□ 魏建新

（天津師范大學，天津 300387）

我國憲法權利立法研究

□ 魏建新

（天津師范大學，天津300387）

對我國憲法權利的立法進行梳理后發(fā)現(xiàn)，很多法律規(guī)范雖宣稱立法目的是維護憲法權利而實際上是在限制，立法存在著明顯的權力秩序追求缺乏對憲法權利的必要尊重，憲法權利在法律規(guī)范中缺少可操作性的實施規(guī)范。憲法權利被立法所不當限制的重要原因是缺乏權利理念，需要把憲法權利確立為立法的最高價值，通過完善立法實施憲法權利。

憲法權利；立法；法律規(guī)范

憲法需要立法實施，“憲法是根本大法，不是法律全書，它不能也不應窮盡在其調(diào)整領域之內(nèi)的所有法律細節(jié)?！盵1］憲法對權利的規(guī)定是框架性和概括性的，憲法權利的實施只依賴于憲法途徑，那么憲法將不堪重負，立法也將喪失其存在的意義。憲法權利的實施，絕不僅僅是個憲法問題，通過立法讓憲法權利融入實際生活是憲法權利實施的主要途徑，憲法權利作為上位法規(guī)范需要下位法規(guī)范的連接得以實現(xiàn)。[2］（p253－254）我國憲法權利的立法，既有人大機關的立法，又有行政機關的立法；既有中央政府的立法，也有地方政府的立法。立法形成的法律規(guī)范體系由不同層級、不同效力層次及不同適用范圍的憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件等多種規(guī)范構成。

一、我國憲法權利的立法現(xiàn)狀分析

（一）平等權

在一定程度上，立法對平等權的落實也存在一些問題：從主體上看，對政府的的義務性要求過于籠統(tǒng)，缺乏約束政府的操作性規(guī)范；從范圍上看，平等權涉及到的領域很多，但并不能涵蓋所有的領域，在一些領域可以說憲法中的平等權是虛置的，并且在不同的領域對平等的落實也是不一樣的；從內(nèi)容上看，除了《勞動就業(yè)促進法》外，大多數(shù)規(guī)范沒有對平等（歧視）的內(nèi)涵進行區(qū)分，缺乏禁止歧視條款，導致對平等權的保護更多是概括性，缺乏具體的操作措施和責任要求。此外，平等權的許多規(guī)定在享受范圍和約束主體上都有明確的范圍限制。

（二）政治權利

選舉權和被選舉權在立法上多是對憲法規(guī)范的重復性表述。對于憲法選舉權和被選舉權，這些法律規(guī)范對公民享有權利主體資格的規(guī)定是具體詳細的，但是缺失防止行政機關侵害公民選舉權和被選舉權的規(guī)范，“選舉權的普遍性原則更多地是從權利的形式性層面而言，即強調(diào)形式上的主體的廣泛性，而沒有論及選舉權的實質(zhì)內(nèi)涵?！盵3］（p52）對無記名的秘密投票也缺乏具體的措施規(guī)范等，對憲法選舉權和被選舉權的落實更多地是形式意義。

對言論自由的立法來看，言論的內(nèi)容控制較為嚴格，責任規(guī)定較重，缺乏對言論自由的保護意識，直接表現(xiàn)為缺乏言論自由的保護性規(guī)范和保障性措施。立法在個人言論自由和社會公共利益的選擇上，更傾向于維護公共秩序或公共利益，忽視言論自由，特別是沒有對國家機關侵害言論自由的禁止性規(guī)范。立法限制言論自由的法律規(guī)范寬泛而模糊，在實踐中給予行政機關過大的自由裁量權，缺乏具體操作性標準，使憲法規(guī)定的言論自由更多是象征意義。如禁止損害國家機關信譽的言論，有可能使公民喪失對國家機關的言論批評權。

