【摘要】 財政管理體制的深入改革，逐步要求加強對財政資金使用效益的管理和監(jiān)督。文章在分析目前財政專項資金管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出建立一種結(jié)合業(yè)務(wù)內(nèi)容和特點，將支出預(yù)算與績效考評相結(jié)合的專項經(jīng)費管理模式，以優(yōu)化財政資源配置，有效提高財政資金的使用效益。
　　【關(guān)鍵詞】 財政專項經(jīng)費；支出預(yù)算；績效考評；管理模式
　　
　　一、引言
　　
　　財政管理體制改革逐步深化的進(jìn)程中，政府一方面在不斷加大對公共投資的支出；另一方面在逐漸加強對財政資金使用效益的管理和監(jiān)督，開始對財政資金的使用分配情況進(jìn)行績效考評，以此提高財政資金的使用效率（崔也光等，2008）。在財政專項資金占高?？偨?jīng)費中的投入比例逐年提高的情況下，加強對財政專項資金的管理成為提高財政資金使用效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。財政專項資金要經(jīng)過專項申報、財政評審、預(yù)算批復(fù)等環(huán)節(jié)，執(zhí)行時必須按照預(yù)算批復(fù)內(nèi)容?？顚Ｓ茫⑶視r效性強，這些特點對財政專項資金管理提出了更高的要求。現(xiàn)階段對專項資金的管理仍停留在簡單的預(yù)算管理，但同時存在著違背預(yù)算管理、擠占、挪用資金、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不符等問題，極大地降低了財政專項資金的使用效益，使大量資金在當(dāng)年形成沉淀，造成資源浪費，同時也不利于高校教育事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。
　　
　　二、高校財政專項經(jīng)費管理現(xiàn)狀
　　
　　高校為完成其特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制年度項目支出計劃。財政專項經(jīng)費是學(xué)校解決發(fā)展問題經(jīng)費的主要來源 ， 專項項目預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分，項目的申報應(yīng)符合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，與學(xué)科專業(yè)發(fā)展方向和人才培養(yǎng)目標(biāo)相一致，是學(xué)校各部門完成教學(xué)、科研事業(yè)規(guī)劃及發(fā)展目標(biāo)的重要補充。
　　近年來，財政對高校資金投入力度明顯加大，在投入資金結(jié)構(gòu)上有了很大變化，財政專項資金占投入資金的比重逐年上升。財政教育資金投入格局的改變一方面極大地促進(jìn)了高校各項教育事業(yè)的發(fā)展；另一方面對高校資金使用效益管理體制提出了更高的要求。但是，我國實行部門預(yù)算起步較晚，對預(yù)算執(zhí)行情況的績效考評也是近幾年逐步開展的，對專項經(jīng)費的精細(xì)化管理仍在探索階段，因此在專項項目的實施和管理過程中，不可避免地存在著一些問題亟待改進(jìn)。
　　（一）專項申報中存在的問題
　　首先，高校作為專項申報主體，應(yīng)當(dāng)在觀念上明確，申報財政專項的目的必須是出于高校事業(yè)發(fā)展的需要及教學(xué)、科研水平提高的需要，不能盲目上項目。但是現(xiàn)階段專項申報中，存在前期工作準(zhǔn)備不足，造成項目預(yù)算編制不細(xì)、市場調(diào)研不充分、測算依據(jù)不準(zhǔn)確等問題。在申報項目時，抱著“不要白不要”的態(tài)度，只重爭取資金，不重細(xì)致調(diào)查研究。有些項目由于在立項時比較倉促，可行性研究不夠，因而在財政專項資金下達(dá)后無法正常使用，影響預(yù)算資金的支出進(jìn)度，到期被財政收回，或改變資金用途違背預(yù)算管理，或在資金收回前突擊花錢，影響正常的教學(xué)秩序、科研安排等等?！爸厣陥蟆⑤p執(zhí)行”等不正確的觀念和做法實質(zhì)上造成了資金的浪費。由于缺乏資金使用的全程監(jiān)督管理，缺乏追蹤問效，從而使部分專項資金的投入難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。在一定程度上影響了當(dāng)年財政資金的合理分配，降低了資金的使用效益。
