐵路工作的胡錦濤總書記匯報工作，得到了“推進鐵路體制機制改革”的重要指示。之后，盛光祖形成新的思路，提出“要積極主動謀劃鐵路體制改革”。

“中央文件規(guī)定，鐵道部是鐵路改革的第一職能部門。既然中央給我們這個權利，我們就要運用和把握這個主動權?！辫F道部系統(tǒng)內(nèi)權威人士表示。

而市場分析認為，如果鐵路系統(tǒng)能夠形成政企分開的改革，肯定會對鐵路經(jīng)營帶來非常重大的影響。未來鐵路行業(yè)的營銷體系、服務質(zhì)量將會明顯提升，鐵路行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈將會向兩端延伸，并將會由單純的鐵路運輸向綜合物流服務提供商轉變，鐵路行業(yè)面臨價值重估的機會。

難以平衡的清算

鐵道部在推行轉變鐵道部職能、擴大鐵路運輸企業(yè)自主權的改革過程中，要想更好地行使政府監(jiān)管和行業(yè)管理職能，就必須制定一整套與改革相匹配的管理制度。這其中，協(xié)調(diào)收入分成是繞不開的檻。多位接受采訪的鐵路系統(tǒng)內(nèi)人士表示，清算是關鍵。

盛光祖在5月17日的鐵道部全路電視電話會議上表示，鐵道部將制定新的運輸和服務清算規(guī)則，以此來激勵各鐵路局積極開拓市場，努力增加收入。

記者了解到，鐵道部對未來貨運的清算辦法進行了調(diào)整，將按票清算，即按照一票產(chǎn)生的收入高低進行清算，目的是為了鼓勵企業(yè)承運更有效益的貨物。

多年來，鐵道部不斷調(diào)整清算辦法。以貨運為例，目前是按照運輸周轉量計算，地方局承運了貨物以后，在管轄范圍內(nèi)產(chǎn)生多少貨運周轉量，以周轉量為單位，統(tǒng)一定價。比如噸公里是1元，如果產(chǎn)生1000萬噸公里，那就是1000萬元。

但是，不同貨物的運價水平不同，運輸成本也不一樣。只按量計算，企業(yè)會考慮自身利益更多，只考慮承運的貨物在自己管轄內(nèi)產(chǎn)生效益最大就可以了。無形中，對短途運輸有利，對長途不利。

中國社科院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹認為，按票清算實質(zhì)上就是按照貨物的價值量進行清算，可以鼓勵企業(yè)增加收入，提高效益。但是，不同價值的貨物如果重量相同，對路面的損耗是一樣的，這種方式并不能達到合理補償運輸企業(yè)經(jīng)營過程耗費的問題。

現(xiàn)代管制經(jīng)濟學表明，如何確定一個合理的清算價格，不是一件容易的事情。清算價格是基于成本還是價值，如果基于成本，是基于歷史成本還是經(jīng)濟成本，如何合理地測算成本等，都是鐵道部在制定清算規(guī)則時要考慮的問題。“很顯然，這些都不是簡單的問題?！?張昕竹說。

清算問題是由鐵路運輸自身特點決定的，鐵路是個大網(wǎng)絡，客貨運營都要經(jīng)過很多路段，牽涉多個路局利益，科學的清算辦法對企業(yè)的經(jīng)營效益和積極性的影響舉足輕重。

而在目前政企不分的體制下，鐵道部對地方鐵路局實行收支兩條線的管理，鐵路局所有收入全部上繳鐵道部，納入鐵道部的清算大籠子，鐵道部按照其清算系統(tǒng)對各路局的運營經(jīng)費、收入利潤指標進行重新分配。

由于18個路局所處區(qū)域的差別，客、貨運量存在很大差異，這種“大鍋飯”的模式，達到了用經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)路局的盈利補償欠發(fā)達地區(qū)路局虧損的效果，盈利較好的地方路局對此頗有怨言，積極性受挫。

未來要實現(xiàn)政企分開，運輸企業(yè)作為市場運營的主體，必然要求從市場獨立取得作為經(jīng)營成果的營運收入，合理補償其經(jīng)營過程的耗費。

鐵路改革的最大難點，正是在于對不同利益主體權益的平衡和協(xié)調(diào)。

一位鐵路系統(tǒng)的內(nèi)部人士表示，清算方面手段的難度是次要的，對清算結果的均衡難度比較大。清算數(shù)據(jù)很清楚，但是鐵道部如何分配，利益平衡點不好把握。“市場、資源配置的不均衡，是造成這種狀況的根本原因?！边@位人士指出。

告別雙重角色

改革就是對原先利益格局的調(diào)整，在發(fā)改委綜合運輸研究所所長郭小碚看來，當前鐵道部嘗試經(jīng)營機制轉換表明有了政企分開的趨勢。

“如果在比較規(guī)范的市場環(huán)境里，放權以后，幾個鐵路局就是幾個企業(yè)，效益好的可以兼并重組，這是企業(yè)化的過程?！惫№照f。

實現(xiàn)政企分開，建立鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度，這一思路在理論上已無障礙，但是具體實施方法卻難見新意。

鐵路改革方案，業(yè)內(nèi)一直存在著“網(wǎng)運分離”和“網(wǎng)運合一”的爭執(zhí)，郭小碚認為，無論選擇哪種方案，管理體制都需要改革，而管理體制改革遲遲沒有推動的原因在“決策層”。

2008年大部制改革曾被認為是鐵路改革的最佳時機。但當時的鐵道部部長劉志軍堅決反對，劉志軍堅持認為鐵路投資的長期滯后使得鐵路運能嚴重不足，鐵路仍處在大規(guī)模建設的階段，避談改革。“從企業(yè)發(fā)展來看，鐵路改革錯過了一個好的時機。當然，劉志軍要實現(xiàn)自己的藍圖，他的考慮也有一定道理?！惫№照f。

鐵路是目前中國唯一政企不分的產(chǎn)業(yè)——它將整個行業(yè)頂層的企業(yè)管理集中在自己身上，不僅行使著政府的監(jiān)管調(diào)控，還直接管理著各個鐵路局的人、財、物。

“鐵道部要分清自己的職能，如果是政府部門的話，只是監(jiān)管機構；如果是企業(yè)，就要管經(jīng)營。不能扮演雙重角色?！惫№毡硎?。

但是鐵路作為“環(huán)狀企業(yè)”，牽一發(fā)而動全身，不僅改革方案重要，還需要一系列配套的輔助機制，包括鐵路社會保障制度的改革、鐵路運價的改革、清算制度的改革等。這也是盛光祖慎之又慎的原因。

業(yè)內(nèi)分析認為，最終的方案很可能還是從現(xiàn)有方案中選擇，也可能是“網(wǎng)運合一”與“網(wǎng)運分離”兩種方案協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。

但是，無論如何，第一步都是厘清管理和經(jīng)營職能，把鐵道部真正變成監(jiān)督部門之后再對行業(yè)進行重組。

在郭小碚看來，重組方案既可以按照行業(yè)劃分，也可以按照地域劃分，具體情況可以由各個部門協(xié)調(diào)?！拌F路改革只是邁出了萬里長征的第一步，后面的路任重而道遠?！惫№照f。