立法對出版自由的實施主要體現(xiàn)在著作權保護和出版管理的規(guī)范中。著作權立法保護主要通過對侵害著作權行為的制裁來實現(xiàn)。出版自由主要體現(xiàn)在行政法規(guī)和地方性法規(guī)、行政規(guī)章中。我國尚未頒布有關出版自由的專門法律，使憲法上出版自由缺乏法律規(guī)定，多種層次較低的法律規(guī)范界定著出版自由的范圍，不僅限制出版自由的內(nèi)容，而且控制出版機構的設立，雖然說限制出版自由是為了防止出版自由的濫用，也是保障出版自由的重要條件，但是“現(xiàn)在大量的對言論出版自由的行政法規(guī)都是管理性、限制性的”，[4］（p252）更多是在對出版控制的角度進行的規(guī)定，特別是出版物禁止內(nèi)容的判斷標準及處理措施尚不完善。

結社自由在我國立法中主要體現(xiàn)在國家對社會團體、事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位的管理登記。憲法賦予的公民自由結社權在很大程度上仍是一項聲明性的權利，公民的結社活動仍然受到了諸多甚至相當嚴格的限制。[5］我國立法對結社自由更多是從管理的角度而不是從保護和促進結社自由的進行規(guī)定，對公民結社行為的規(guī)范在指導思想上是以社會穩(wěn)定為主要價值取向，因而在建構的社團管理體制上則以控權和限制發(fā)展為原則，社團自主發(fā)展空間無論就其場域還是內(nèi)容都被嚴格限定。[6］實行嚴格的預防制和追懲制，對公民結社實施嚴格的審查，并規(guī)定了嚴格條件，對于沒有經(jīng)過審查的結社給予嚴厲的處罰，使公民憲法上的結社自由在立法中受到了限制，因此“我國的結社還主要是行政管理型的”。[7］（p253）對于結社的法律性質(zhì)及其地位、結社行為與執(zhí)政黨行為和政府行為的關系、社團的權利與義務、國家對公民結社權的保障、對結社權濫用的制裁等，都缺乏明確和具體的規(guī)定，從而導致結社“合法性”的欠缺。[8］

《集會游行示威法》的立法目的雖然宣稱對公民行使集會、游行、示威的權利予以保障，但實際上是著重于審批和限制集會游行示威，[9］（p254）甚至“集會游行示威法”被稱為“限制游行示威法”。[10］（p677）從行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章甚至一些行政規(guī)范性文件對集會游行示威的規(guī)定看，其更多是社會穩(wěn)定和秩序的考慮，使憲法上公民的集會、游行、示威自由在立法層面不僅沒有保障，而且是被限制。特別是立法中對公民集會、游行、示威的限制沒有一個具體可以操作的標準，為實踐中限制公民的集會、游行、示威，授予了警察過多的自由裁量權。

批評和建議權的憲法規(guī)范落實在法律規(guī)范中，體現(xiàn)在立法中確認了國家機關接受公民的批評和建議，但除了信訪之外，這些法律規(guī)范只是籠統(tǒng)規(guī)定批評和建議權，缺乏具體的實施方式和實施程序，使批評和建議權的行使缺乏可操作性。

申訴權的憲法規(guī)范落實在立法中，體現(xiàn)為教育領域的申訴，行政處罰中的申訴等。立法對申訴權的規(guī)定存在兩點問題：第一，憲法中的申訴權是一項非常廣泛的權利，但在立法上的規(guī)范涉及的領域卻很有限，法律規(guī)范對申訴權的實施只是部分落實，只有公務員、教師、學生等申訴制度相對來說比較健全，但在許多行政管理領域公民的行政申訴權沒有確立。第二，申訴程序缺乏具體規(guī)定，現(xiàn)有的一些法律、法規(guī)雖然都明確了公民的申訴權，但對申訴的程序問題并不作具體規(guī)定，對申訴的主體、適用范圍、處理的期限規(guī)定過于簡單，使公民申訴權的往往很難具體行使，極容易導致實踐中申訴權有名無實。