　　其次，缺乏總體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，信息溝通不充分，存在相同或類似項目重復(fù)申報的問題。目前基層單位在申報專項經(jīng)費時，不能做到較好地規(guī)劃和預(yù)測，為了多獲取研究經(jīng)費，對同一研究項目從不同的職能部門申報經(jīng)費，或預(yù)算粗略，不科學(xué)、缺乏依據(jù)，在經(jīng)費有限的情況下，會造成類似項目重復(fù)申報，而一些有研究價值的項目無法申報的狀況，造成有限的資源得不到合理有效的配置，并可能導(dǎo)致各部門之間的利益之爭。
　?。ǘｍ椊?jīng)費使用中存在的問題
　　專項申報中存在的一些問題會延續(xù)至專項的使用過程中，同時缺乏項目經(jīng)費績效考評也使專項經(jīng)費在使用中存在更多的問題。
　　首先，專項經(jīng)費使用與業(yè)務(wù)需要脫節(jié)問題是存在的普遍問題。目前，教育項目分類較多，不同項目的經(jīng)費開支內(nèi)容和范圍是不同的，專項經(jīng)費使用過程中一個普遍現(xiàn)象是經(jīng)費支出與預(yù)算不符、與項目的業(yè)務(wù)不相關(guān)。一方面由于預(yù)算編制不夠精細(xì)化以及預(yù)測難以達(dá)到準(zhǔn)確無誤，造成支出違背預(yù)算；另一方面為了防止財政經(jīng)費到期收回，許多專項使用人將無關(guān)業(yè)務(wù)的費用在其中列支，造成虛假列支，擠占、挪用專項資金。
　　其次，專項的突擊花錢現(xiàn)象嚴(yán)重。由于專項資金定期收回，這就造成在經(jīng)費到期前，經(jīng)費使用人集中時間突擊花錢，一方面影響正常的教學(xué)秩序及科學(xué)研究進(jìn)展；另一方面也不免存在違背預(yù)算安排購置不需用設(shè)備、通過各種途徑以虛假發(fā)票列支經(jīng)費的現(xiàn)象，造成資金的浪費，并嚴(yán)重影響財經(jīng)紀(jì)律。
　?。ㄈｍ椊?jīng)費績效考評現(xiàn)狀
　　專項經(jīng)費的管理同樣應(yīng)當(dāng)在年度專項使用結(jié)束后，針對每個項目實際發(fā)生的費用情況與預(yù)算對比，分析經(jīng)費執(zhí)行情況及所取得的效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，并出具專項經(jīng)費決算報告，對于大額支出、重點專項還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行抽查審計。但是目前對專項經(jīng)費的管理多存在重視預(yù)算申報、輕視經(jīng)費管理的現(xiàn)象，缺乏對經(jīng)費的執(zhí)行情況、使用效益的績效考評。缺乏科學(xué)的專項經(jīng)費管理機制、項目負(fù)責(zé)人職責(zé)缺失，是造成目前專項經(jīng)費績效考評薄弱的重要原因。
　　
　　三、高校財政專項經(jīng)費管理模式
　　
　?。ㄒ唬┙ｍ椊?jīng)費支出預(yù)算與績效考評相結(jié)合的管理模式
　　針對目前高校財政專項經(jīng)費管理存在的問題，本文擬提出建立一種專項經(jīng)費支出預(yù)算與績效考評相結(jié)合的管理模式，該管理模式將業(yè)務(wù)管理與經(jīng)費使用管理相結(jié)合、將經(jīng)費支出預(yù)算與績效考評相結(jié)合，以加強財政專項經(jīng)費管理、提高經(jīng)費的使用效益。
