從風(fēng)險構(gòu)成鏈條中發(fā)現(xiàn)其規(guī)律、形成事先的預(yù)防與減損意識、進而構(gòu)建完善的損失控制體系，是國際社會應(yīng)對自然災(zāi)害這類損失性風(fēng)險的普遍性做法
　　
　　今年以來，我國南方多個省市遭遇重度干旱。而進入6月后，隨著多次強降雨的發(fā)生，部分地區(qū)旱情隨之逆轉(zhuǎn)為嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害。據(jù)國家防總統(tǒng)計，截至6月11日，全國入汛以來累計受災(zāi)農(nóng)作物465千公頃，受災(zāi)人口848萬人，直接經(jīng)濟損失約達74.45億元。數(shù)字是冰冷的，但顯現(xiàn)出的卻是社會生產(chǎn)中斷、民眾福利下降的嚴(yán)峻圖景。這再次提醒我們，應(yīng)對自然災(zāi)害風(fēng)險，除了關(guān)注事后的補償與救濟制度，也需要更為科學(xué)地認(rèn)知自然災(zāi)害風(fēng)險，并努力從更長遠(yuǎn)、更根本的角度上控制和降低風(fēng)險帶來的巨大社會成本。
　　通過降低風(fēng)險事件發(fā)生的概率（即防損）或降低風(fēng)險事件造成損失的嚴(yán)重程度（即減損）來降低總體風(fēng)險成本的方法即為損失控制，它是風(fēng)險管理的基礎(chǔ)手段之一。盡管自然災(zāi)害風(fēng)險多源自自然環(huán)境條件的變化，表現(xiàn)出了較強的隨機性和不可預(yù)期性，但從風(fēng)險構(gòu)成鏈條中發(fā)現(xiàn)其規(guī)律、形成事先的預(yù)防與減損意識、進而構(gòu)建完善的損失控制體系，是國際社會應(yīng)對自然災(zāi)害這類損失性風(fēng)險的普遍性做法。
　　澳大利亞是世界上自然災(zāi)害高發(fā)的國家之一，與其風(fēng)險管理需要相適應(yīng)，澳大利亞在國家層次建立了一系列自然災(zāi)害風(fēng)險管理計劃，這其中，NDMP（Natural Disaster Mitigation Program）是致力于在全國范圍內(nèi)識別和分析風(fēng)險、進行風(fēng)險排序并實施減損計劃的主要制度安排。該計劃主要通過提供融資支持提高自然災(zāi)害風(fēng)險管理研究和減損水平，減緩未來自然災(zāi)害風(fēng)險發(fā)生的可能性，提高自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)的開發(fā)利用效率，進而在全國范圍內(nèi)幫助風(fēng)險主體提高對自然災(zāi)害風(fēng)險的消化與適應(yīng)能力。
　　在具體操作上，澳大利亞聯(lián)邦政府與各級政府機構(gòu)相互合作實施自然災(zāi)害風(fēng)險防控項目，其具體內(nèi)容是：(1）對自然災(zāi)害風(fēng)險管理體系進行結(jié)構(gòu)性改革，努力從災(zāi)后救濟與恢復(fù)向成本節(jié)約型的事前減損計劃轉(zhuǎn)化；(2）構(gòu)建以風(fēng)險主體與管理措施分類為基礎(chǔ)的，更加安全、更具可持續(xù)性的社區(qū)組織架構(gòu)；(3）在減少自然災(zāi)害對全社會經(jīng)濟影響的同時，努力減少自然災(zāi)害帶來的社會與環(huán)境影響；(4）通過長期的成本與收益方法衡量與識別減損計劃所涉及的投資，提高損失控制的經(jīng)濟效率。截至2009年，聯(lián)邦融資計劃在四年間為減損體系以及應(yīng)急管理志愿者體系提供了大約1.1億美元的資金支持。為了更好地對各類風(fēng)險管理項目進行協(xié)調(diào)與整合性管理，2009至2010年，NDRP（Natural Disaster Resilience Program）將NDMP與其他減損計劃合并到了一起，以使資金在整體策略下發(fā)揮更大的作用。