憲法上的控告權、檢舉權在立法上落實比較全面，行政復議和行政訴訟落實了憲法上公民對國家行政機關的控告權，但基于行政訴訟受案范圍的狹窄，使憲法上的控告權受到了一定的限制。其他法律規(guī)范不僅確立了接受控告、檢舉的國家機關，還規(guī)定了對控告、檢舉人的保護。但是對公民控告、檢舉權缺乏統(tǒng)一和具體的法律制度性保障。

賠償請求權的憲法規(guī)范落實在國家賠償制度中，國家賠償?shù)牧⒎ㄊ箲椃ㄉ系馁r償請求權有了具體可操作性的依據(jù)，從形式上實施了賠償請求權，但對《國家賠償法》的規(guī)范分析后發(fā)現(xiàn)，賠償請求權的法律規(guī)范存在的許多問題已經(jīng)嚴重影響了憲法中賠償請求權的落實，請求權賠償?shù)姆秶邢?、賠償?shù)某绦驈碗s、賠償金額過低等因素導致公民的賠償請求權受到了很大限制。[11］

（三）人身權利

憲法上的人身自由權在立法中主要表現(xiàn)行政機關對人身自由的限制。在立法中授予行政機關限制人身自由的大量強制性權力，具體有：行政拘留、勞動教養(yǎng)、留置盤問和詢問查證、強制戒毒、強制醫(yī)療和隔離、收容教育、保護性約束措施、對人身的檢查或搜查等。人身自由權的法律規(guī)范表現(xiàn)出以下幾個問題：第一，在立法理念上，偏重于對國家機關行使權力的方便考慮，而缺乏對于公民的人身自由的尊重和保障，在行政管理的秩序立法中規(guī)定人身自由，缺乏專門對人身自由的保護性立法，使得立法機關通過制定法律采取對人身自由的限制仍然存在著很大的立法裁量空間。在《治安管理處罰法》中，就有61個法條規(guī)定行政機關可以對公民進行行政拘留，涉及50多個方面的內(nèi)容。第二，我國立法對人身自由的限制比較多，盡管《立法法》和《行政處罰法》還規(guī)定，限制人身自由的強制措施和處罰，只能由法律設定，但有許多限制人身自由的行政行為是由行政法規(guī)和規(guī)章來規(guī)定，“國務院關于勞動教養(yǎng)的規(guī)定既不合憲，也不合法?！盵12］廣泛適用的限制人身自由的勞動教養(yǎng)制度、收容教育制度、強制戒毒措施等都還缺少明確的憲法依據(jù)，這些非法律的行政立法卻依然有效，導致人身自由不可侵犯的憲法規(guī)定受到了極大的限制。第三，行政限制人身自由的約束性程序欠缺，除了治安拘留和留置盤問、詢問查證等的行政行為有較嚴格的程序要求外，其他大部分限制或侵犯人身自由的行政行為沒有程序上的規(guī)范或程序規(guī)范過于模糊，使憲法上公民的人身自由面臨著警察權力濫用的極大威脅。

立法對人格尊嚴的落實存在問題：除了《治安管理處罰法》中簡單列舉的幾個侵犯人格尊嚴的行為外，對于什么是人格尊嚴？如何認定侵害公民人格尊嚴的行為？沒有明確和詳細的法律規(guī)范，使得憲法上的人格尊嚴保護缺乏可操作性的規(guī)范依據(jù)。

立法在對憲法上住宅權的規(guī)定并不多，主要是對警察進入公民住宅的限制。立法在對他人非法侵入住宅的行為制裁和限制警察進入公民住宅的規(guī)范比較好地落實了憲法上的公民住宅權，但對于公安機關之外的其他行政機關在行政執(zhí)法中缺乏保護公民住宅權的統(tǒng)一規(guī)范要求。特別是我國以行政管理為本位的立法使得住宅面臨著行政權的威脅，在行政執(zhí)法過程中，特別要防止借“公共利益”、“公共秩序”的名義對公民住宅權進行侵犯。這需要完善法律規(guī)范，明確進入公民住宅行政權力種類，進入住宅的條件和程序。