　　現(xiàn)有的財政專項經(jīng)費主要包括基礎(chǔ)設(shè)施改造、設(shè)備購置、信息化建設(shè)、科研計劃類項目、科研基地類項目、科技成果轉(zhuǎn)化類項目、實驗室和實訓(xùn)基地建設(shè)類項目、圖書館建設(shè)類項目、人才強教計劃類項目等，本文擬以科研類專項經(jīng)費為例具體闡述專項經(jīng)費支出預(yù)算與績效考評相結(jié)合的管理模式。圖1顯示了支出預(yù)算與績效考評相結(jié)合管理模式的理論框架，其核心在于建立一種以實際科研活動需求為出發(fā)點，編制詳實、有據(jù)的項目經(jīng)費預(yù)算，實施科研活動，并對形成的科研成果及預(yù)算執(zhí)行情況實施績效考評，對經(jīng)費使用效益進(jìn)行深入分析，據(jù)此為下一年度項目經(jīng)費預(yù)算提供依據(jù)，建立科學(xué)、有效的專項經(jīng)費管理模式。
　　在圖1所示的專項經(jīng)費管理模式中，圍繞著科研活動的展開存在著兩條路徑，一方面是以科研活動的需求為出發(fā)點，實施科研活動，并形成相應(yīng)的科研成果（圖1上半部分）；另一方面根據(jù)科研需求編制經(jīng)費預(yù)算，申請項目經(jīng)費，執(zhí)行經(jīng)費預(yù)算，項目結(jié)題時完成經(jīng)費決算（圖1下半部分）。兩條路徑最終匯合于績效考評，從項目的業(yè)務(wù)成果和財務(wù)執(zhí)行情況兩個角度對該項目進(jìn)行績效考評，深入、全面分析該項目專項經(jīng)費的使用效益，從而為下一年度經(jīng)費預(yù)算的申請?zhí)峁┮罁?jù)。
　?。ǘI(yè)務(wù)管理與經(jīng)費管理相結(jié)合
　　項目負(fù)責(zé)人是專項經(jīng)費的直接使用者和管理者，應(yīng)該逐步建立起一種新的管理理念，就是將業(yè)務(wù)管理與經(jīng)費使用管理相結(jié)合，經(jīng)費為業(yè)務(wù)需要而申請，為教學(xué)、科研需要而支出。現(xiàn)階段，多數(shù)項目負(fù)責(zé)人在經(jīng)費管理中，多忽視業(yè)務(wù)管理和經(jīng)費使用二者的關(guān)系，在重視科研業(yè)務(wù)管理的情況下，對經(jīng)費管理則比較弱化，導(dǎo)致經(jīng)費支出不按預(yù)算內(nèi)容、進(jìn)度執(zhí)行，或者完全掌握經(jīng)費執(zhí)行狀況，僅依靠財務(wù)部門的賬面記錄，實質(zhì)上造成了經(jīng)費管理的薄弱環(huán)節(jié)。在專項管理的各個環(huán)節(jié)，項目負(fù)責(zé)人是同時掌握業(yè)務(wù)實施進(jìn)展和經(jīng)費執(zhí)行情況的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有項目負(fù)責(zé)人真正對項目的完成和經(jīng)費的執(zhí)行同時做到控制、監(jiān)督，才能將業(yè)務(wù)管理和經(jīng)費管理結(jié)合起來。
　　
　　如圖2所示，項目負(fù)責(zé)人作為項目經(jīng)費的直接管理者，一方面根據(jù)科研業(yè)務(wù)研究需要組織開展業(yè)務(wù)活動，并將項目從開題到結(jié)題階段的業(yè)務(wù)成果進(jìn)行匯總形成業(yè)務(wù)成果庫；另一方面嚴(yán)格按照經(jīng)費預(yù)算安排執(zhí)行經(jīng)費支出，做到將每一筆經(jīng)費支出按照預(yù)算進(jìn)度、預(yù)算內(nèi)容執(zhí)行，并同財務(wù)部門在項目結(jié)束期出具項目決算報告。這種業(yè)務(wù)管理與經(jīng)費管理相結(jié)合的模式將為項目經(jīng)費績效考評提供包括業(yè)務(wù)資料和財務(wù)資料的直接依據(jù)，在一定程度上減少甚至杜絕經(jīng)費擠占、挪用等現(xiàn)象，可以有效防止專項經(jīng)費支出不及時造成的資金沉淀等現(xiàn)象，提高經(jīng)費的使用效益。
　?。ㄈｍ椊?jīng)費支出預(yù)算與績效考評相結(jié)合