　　美國同樣是自然災(zāi)害高發(fā)的國家，颶風(fēng)、龍卷風(fēng)和洪水等都是常見的自然災(zāi)害事件。相對而言，美國也在國家層面建立了較為完善的自然災(zāi)害預(yù)防和減損體系。這一體系包含了一系列國家計劃，例如在重大自然災(zāi)害之后向州和地方政府提供經(jīng)濟援助、幫助風(fēng)險主體盡可能快恢復(fù)重建的HMGP（Hazard Mitigation Grant Program），針對自然災(zāi)害風(fēng)險設(shè)立的事前融資計劃，即為地區(qū)提供減損工程執(zhí)行資金的PDM（Pre-Disaster Mitigation Grant Program），以及通過資金援助的方式幫助政府和社區(qū)單位采取減損措施，降低洪水風(fēng)險的FMA (Flood Mitigation Assistance Program)等。
　　大部分國家計劃可被用于改善建筑質(zhì)量，以為風(fēng)險問題提供長期的解決方案。以HMGP為例，它支持的項目包括：（1）增高洪水多發(fā)區(qū)家庭與商業(yè)建筑的高度，提高建筑及各類設(shè)施的抵抗洪水風(fēng)險的能力；（2）收購洪水多發(fā)區(qū)的房屋建筑，自愿出售的所有者將獲得重新安置，地方政府則成為財產(chǎn)的新的所有者；（3）翻新改進建筑物，以將風(fēng)暴、洪水、地震和其他風(fēng)險的危害降至最低。這些措施當(dāng)中，收購財產(chǎn)是將高風(fēng)險區(qū)域的人口和財產(chǎn)向外遷移的一種有效方式。收購項目是自愿的，一旦收購項目獲得州政府和FEMA（美國應(yīng)急管理署）批準(zhǔn)，聯(lián)邦基金將被用于購買建筑或房屋，土地則被永久性保留為公共場所或進行再造。FEMA使用內(nèi)部確認(rèn)的BCR（Benefit-Cost Ratio，收益-成本比例）指標(biāo)來對所有項目進行有效性衡量。如果減損項目的未來收益（預(yù)期可避免的經(jīng)濟損失）大于或等于成本，則該項目可被視為成本有效的，也才可以成為各類計劃融資的對象。
　　由上可以看出，澳、美兩國均在國家層面建立了內(nèi)容豐富的自然災(zāi)害風(fēng)險控制計劃。計劃的內(nèi)容包括從災(zāi)后救濟與恢復(fù)向成本節(jié)約型的事前減損計劃轉(zhuǎn)化，包括構(gòu)建更具可持續(xù)性的組織架構(gòu)，也包括收購高風(fēng)險區(qū)域風(fēng)險單位或提高風(fēng)險單位安全程度，以減少自然災(zāi)害風(fēng)險帶來的經(jīng)濟、社會與環(huán)境影響等。與此同時，兩國都在計劃實施過程中注重使用成本與收益方法衡量和識別損失控制的經(jīng)濟效率，以保證各類計劃投資的有效性。
　　建立相對完善的損失控制體系正是要解決這兩個關(guān)鍵性問題，一是確定對自然災(zāi)害風(fēng)險進行公共性管理的順序和內(nèi)容，二是在確定之后應(yīng)用經(jīng)濟原則衡量損失控制的效率。我國構(gòu)建完善的損失控制體系，同樣要以這兩個問題為核心。具體而言：