通信秘密和通信自由的立法保護已經(jīng)初步形成從法律到行政法規(guī)、部門規(guī)章的法律規(guī)范體系，但還顯得零碎，還未形成統(tǒng)一的法律系統(tǒng)。立法對公民的通信自由和通信秘密的落實上，對于通信服務企業(yè)有嚴格要求但缺乏懲罰性規(guī)范，侵害公民通信秘密的責任不夠明確；對于其他人侵害通信秘密規(guī)定了嚴格的侵權責任；對通信秘密范圍界定過窄，通信秘密除了通信的內(nèi)容外還包括與通信內(nèi)容相關的資料。對于國家機關限制通信自由和侵犯通信秘密的規(guī)范主要存在以下不足：雖然限制通信自由的具體程序復雜，但檢查程序不夠明確，特別是規(guī)范對國家機關通信檢查權的控權性不夠；監(jiān)獄管理機關對服刑人員通信限制的規(guī)范和《電信條例》等行政法規(guī)創(chuàng)設國家機關對通信檢查權的規(guī)范都存在合憲性問題等。

立法對公民宗教信仰自由的規(guī)定存在一些問題：第一，對公民宗教信仰自由限制的法律規(guī)范是概括和模糊的，對利用宗教的違法行為認定缺乏明確性，不利于限制行政權力的濫用去實現(xiàn)憲法上的公民宗教信仰自由，導致對宗教活動的限制過于嚴格。[13］例如對規(guī)范中的“正常的宗教活動”的理解就存在問題，對于什么是正常的宗教活動沒有提供明確標準，在具體執(zhí)法過程中行政機關的自由裁量權過大，對宗教的活動進行的限制性規(guī)定與憲法條款不盡一致。[14］（p344－345）第二，對宗教信仰自由的限制性立法。用國務院關于宗教立法的三個行政法規(guī)來代行國家基本法律，以一些位階不高的行政規(guī)章以及大量的政策來落實公民的宗教信仰自由，不利于對公民宗教信仰自由的保障。法律規(guī)范特別是一些地方性法規(guī)，還對公民宗教信仰自由作了更為嚴格的限定。

（四）財產(chǎn)權利

我國憲法公民財產(chǎn)權在立法中受到的保護不夠：第一，多層級的法律規(guī)范給予了行政機關剝奪或限制公民財產(chǎn)權的多種強制性權力，對私有財產(chǎn)權的不當限制和侵犯在較低層次的規(guī)范中比較普遍，如我國大量的征稅規(guī)范依據(jù)是行政法規(guī)、征用和收費的規(guī)范依據(jù)很多是地方性和行政性的規(guī)章、規(guī)范性文件，對財產(chǎn)權的不當限制和侵害主要發(fā)生在較低層次的立法活動中。[15］（p94）行政規(guī)范性文件大肆設立剝奪公民私有財產(chǎn)權的行政許可和強制措施，直接設立的罰款、攤派、沒收等處罰手段侵犯公民私有財產(chǎn)權。第二，特別是在對公民財產(chǎn)權剝奪和限制中缺乏明確的程序規(guī)范，不利于保護財產(chǎn)權。公民面對行政征稅權、行政征用權、行政征收權、行政收費權以及對財產(chǎn)的行政處罰權、行政強制權時無力維護私有財產(chǎn)。第三，財產(chǎn)權保護規(guī)范的模糊性和不確定性。立法中征收、征用的補償規(guī)定較為模糊，對補償?shù)脑瓌t和標準缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，究竟是采用正當補償、完全補償還是適當補償標準在不同法律規(guī)范中補償標準規(guī)定的比較混亂。此外，在征收和征用權力的行使中忽視對財產(chǎn)所有權的尊重，缺乏對公共利益的明確界定，使行政權力借助于公共利益的名義肆意侵害公民的財產(chǎn)權。