　　隨著財政體制改革的深化，部門預(yù)算管理、績效考評、國庫集中支付等重大改革措施的逐步實施，使我國財政經(jīng)費支出管理得到大幅度提高，其中支出預(yù)算管理和項目經(jīng)費績效考評成為財政預(yù)算管理的重要經(jīng)濟手段。
　　支出預(yù)算管理作為部門預(yù)算管理的重要組成部門，按照“綜合預(yù)算、收支平衡”的基本原則，以收入預(yù)算為基礎(chǔ)，全面安排事業(yè)活動等經(jīng)濟支出。這就要求各基層單位在申報專項經(jīng)費時，在可申請專項資金有限的情況下，根據(jù)項目的急緩需求，合理分配資源、安排資金結(jié)構(gòu)、準(zhǔn)確編制支出預(yù)算，并嚴(yán)格按照預(yù)算開展各項事業(yè)活動及輔助活動。
　　績效考評作為對項目預(yù)算執(zhí)行情況的反饋，即采用一定的方法、標(biāo)準(zhǔn)，通過一定的角度審議和評論效果、影響及其效率的好壞程度?？冃Э荚u通過業(yè)務(wù)資料和財務(wù)資料，從兩個角度考察財政資源配置的有效性，針對性地檢驗預(yù)算管理程序執(zhí)行的嚴(yán)謹(jǐn)度和規(guī)范性，從而為下一年度項目經(jīng)費預(yù)算申報提供依據(jù)，有效促進(jìn)財政資金使用效益的提高。績效考評機制有效抵制了傳統(tǒng)的“重分配、輕管理”的模式，促使項目主管部門在申請項目經(jīng)費之后，加強對項目經(jīng)費使用的日常管理和監(jiān)督，并逐步建立起項目管理的全局意識、規(guī)劃意識，減少項目的盲目申報和資金浪費。
　　支出預(yù)算是項目決算后績效考評的前提，同時績效考評又是對支出預(yù)算的監(jiān)督和促進(jìn)，為下一年度支出預(yù)算安排提供依據(jù)和改進(jìn)建議，兩者形成互相促進(jìn)、互相補充的互補機制。在財政專項項目經(jīng)費管理中，應(yīng)將二者有效地結(jié)合起來，強化專項經(jīng)費管理。
　　首先，結(jié)合科研等業(yè)務(wù)工作的特點和內(nèi)容，確定支出預(yù)算的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上科學(xué)、準(zhǔn)確編制支出預(yù)算，這也是本文提出的管理模式的主要特點，即強調(diào)引入業(yè)務(wù)管理，結(jié)合業(yè)務(wù)工作的特點編制支出預(yù)算，并為績效考評指標(biāo)的設(shè)定奠定基礎(chǔ)。
　　其次，績效考評不僅僅在于對當(dāng)年度財政項目執(zhí)行情況的考評，而更強調(diào)對今后專項經(jīng)費工作的管理。財政專項中每一類專項經(jīng)費有其固有特點，某些經(jīng)費，如人才強教團(tuán)隊類項目，還存在同一項目分年度撥款的特點，針對這些經(jīng)費，績效考評更應(yīng)突出對下一年度經(jīng)費管理的指導(dǎo)作用?？冃Э荚u應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)特點設(shè)置業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)，有針對性地對本年度專項完成情況進(jìn)行綜合評價，并為支出預(yù)算不斷改進(jìn)與完善提供支撐。
　　
　　四、結(jié)論
　　
　　本文在分析現(xiàn)有高校專項經(jīng)費管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出結(jié)合業(yè)務(wù)特點，將支出預(yù)算管理與績效考評相結(jié)合的綜合管理模式，強調(diào)以項目負(fù)責(zé)人為主體的業(yè)務(wù)管理與經(jīng)費管理相結(jié)合，支出預(yù)算與績效考評相互補充的管理模式，并論證了其可行性，將在一定程度上減少資金擠占、違背預(yù)算支出的現(xiàn)象，優(yōu)化資金分配結(jié)構(gòu)，提高財政資金的使用效益。
　　
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