　　第一，自然災(zāi)害風(fēng)險的性質(zhì)決定了政府更大的參與度。由于自然災(zāi)害風(fēng)險影響范圍的不同，自然災(zāi)害的損失控制也在不同程度上存在從市場化的產(chǎn)品向公共品轉(zhuǎn)化的問題。我國自然災(zāi)害種類繁多，且影響范圍廣泛，這種風(fēng)險的外部效應(yīng)意味著作為公共代理人的政府機構(gòu)有必要更多地參與損失控制。與此同時，風(fēng)險影響范圍大小不同也意味著政府參與度不同，要區(qū)分作為公共品的損失控制和可商業(yè)化的損失控制措施，對自然災(zāi)害風(fēng)險進行分類管理。對于洪水、地震、干旱這樣的影響廣泛的自然災(zāi)害風(fēng)險，可致力于建立國家層面的計劃，而對于區(qū)域特性明顯的風(fēng)險，則可以建立地區(qū)層面的減損計劃。為了發(fā)揮減損設(shè)施或措施的規(guī)模效應(yīng)，還可嘗試建立聯(lián)合減災(zāi)基金，即由地緣關(guān)系及風(fēng)險特性相近的地區(qū)開展合作減損的研究、實施和評估工作。
　　第二，吸引個體和商業(yè)機構(gòu)等多元化主體參與到自然災(zāi)害防控過程中。有效的損失控制模式一定是由多元主體構(gòu)成的系統(tǒng)性自然災(zāi)害防控體系。除了政府的參與外，激勵個體、社區(qū)和商業(yè)機構(gòu)更加靈活、高效地參與自然災(zāi)害風(fēng)險的損失控制同樣重要。對于自然災(zāi)害信息完備且主體之間信息對稱的自然災(zāi)害風(fēng)險，可以社區(qū)為基礎(chǔ)建立防災(zāi)和減災(zāi)單位進行風(fēng)險防控。對于自然災(zāi)害信息完備、主體之間信息不對稱的自然災(zāi)害風(fēng)險可通過購買商業(yè)保險加以轉(zhuǎn)移，并通過保險人的專業(yè)能力間接防控自然災(zāi)害風(fēng)險。而對于可預(yù)期、不可控制的重度風(fēng)險則適合作為剩余風(fēng)險留給政府主體。例如對于地震斷裂帶或洪澇區(qū)居民，可實施政府收購財產(chǎn)或協(xié)助遷移，或設(shè)立高風(fēng)險向低風(fēng)險地區(qū)遷移的優(yōu)惠政策，實現(xiàn)政策支持下個體對自然災(zāi)害風(fēng)險的積極防范與控制。
　　第三，建立以成本-收益衡量為基礎(chǔ)的損失控制效率評價體系。除了激勵主體參與之外，自然災(zāi)害風(fēng)險防控的效果還需要效率評價體系來保證。效率評價體系包括兩個層面，事前的效率評價在于評估自然災(zāi)害防控資金投入的最優(yōu)水平，事后的評價則是調(diào)整機制，實現(xiàn)多期風(fēng)險管理效率的動態(tài)有效傳遞。此外，無論從微觀還是宏觀層面，損失控制都要遵循效用最大化也即成本收益相匹配的原則。對于微觀的、單一的損失控制措施，可以根據(jù)邊際收益與邊際成本是否相等來判斷其是否為合理的損失控制水平。而在整體風(fēng)險管理的框架下，則需要將一切有關(guān)減損、防損行為的成本和收益納入統(tǒng)一的模型，以衡量通過損失控制管理自然災(zāi)害風(fēng)險的宏觀效率。
　　第四，加強相關(guān)組織制度與信息技術(shù)建設(shè)。要進一步加強國家減災(zāi)委員會的協(xié)調(diào)職能，在地方政府、村鎮(zhèn)以及社區(qū)層次明確參與統(tǒng)一協(xié)調(diào)減災(zāi)的部門，賦予其相應(yīng)的信息服務(wù)和組織職能，并將自然災(zāi)害風(fēng)險防控任務(wù)納入各級具體的財政預(yù)算。與此同時，要完善有關(guān)自然災(zāi)害風(fēng)險的信息支持系統(tǒng)，通過調(diào)研、統(tǒng)計，以及多部門協(xié)作，編制全面、系統(tǒng)、周期合理的全國性自然災(zāi)害風(fēng)險數(shù)據(jù)庫；在此基礎(chǔ)上，進一步建立信息共享機制，尤其是加強政府與民間機構(gòu)以及商業(yè)風(fēng)險管理機構(gòu)的信息共享和協(xié)作，提高自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警預(yù)報能力，為全社會系統(tǒng)的防災(zāi)減災(zāi)提供技術(shù)支持。