（五）社會經(jīng)濟權利

立法對勞動權的落實比較全面，已制定了一系列實施憲法勞動權法律規(guī)范。政府在實現(xiàn)勞動權方面的義務規(guī)范比較明確，通過勞動監(jiān)察預防和糾正用人單位侵犯勞動權的違法行為來保障勞動權。立法從規(guī)范層面實施了憲法上公民勞動權。當然，我國的勞動權實現(xiàn)狀況尚有許多缺欠，諸如就業(yè)權、報酬權、安全權等，都存在嚴重的問題，這表明勞動權保障需要更多措施與行動，勞動權保障面臨艱巨挑戰(zhàn)和全新使命。[16］（p208）

立法對休息權的規(guī)定主要體現(xiàn)在《勞動法》中。立法對勞動者的休息權的規(guī)定多為框架性的、原則性的規(guī)范，對休息權的內(nèi)容缺乏詳細和明確界定，如何保障休息權的落實缺乏具體的保障性措施規(guī)范。另外，對行政機關督促用人單位執(zhí)行休息休假權的規(guī)范明顯不足。因此，要繼續(xù)完善法律規(guī)范，強化政府在保護勞動者休息權上的義務規(guī)范。

從我國立法看，憲法中的公民社會保障權有一定程度的落實，基本建立起了各種社會保障制度，但立法中權利理念缺乏，導致存在以下幾個問題：第一，法律規(guī)范實施社會保障權具有明顯的不平等性。在我國的社會保障制度中，廣泛存在著基于身份的歧視，由于城鄉(xiāng)的差別、不同所有制的差別，許多人被排除在社會保障權的享有主體范圍之外。特別是醫(yī)療保障制度在覆蓋人群上、具體醫(yī)療費用的保障上還存在許多問題。第二，實施社會保障權的法律規(guī)范層次低、不統(tǒng)一，與我國公民社會保障權現(xiàn)實迫切性不相適應。我國目前尚無專門的社會保障法律，社會保障措施的許多方面缺乏全國統(tǒng)一的規(guī)定，有關社會保障立法還停留在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件甚至政策的層級上，零散的法律規(guī)范之間缺少必要銜接，缺乏統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，甚至還相互沖突。第三，社會保障權立法落實具有明顯的差異性，不同地區(qū)在對公民社會保障權的保障也是參差不齊。從地方規(guī)定的法律規(guī)范中可以看出，公民社會保障權實現(xiàn)程度表現(xiàn)出明顯的地域差異性，各地經(jīng)濟發(fā)展水平對政府制定的社會保障規(guī)范影響比較大。第四，社會保障權作為積極的憲法權利，政府責任的立法欠缺。政府責任的定位不清已經(jīng)成為我國社會保障制度進一步發(fā)展的瓶頸之一，政府責任缺位最明顯地體現(xiàn)在財政責任整體上存在不足。[17］（p139）

（六）教育文化權利

我國落實憲法中公民受教育權的法律規(guī)范法體系基本形成，為公民受教育權的保障提供了法律依據(jù)。對保障公民受教育權的措施是比較全面的，從立法層面落實了憲法中的公民受教育權，但落實公民受教育權的法律規(guī)范還存在一些問題。第一，法律規(guī)范中行政管理的色彩明顯，公民受教育權的理念不突出。除了法律和行政法規(guī)外，受教育權的保障主要體現(xiàn)在大量的行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件，但過于零散和單薄。第二，公民受教育權的立法還不完善，缺少一些具體教育領域中受教育權的落實。學前教育、成人教育、特殊教育等領域中的受教育權實現(xiàn)都缺少法律保障。第三，立法對受教育權保護針對性不強、保護措施也不具體。對學校權力的授予、運行缺少規(guī)范制約，容易導致學生受教育權的侵害。立法對侵害未成年人接受義務教育的權利也缺乏具體的保護措施。第四，受教育權的立法實施表現(xiàn)出明顯的不平等性。弱勢群體和流動人口中適齡兒童的平等受教育權以及各地區(qū)接受高等教育的平等受教育權都存在著嚴重問題。

立法對文化活動自由限制多于保障，特別大多是以部門規(guī)章的形式對文化活動的內(nèi)容進行限制，對設立文化活動組織實行嚴格的行政許可制度，使憲法上公民的文化活動自由在立法中受到了過多限制。

立法對憲法中文化活動（特別是科學研究活動）鼓勵和幫助的落實是比較全面的。

（七）特殊主體權利

特殊主體是指對我國憲法上具有特殊身份或因生理方面的特殊性而需要特別保護的公民進行的概括，包括婦女、老年人、兒童以及歸僑、僑眷。我國立法比較好地落實了憲法上對特殊主體的權利保護，“已建立比較完善的立法保障制度”。[18］（p282）

對我國憲法權利的立法現(xiàn)狀進行的梳理和分析發(fā)現(xiàn)，憲法權利既有比較好地實施的，也有被不當限制的，但是也有憲法權利沒有被立法所落實，更多地是憲法權利被立法所侵犯。簡要概括起來，憲法權利在立法實施中表現(xiàn)出來以下幾個特點：第一，很多法律規(guī)范以立法目的宣稱維護憲法權利，實際上是在限制憲法權利。諸如政治自由權、通信自由權、宗教信仰自由權、文化活動自由權的法律規(guī)范中都存在這個問題。第二，立法有明顯的權力秩序追求，缺乏對憲法權利的必要尊重。對政治權利、人身權利、財產(chǎn)權利的法律規(guī)范都表現(xiàn)的很突出。第三，社會經(jīng)濟權利、特殊主體權利的保障實施程度遠遠高于政治自由權、平等權的實施程度，作為人身權利中的人身自由權、通信自由和通信秘密權和宗教信仰自由權以及財產(chǎn)權的立法保障較弱，落實不夠。第四，一些憲法權利在立法中缺少可操作措施性的實施規(guī)范。宣示要保障權利的條款多，而實際保障權利的條款少。

二、完善我國憲法權利的立法實施

立法實施憲法權利的目的就是通過立法來保障憲法權利。

（一）憲法權利作為立法的最高價值

要通過立法來實施憲法，首先就是把憲法權利確立為立法的最高價值，立法控制權力、維護秩序、實現(xiàn)公共利益的最終目的就是實施憲法權利。憲法權利規(guī)范的概括性，也是憲法作為價值法的體現(xiàn)，憲法權利成為衡量一切法律規(guī)范的最高標準。

憲法權利是國家權力的最高追求。國家權力行使的最終目的是為了保障公民的權利。國家權力只有從過去的“權力本位”轉變?yōu)椤皺嗬疚弧?，權力的正當性才能形成。憲法設置國家權力不是為了權力的需要，而是為了憲法權利實現(xiàn)的需要；權力分立在憲法上的要求不是為了權力的需要，而是為了憲法權利免受權力獨斷威脅的需要；憲法的權力制衡機制不是為了權力的需要，而是為了憲法權利保障和救濟的需要；憲法的意義并不在于一般地規(guī)范國家權力，而在于為了實現(xiàn)公民憲法權利的目的而規(guī)范國家權力。不僅憲法上國家權力的行使，要以憲法權利作為最高價值，而且立法上的具體權力的行使，也應以憲法權利作為最高目標。面對憲法上的消極自由權，國家權力應充分尊重，不予干涉；面對憲法上的積極社會權，國家權力應積極作為，保障實現(xiàn)。不僅在立法中應把憲法權利作為立法的一項基本原則，而且在一般規(guī)范性文件的制定中處處體現(xiàn)憲法權利的基本精神。總之，國家權力要把保障憲法權利作為其本質(zhì)內(nèi)容。

憲法權利是立法控制國家權力的最高價值。立法控制國家權力是通過限制和授予的方式實現(xiàn)權利的保障：一方面是限制國家權力，防止國家權力的濫用損害公民權益，最終目的是防止國家權力侵害憲法權利。立法對國家權力的控制應以憲法權利為目標，任何超越憲法邊界的立法控制都有可能構成對憲法權利的侵犯，立法控權的邊界在于對憲法權利的尊重和保護。另一方面，立法控制國家權力并不等于消極地限制權力，立法還要積極地授予國家權力，促使國家權力的有效運作實現(xiàn)公民權益，最終目的是實現(xiàn)憲法權利。

（二）完善立法實施憲法權利

“憲法實施很大程度上表現(xiàn)為按憲法原則精神去制定法律和規(guī)范，從而保障憲法得以落實?！盵19］我國憲法作為“權利保障書”，不僅僅在于對公民權利的憲法規(guī)定，而在于公民憲法權利能被立法所實施，“必須健全有關公民權利的立法，具體規(guī)定各項權利的行使方式，具體規(guī)定對各項憲法權利的保障方法，規(guī)定適度的合理的權利界限?！盵20］憲法權利規(guī)范應當成為立法的基礎，憲法權利也應被用來作為立法的指導，憲法權利的價值也應當融入法律規(guī)范中去。

⒈確立我國立法限制憲法權利的界限。我國的法律規(guī)范中只能由法律來限制憲法自由。在對憲法權利實施的立法權限上，特別對限制憲法自由的規(guī)范要采取嚴格的法律保留原則。從前文分析憲法權利立法實施的狀況看，在很多對憲法自由的限制呈現(xiàn)大量法律缺位。對于憲法權利，決不允許由行政權制定規(guī)則來進行限制，也不允許立法授權給行政機關去限制。我國《立法法》第8條、第9條中規(guī)定的法律保留只確定了部分憲法權利。所以，對于我國憲法上的權利——言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由、人身自由，住宅權、通信自由和通信秘密、宗教信仰自由、公民的私有財產(chǎn)權、文化活動的自由等——只能由法律對這些憲法權利進行限制，而不能由行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方規(guī)章來限制，更不能由行政規(guī)范性文件來限制。對于沒有法律規(guī)定，而是由行政法規(guī)或部門規(guī)章對憲法權利進行限制的規(guī)范應當廢除，盡快由全國人大及其常委會來立法。此外，“涉及公民基本權利，如對公民人身、生命、自由、財產(chǎn)等方面限制或設定義務的權力，只能由中央立法行使，地方只能依據(jù)法律制定實施細則?！盵21］地方的實施細則只能在法律的范圍內(nèi)進行，決不能增加限制或加重限制。

即使法律需要限制憲法權利只能出于保障權利和維護公共利益的目的。在立法理念上和立法過程中，要樹立憲法權利至上和保障憲法權利的理念?！爱斍拔覈牧⒎纫匾暢绦蛘x，盡可能確定程序邊界問題，減少授權立法行為，又要強調(diào)實質(zhì)正義，將公民憲法上的權利視為不可動搖的、至高無上的神圣權利。對于公民的憲法權利，任何國家機關包括立法機關都必須小心翼翼，不能隨意限制，更不能強行剝奪?！盵22］特別是通過公共利益限制公民憲法權利時，法律規(guī)范的文意應盡量具體而明確，不能使用模糊性語言，要防止不明確的法律條款授予行政過大的裁量權對憲法權利進行實質(zhì)限制。從前文的分析中，一些憲法權利——言論、出版、結社自由、通信自由和通信秘密、財產(chǎn)權、文化活動自由等——都容易被模糊的公共利益所限制，所以在立法實施這些權利條款中的公共利益盡可能明確界定，這是立法實施憲法權利時最核心的技術問題。

⒉明確我國立法實施憲法權利的積極義務。憲法作為根本法，它不是法規(guī)匯編，要想使憲法的積極權利得以實現(xiàn)，必須有賴于不同層次、不同形式的法律規(guī)范把憲法權利具體化。“即使是在觀念和意識上重規(guī)范輕權利，在制度上重保障輕救濟，我國國家機關在公民基本權利保障方面遠未做到盡善盡美。這意味著在基本權的理論與實務中，除須注重基于個人主觀權利所產(chǎn)生的請求權即司法救濟程序，也依然不能輕視客觀規(guī)范意義上國家機關的保障義務；在強化權利救濟程序的同時，各國家機關須善盡職責，忠實履行對基本權價值的保障?！盵23］完善立法就成為憲法實施的重要保障?！拔覈聭椃ǖ?28個條文中附有‘依照法律’、‘由法律規(guī)定’、‘依照法律規(guī)定’、‘在法律規(guī)定范圍內(nèi)’之類條件的達四十余處，這就充分說明了完備法制對于保障新憲法實施的重要性?！盵24］需要建立形式完備的以憲法權利為核心的法律規(guī)范體系，以立法來具體推進、落實憲法權利，豐富憲法權利的內(nèi)涵，規(guī)定憲法權利保障與實現(xiàn)的條件，避免憲法權利虛置。

正如前文對憲法權利所作的立法現(xiàn)狀分析，從中央到地方的法律規(guī)范總體上落實著一些憲法權利，如批評和建議權、申訴權、控告權、檢舉權、賠償請求權、勞動權、休息權、社會保障權、受教育權、文化活動鼓勵、幫助權、婚姻自由以及對老年人、婦女、兒童和歸僑的保護，但還需要立法為這些憲法權利的實現(xiàn)，提供各種有效的措施，提供積極實現(xiàn)的條件。明確規(guī)定立法保障憲法權利的義務，促使行政機關制定法律規(guī)范落實憲法權利的積極行為?？傊?，對公民自由權規(guī)定的立法要有限制政府干預的內(nèi)容，對公民社會權規(guī)定的立法要加大政府積極作為的責任。

⒊在立法中繼續(xù)強化對國家權力控制的程序性規(guī)范。憲法權利要建立合理的公民權利與國家權力關系的規(guī)范。權利立法并不只是在法律規(guī)范中規(guī)定權利，約束國家權力防止國家權力濫用的規(guī)范同樣重要。從某種意義上看，即使再宣稱權利不可侵犯，如若國家權力沒有被有效制約，公民權利保障規(guī)范毫無意義。因此，還是要從控制國家權力的手段上著手來達到權利保障的目的?，F(xiàn)代社會中國家權力具有立法職能和廣泛的自由裁量性，現(xiàn)代法治的核心不在于列舉和闡述授予多少立法權和自由裁量權，雖然這也需要，但其主要在于尋求通過程序機制實現(xiàn)對權力的有效控制。法律程序是一種對國家權力的過程控制，通過對立法過程和裁量過程的程序化，實現(xiàn)對國家權力的積極約束。通過程序實現(xiàn)的法治，能夠在最大程度上限制權力行使的恣意性。所以，在立法中需要增加國家權力的程序規(guī)范，嚴格國家權力對公民自由權干預的程序規(guī)范，賦予公民對國家權力的抗辯程序，明確國家權力對公民社會權積極作為的程序規(guī)范，通過程序機制實現(xiàn)國家權力對公民權利的尊重和保護。

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（責任編輯：張雅光）

Abstract：To comb legal norms concerning with the constitutional rights，we can find that many of them actually restrict the constitutional rights other than safeguard them which has been claimed in the purpose of the legislation．There exists the obvious pursuit of power order and lacks the necessary respects to the constitutional rights in the legal norms which are short of the operable implementation norms．The lack of the idea of rights is the main reason why the constitutional rights are unduly restricted by the legal norms．Constitutional rights need to be established as the highest value of legislation．Implementation of the constitutional rights must be through the improvement of legislation．

Key words：constitutional rights；legislation；legal norms

Study on the Legislation of Constitutional Rights in Our Country

Wei Jianxin

D921

A

1007－8207（2011）02－0088－05

2010－12－10

魏建新 （1974—），男，天津師范大學法學院副教授，法學博士，研究方向為憲法、行政法。

本文系天津師范大學博士基金項目研究成果，項目編號：52WN73。